涉訴信訪問題成因及疏導(dǎo)機(jī)制研究＊

王永軍

(河南城建學(xué)院,河南平頂山467036)

涉訴信訪是我國司法、行政合一傳統(tǒng)的沿用,這種傳統(tǒng)的存在使人們不相信法院判決的公定力和公信力,在法院作出終審判決后,依然向行政機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)申訴,以求有利于己的救濟(jì)途徑。而行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)有時自己重新處理,有時指令法院重新審理。前行后效,越來越多的信訪者想從信訪中獲得反敗為勝的機(jī)會。結(jié)果是法院的終審判決成為一紙空文,裁判的既判力無以實現(xiàn)。行政機(jī)關(guān),權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都在一輪又一輪的信訪潮中耗費大量的人力、物力、財力,最終還難以滿足信訪者的要求。如何擺脫涉訴信訪困擾、為國家和社會節(jié)約資源,提高法律公信力以及建設(shè)和諧社會具有重要的意義。

1 涉訴信訪及其現(xiàn)狀

涉訴信訪,是指公民、法人或者其它組織因為對司法機(jī)關(guān)審理的案件裁判不滿,采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。

涉訴信訪往往是與具體訴訟案件相聯(lián)系,針對人民法院審判和執(zhí)行案件的行為或結(jié)果,要求人民法院啟動司法程序、實施一定訴訟行為的人民群眾的來信和來訪。涉及案件的實體處理問題,也涉及訴訟程序、案件執(zhí)行、辦案效率、審判作風(fēng),以及法官的工作態(tài)度、方法和司法禮儀等問題。

目前,涉訴信訪在所有尋求解決訴訟問題的途徑中,是一項相對“廉價”的途徑,而為廣大人民群眾廣泛使用,且數(shù)量節(jié)節(jié)攀升;群體訪、重復(fù)訪、多頭訪升幅大,成為影響地方改革、發(fā)展、穩(wěn)定的一個障礙因素;信訪人主觀訴求與現(xiàn)行司法的規(guī)律性要求不能契合,越級訪、重“訪”不重“法”現(xiàn)象普遍,處理信訪案件的難度越來越大。一定程度上,涉訴信訪問題已成為當(dāng)前困擾各級法院領(lǐng)導(dǎo)和法官的一個難點問題,日漸成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點和焦點問題。涉訴信訪工作處理得好壞,成為黨和政府、民眾評判法院工作的一項重要內(nèi)容。

近年來,各級法院普遍從維護(hù)社會穩(wěn)定大局的高度出發(fā),提高了對涉訴信訪工作重要性的認(rèn)識,紛紛出臺了一些諸如強(qiáng)化信訪責(zé)任制、建立信訪案件終結(jié)機(jī)制、判前預(yù)防、判后釋明等一系列治標(biāo)、治本的舉措,取得了一定的成效。但是,涉訴信訪依然面臨十分嚴(yán)峻的形勢,面對越來越多的涉訴上訪,在進(jìn)一步規(guī)范和提升審判、執(zhí)行工作水平的同時,加強(qiáng)對涉訴信訪制度的研究,建立信訪工作長效機(jī)制,已成為人民法院實踐科學(xué)發(fā)展觀,構(gòu)建和諧社會,實現(xiàn)司法為民要求的重要任務(wù)。為此,筆者欲通過對涉訴信訪問題的成因,及成因的內(nèi)在根源入手,尋求解決涉訴信訪積重成患的方法,建立完善的法律機(jī)制,從根本上解決因涉訴信訪造成的社會和法律問題。

2 涉訴信訪問題形成的原因和根源

涉訴信訪問題的形成,是多種因素長期共同作用的結(jié)果。主要原因有以下幾種：

2.1 法院判決的權(quán)威性和公信力不足是導(dǎo)致當(dāng)事人涉訴上訪的直接原因

司法公信力體現(xiàn)在人們對司法的信任和尊重的心態(tài)以及人民對司法的認(rèn)同和信仰程度上。近年來,越來越多的人不愿意到法院打官司、“暴打抗法事件”層出不窮,“執(zhí)行難”的問題長期困擾著各地法院,涉訴信訪率不斷上升。種種現(xiàn)象表明我國司法公信力在嚴(yán)重下降。對司法的不信任感正在泛化成普遍的社會心理,這更進(jìn)一步削弱了法律的權(quán)威,并形成了嚴(yán)重的惡性循環(huán)。這種公信力和權(quán)威性的不足看似簡單的社會現(xiàn)象,實則有深刻的社會矛盾。

2.1.1 傳統(tǒng)的司法體制是造成法院權(quán)威性不足的內(nèi)在根源

從我國司法制度的歷史看,司法一直從屬于行政,兩者合一,司法不獨立;重刑輕民,法律以刑為主。法律和法院是行政權(quán)力的附庸,是去奸止暴、“從重從快”、“嚴(yán)打”的專政工具——實際是“法等同于刑”等傳統(tǒng)司法制度和理念的延續(xù);程序和實體不分,行政和司法界限模糊依舊等等。在改革開放30年后的今天,司法獨立、程序正義等現(xiàn)代司法理念還沒有真正形成,方方面面以提出“建議”、要求“慎重研究”,或由一些機(jī)關(guān)出面“協(xié)調(diào)”等形式向法官施加影響是一種普遍現(xiàn)象。在人們的心目中,法院的權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于行政機(jī)關(guān)。當(dāng)事人對案件稍有不滿就通過各種途徑和關(guān)系向有關(guān)部門申訴,而領(lǐng)導(dǎo)在接訪的時候又過于隨意,隨隨便便就簽字要求法院復(fù)查,導(dǎo)致生效判決翻來覆去、無休無止,有的甚至在法外實施一些安撫“軟政策”,更助長了當(dāng)事人“上訪有理”和“會哭的孩子有奶吃”的錯誤心理。當(dāng)法院裁判的既判力蕩然無存的時候,法院的權(quán)威性會每況愈下。

2.1.2 法院工作的不足是法院公信力不足的現(xiàn)實根源

一是少數(shù)法官素質(zhì)問題。筆者認(rèn)為法官隊伍承載著繁重的審判任務(wù),其總體素質(zhì)是好的。但毫無疑問,由于歷史原因,我國法官隊伍的整體素質(zhì)還不十分理想。一些法官由于年齡、文化程度、身體狀況等諸方面原因已不能勝任目前的審判工作;有一些法官缺少社會責(zé)任感,拘泥于刻板的“法條主義”,當(dāng)事人不能接受;有一些法官的業(yè)務(wù)水平有待提高,比如裁判文書的說理性不強(qiáng),有的甚至違反審判程序,損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益;也有一些法官審判作風(fēng)簡單粗暴,對上訪群眾存在推、拖現(xiàn)象。個別案件到了上級機(jī)關(guān)又引不起高度重視,認(rèn)為此類案件應(yīng)由下級機(jī)關(guān)解決,處理不及時,造成當(dāng)事人產(chǎn)生對立情緒。二是案件質(zhì)量問題。以目前的司法水平,不可避免地,仍然有少數(shù)案件在實體上程序上都存在這樣那樣的問題。對審判機(jī)關(guān)來說一百宗案件錯了一宗、有一宗存在問題是百分之一,但對當(dāng)事人來說就是百分之百,對此,他們就要通過各種各樣的手段進(jìn)行反映,涉訟上訪就是當(dāng)事人對自己權(quán)利救濟(jì)的一種方式。此外,案件久拖不決、久執(zhí)不結(jié)也是誘發(fā)當(dāng)事人信訪的另一重要原因,特別是針對執(zhí)行難問題。三是法院內(nèi)部責(zé)任追究機(jī)制不到位。雖然法院普遍制定了《監(jiān)督制度》、《督查督辦制度》、《過錯責(zé)任追究制度》和《信訪工作制度》等規(guī)章制度,但并沒有建立相應(yīng)的信訪工作獎懲機(jī)制,沒有將審判、執(zhí)行責(zé)任與信訪責(zé)任對接,法官(執(zhí)行官)只管辦理案件,結(jié)果造成“官了民未了,案結(jié)事未了”。個別部門在明知案件處理不當(dāng)?shù)那闆r下,怕揭短亮丑,影響單位形象,不能正確采取補救措施,嚴(yán)格依法追究,致使案件當(dāng)事人在申訴無果的情況下上訪。四是信訪處理機(jī)制不完善。面對群體信訪或矛盾激化的信訪,上有領(lǐng)導(dǎo)指令及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度壓力,下有群眾不滿怨氣,很多基層信訪的處理不得不采取強(qiáng)壓、妥協(xié)、哄騙、盯梢跟蹤、截訪等法治以外甚至違法的方法,有的甚至以違反現(xiàn)行法律為代價來滿足部分信訪者的非份要求,從而達(dá)到息訪的效果,其結(jié)果是導(dǎo)致惡性循環(huán)繼續(xù)升級,加之輿論的不正當(dāng)引導(dǎo)、宣傳,使大量的社會矛盾涌向信訪渠道。

2.2 對實體公正的片面追求使人們的“清官”情結(jié)根深蒂固

人們追求的公正是實質(zhì)公道,而司法停留在非理性狀態(tài),依賴一種實在的個體化與恣意專斷。在我國民眾的價值觀中,為追求實體公正可以“進(jìn)省進(jìn)京”,可以到黨委、人大、政府,到可以去的任何地方、任何機(jī)關(guān)信訪,可以不要任何程序,可以不擇任何手段,只要可能接近自己所認(rèn)為的“實體公正”,就要到處找、到處“鬧”。這種價值觀,與兩審終審、裁判既判力等現(xiàn)代化的司法制度格格不入。法官按證據(jù)規(guī)則進(jìn)行事實判斷,按對抗主義庭審模式規(guī)范審判秩序,根據(jù)證據(jù)證明的法律真實作出判決,極有可能與案件的客觀真實有一定差距。同時,“法外施恩”在我國社會也被認(rèn)為是理所當(dāng)然的事情,在這種狀況下,一些當(dāng)事人拒絕認(rèn)可法院的裁判,即使是終審裁判,只要判決與自己的愿望不符,就要到黨委、人大或者上級法院上訪、申訴,寄希望于能夠找到類似包公的“清官”法外施恩,寧愿通過“人治”追求實體公正,而不愿意通過“法治”實現(xiàn)實體公正與程序公正的統(tǒng)一。

2.3 因上訪人自身的原因,使涉訟上訪不斷增加

上訪人大多從自己的利益出發(fā)對規(guī)則的正當(dāng)性作出價值判斷和選擇。這種選擇使法律糾紛的性質(zhì)難以朝法治化轉(zhuǎn)化,其核心不是判斷何為合法,而是判斷何為達(dá)到自身實體利益最大化之路。

有些上訪人上訪動機(jī)不良,明知無理,纏訪鬧訪,要挾法院。多數(shù)案件經(jīng)過一審、二審和再審,上訪人明知自己上訪無理,但把上級部門對信訪案件的通報視為“懲治”法院的有力武器,多次到上級法院或有關(guān)部門纏訪,借此要挾案件所在法院,并以有關(guān)部門對法院工作人員的處理為快感,偏執(zhí)狂妄,固守已見,不達(dá)目的,誓不罷休。

有些上訪人員,因裁判結(jié)果不利,敗訴后或主觀臆斷,或道聽途說,甚至編造謊言,捏造事實,蓄意誹謗,誣陷法官吃請受賄,偏袒一方,徇私舞弊,枉法裁判。更有甚者,到處散發(fā)虛假材料,上訪告狀,敗壞法院形象,毀損法官人格,以求法官受到處理和追究,進(jìn)而泄私憤,圖報復(fù)。但此類案件往往經(jīng)過有關(guān)部門多次調(diào)查,并不能認(rèn)定其所反映事實。

還有其他一些類型的上訪人,比如：期望高值型,有些上訪人員不能正視存在問題,不愿承擔(dān)訴訟風(fēng)險,以為案件到了法院就進(jìn)了“保險箱”,自己的權(quán)益就一定能夠得到最終實現(xiàn)。一旦案件不能得到全部執(zhí)行,便視法院為取款的“銀行”,向法院伸手要錢。如果要求得不到滿足,便會將本應(yīng)自己在交易過程中承擔(dān)的商業(yè)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到法院頭上,埋三怨四,上訪告狀;固執(zhí)己見型,些上訪人員自身素質(zhì)較差,對法律、法規(guī)、政策或理解片面,或一知半解,或生搬硬套,或斷章取義,只理解對自己有利的部分,不考慮對自己不利的部分,且固執(zhí)己見,不聽勸解,無視生效裁判的合法性、公正性。不達(dá)目的,誓不罷休;舉證不能型,有的上訪人在一、二審及再審期間,因收集證據(jù)、舉證不能等,致使裁判結(jié)果對已不利,在無法理解法律事實與客觀事實之間的關(guān)系時,堅持自述的客觀事實,上訪不息;法律無知型,個別上訪人出于對國家機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)權(quán)限的無知,在向其他部門反映問題受挫后,以為法院能“統(tǒng)管天下”,堅持去法院告訴。等等

3 疏導(dǎo)涉訴信訪的措施和對策

我國涉訴信訪制度的困境,涉及到民主政治制度建設(shè)問題、人民代表大會制度的權(quán)威問題、政治體制改革的問題,也涉及到司法的公正與效率的問題、訴訟成本問題、社會矛盾與糾紛的解決機(jī)制問題,還涉及到提高執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)、普及法律知識、防止當(dāng)事人訴權(quán)濫用等等,是一項龐大的系統(tǒng)工程。依法治訪的基本設(shè)想和建議如同社會主義法治社會的建設(shè)需要經(jīng)歷一個漫長而又曲折的過程一樣,以法治為內(nèi)容的信訪制度改革同樣也是一個漸進(jìn)的過程。但就目前司法實踐而言,建立涉法信訪聽證程序和完善再審程序改革,則是現(xiàn)階段涉法信訪工作的重中之重。

第一,完善再審程序或增加審級,實行有限制的三審終審制。法院除了在立案和一審二審等日常審判工作中要依法做到位之外,還要特別重視再審程序的作用。根據(jù)我國刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法以及最高人民法院司法解釋、國家《信訪條例》的有關(guān)規(guī)定,涉訴信訪問題只能通過法律渠道加以解決,也就是說,法律規(guī)定再審制度是解決涉訴信訪的法律基礎(chǔ)。這就需要完善再審程序,使再審程序成為解決涉訴信訪的防線。另外,鑒于再審程序的諸多弊端,筆者建議實行有限制的三審終審,既增加了一次審理次數(shù),法院的審判結(jié)果更加公正,也實現(xiàn)了效率的雙贏。

第二,按照憲法規(guī)定,保證訴權(quán)和審判權(quán)不受干預(yù)地行使。憲法雖然賦予了當(dāng)事人訴權(quán)和法院的審判權(quán),在現(xiàn)實社會中,行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)對法院工作進(jìn)行指導(dǎo)應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn),過度的干預(yù)會讓審判失去公正,也失去審判機(jī)關(guān)在人們心目中的權(quán)威形象,從而懷疑法院解決糾紛的能力。認(rèn)為只有行政機(jī)關(guān)和人大才能最終解決矛盾。便“棄訴就訪”了。

第三,保證法院裁判的既判力,確保糾紛解決的司法終局性。法院裁判的既判力,保證了法院解決糾紛的權(quán)威。我國奉行穩(wěn)定壓倒一切,一切以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)。而當(dāng)事人雙方幾乎都有一方不滿意審判結(jié)果而上訪,進(jìn)行纏訟。其他機(jī)關(guān)若否定法院的裁判,要求法院重審,這不符合法理,難于保證糾紛解決的司法終局性。

第四,限制信訪案件的類型。因為信訪制度有其優(yōu)點,不能簡單的取消了事,而是限制案件的類型,使少數(shù)案件流入信訪流中。信訪的案件應(yīng)集中于違反法定程序之類,并要求上訪者有相應(yīng)的證據(jù)支持。

第五,建立和完善對惡意纏訟人員的處罰機(jī)制。信訪案件中不乏無理取鬧,惡意纏訟者。對這類信訪人員,不僅不應(yīng)同情,還應(yīng)對其進(jìn)行批評教育,必要時應(yīng)加重處罰。這些惡意纏訟的人包括：⑴群體性無理訪中的首要分子;⑵沖擊司法機(jī)關(guān),使司法機(jī)關(guān)正常的工作秩序遭受干擾的;⑶誣告、陷害原承辦人并給該工作人員的人格尊嚴(yán)、精神帶來毀損的;⑷以自殺自殘、傷害他人或其它過激手段相威脅,以滿足其不合理要求的;⑸實施其它手段或方法,造成不穩(wěn)定狀態(tài)的。

第六,涉訴信訪聽證程序。對于對終審判決不服和因執(zhí)行等問題引起的涉訴信訪案件,可以啟動涉訴信訪聽證程序,作為涉訴信訪的終結(jié)程序。建立信訪終結(jié)機(jī)制不是限制當(dāng)事人的信訪權(quán)利,恰恰是為了保障當(dāng)事人的合法權(quán)益,使其避開信訪怪圈。通過這一制度設(shè)計,貫徹司法程序窮盡原則,既要窮盡各種司法程序,充分保障信訪當(dāng)事人正當(dāng)行使合法權(quán)利,也要認(rèn)定無理信訪,防止少些信訪人無理取鬧,以信訪要挾法院。對通過嚴(yán)格履行涉訴信訪聽證程序作出的結(jié)論,法院應(yīng)負(fù)責(zé)嚴(yán)格執(zhí)行。如果審判結(jié)論得到旁聽各方的廣泛認(rèn)同,那么涉訴信訪問題也就得到了理論上和法律上的最后處理,也為涉訴信訪者劃了一條合法與非法的界限。為法院依法處置“纏訴纏訪”、杜絕“反復(fù)信訪”提供了法律依據(jù)。

第七,不斷規(guī)范法院的各項管理,進(jìn)一步加強(qiáng)法官隊伍建設(shè),有效地預(yù)防和扼制涉訴信訪的發(fā)生。要解決涉訴信訪反映出的法院“內(nèi)部管理不嚴(yán)”等問題,就必須加強(qiáng)對法院各項工作的管理,建立科學(xué)完善的工作機(jī)制,才能有效地扼制涉訴信訪的發(fā)生。作者認(rèn)為,建立一套完整的工作通報制度,對各項管理制度的落實情況進(jìn)行監(jiān)督。進(jìn)一步加強(qiáng)法官隊伍建設(shè)和監(jiān)督管理,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變審判作風(fēng),從根本上預(yù)防涉訴信訪的發(fā)生。同時建立并強(qiáng)化信訪責(zé)任追究制度。當(dāng)前絕大部分的法院還沒有建立信訪獎懲機(jī)制,有問題得不到處理,導(dǎo)致責(zé)任性上訪不斷,損害了法院形象,敗壞了法官聲譽。為實現(xiàn)信訪工作與獎懲機(jī)制的對接,法院應(yīng)制定“辦案責(zé)任與信訪責(zé)任合二為一的信訪責(zé)任追究制”,明確什么是責(zé)任性上訪,規(guī)范追究責(zé)任性上訪的程序和標(biāo)準(zhǔn),以有效地抑制責(zé)任性上訪。

第八,注重法院調(diào)解與替代性糾紛解決方法相結(jié)合,最大限度減少涉訴訪。司法現(xiàn)代化的發(fā)展要求裁判結(jié)果的理性化與程序設(shè)計的經(jīng)濟(jì)性,從而使司法資源得到最大化的配置。因此,作為“東方經(jīng)驗”的法院調(diào)解制度,其功能應(yīng)得到進(jìn)一步的彰顯和加強(qiáng),尤其是應(yīng)注重對庭前調(diào)解機(jī)制的探索。建議在條件較好的法院設(shè)立庭前準(zhǔn)備庭或在立案庭里建立起具有相對獨立的庭前調(diào)解組,使調(diào)審相對分離;同時選派經(jīng)驗豐富的人員擔(dān)任調(diào)解員,把握好中立性原則,使庭前調(diào)解能較好地發(fā)揮裁判的過濾器作用。通過這種理性化的庭前調(diào)解,使調(diào)解當(dāng)事人內(nèi)心形成道德強(qiáng)制,能有效實現(xiàn)案結(jié)事了、止?fàn)幭⒃A的效果,從源頭上使涉訴訪的比率明顯下降。同時,充分發(fā)揮法庭、基層法院及人民調(diào)解員的作用,盡量使絕大多數(shù)的糾紛、矛盾消化在基層非訴階段、消解在萌發(fā)狀態(tài)。

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