國際社會推進水旱災害管理的主要特點與趨向

□程曉陶（中國水利水電科學研究院）

世界各國的國情不同，在推進水旱災害管理中所強調(diào)的理念與采取的措施也有各自的特點。但是在倡導以風險管理理論為指導，實施流域洪水綜合管理，將工程與非工程措施相結(jié)合，完善突發(fā)性水旱災害的應急管理體制，因地制宜選擇治水方略與促進減災社會化等方面，仍然可以找出一些共性的特點與趨向。

一、以風險管理理論為指導，實施流域綜合治水戰(zhàn)略

目前，國際上流行“人類社會必須學會與風險共存”的觀點。在實施洪水管理的過程中，更加強調(diào)洪水的綜合管理。洪水綜合管理的核心就是洪水風險的管理。這種觀點在歐洲大陸和美國最為盛行，在英國、澳大利亞和日本等其他國家也開始逐漸被認可。這些國家有的已經(jīng)投入巨額資金建成了高標準的防洪工程體系，但是近年來發(fā)生的嚴重洪災表明，超標準洪水的風險依然存在。例如，英國1998年嚴重洪災后，洪水管理的方式重新受到重視，英國環(huán)境、糧食和農(nóng)業(yè)事務部以及威爾士議會向人們提供了一個可持續(xù)的、廣泛的洪水風險綜合管理的框架。

洪水管理對策的制定，應以洪水風險分析為基礎，包括風險辨識、風險估算與風險評價。風險辨識側(cè)重于定性描述可能發(fā)生的事件類型及其造成的后果和影響；風險估算則需要定量地描述事件的成因、發(fā)生的概率、相應于不同規(guī)模洪水的影響范圍與強度，影響區(qū)域內(nèi)的人口、資產(chǎn)分布以及可能導致的后果等；風險評價是權衡風險的大小，回答怎樣才算安全，為決策者制定減災對策提供可靠的依據(jù)和清晰的思路。

由于局部地區(qū)將風險減少到最小的方案，可能意味著風險的轉(zhuǎn)移，影響到其他地區(qū)和系統(tǒng)整體的長遠利益，因此，風險管理特別強調(diào)要以流域為單元，統(tǒng)籌處理好上下游、左右岸、干支流、城鄉(xiāng)間基于洪水風險的利害關系。采取規(guī)避風險、降低風險、分擔風險、增強風險的承受能力、提高風險的預見能力、健全風險的應急能力與避免人為加重風險等多重策略，全面提高防洪安全保障水平。當代社會中，為了從洪泛區(qū)土地利用中獲取支撐發(fā)展的更大效益，并通過洪水資源化解決快速發(fā)展中日趨嚴重的水資源短缺與水環(huán)境惡化問題，在洪水管理中，又提出了適度承受風險的要求。適度承受一定風險以合理利用洪水資源，有助于水環(huán)境的改善，是可持續(xù)發(fā)展的必然需求，也是水旱災害管理的重要內(nèi)容。

二、采取防洪工程與非工程措施相結(jié)合的綜合治理手段

20世紀中，隨著世界人口的成倍增長，向洪水風險區(qū)域擴展生存的空間并以工程手段加以保護，成為社會經(jīng)濟發(fā)展的必然需求。21世紀中，“要從無序、無節(jié)制地與洪水爭地轉(zhuǎn)變?yōu)橛行?、可持續(xù)地與洪水協(xié)調(diào)共處的戰(zhàn)略。為此，要從以建設防洪工程體系為主的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜篮楣こ腆w系的基礎上，建成全面的防洪減災工作體系”。

水利工程是支撐人類社會生存與發(fā)展、保障防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)環(huán)境安全的基礎設施。強調(diào)人與自然和諧共處，決不是否定工程措施，也不是今后就可以忽視工程措施，而是強調(diào)更為科學合理地規(guī)劃、設計、建設、管理與運用好水利工程體系，充分發(fā)揮水利工程體系除害興利的綜合效益。當然，工程措施防洪抗旱的能力總是有限度的，超標準洪水與干旱的殘余風險依然存在。隨著工程規(guī)模的不斷增大，工程自身的一些副作用也日益明顯。因此，關鍵的問題，是如何運用工程措施去重構人與自然之間良性互動的關系。

同時，人們還認識到，標準適度、有利于全局的工程措施，與局部地區(qū)以最小代價爭取最大利益的愿望往往是相矛盾的，此類方案一般不會被局部地區(qū)自愿接受，因此，必須要有科技手段的大力支持，法律手段的強制實施，經(jīng)濟手段的補償誘導，行政手段的推動落實。顯然，現(xiàn)代社會中，為提高水安全保障水平，滿足發(fā)展需求，必然要依靠法律、行政、經(jīng)濟、技術、教育等非工程措施，促使水利工程體系的建設與管理更加有利于整體與長遠的利益。

面對突發(fā)性的超標準洪水，為了有效減輕人員傷亡與財產(chǎn)損失，社會需要緊急動員起來，投入抗災救災工作。動員的必要范圍與災害規(guī)模及其特性密切相關。應急管理與通常的風險管理有所不同，應急管理所應對的突發(fā)事件，往往是稀遇的、少有先例且難以預測；應急管理要求決策者在信息不完備的情況下迅速做出決斷，緊急動員與有效調(diào)用大量人力物力，而不能像風險管理那樣反復權衡與協(xié)調(diào)各種利害關系。但是，應急管理中依然存在水災的風險問題。過度的應急響應，如緊急轉(zhuǎn)移范圍過大、過早，也會付出不必要的代價。

目前，各國已更加重視并加強應急管理體制的建設。其主流是從立法入手，明確各個相關部門在應急行動中的責任與義務，制定不同等級的應急預案與啟動標準，設立應急管理的特別基金與啟用程序，落實應急組織管理體系，儲備必要的應急物資，開展全民的應急訓練，在緊急情況下及時確定警報發(fā)布的等級、范圍與應急響應的時機，采取強有力措施保護災害弱者，保障通訊與交通的暢通，并對災情做出快速的評估，為救援決策提供必要的依據(jù)。

三、因地制宜選擇戰(zhàn)略方案

雖然世界各國以洪水管理為方向，相繼走上了治水方略調(diào)整的道路，但是各國國情不同，具體采取的洪水管理模式存在顯著的差異。即使在同一個國家，不同流域的自然地理與經(jīng)濟狀況不同，也需要選擇不同的戰(zhàn)略方案。尤其是發(fā)展中國家，受自然條件與經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，更加強調(diào)因地制宜的原則。

例如越南，20世紀90年代改革開放之后，經(jīng)濟進入了快速發(fā)展期。由于國土狹長，各地洪水的成因與自然特性不同，防洪減災戰(zhàn)略也因地而異。

對紅河三角洲，實行“積極防洪”的戰(zhàn)略：在上游植樹與保護森林，興建調(diào)洪水庫；在防洪區(qū)強化堤防系統(tǒng)，對河道進行清障，合理分蓄洪水與加強防汛搶險。紅河的堤防系統(tǒng)總長達3000千米，每年堅持維護與加固。

在中部，實行“積極預防、減輕與適應洪水”的戰(zhàn)略。該區(qū)山地陡峭，平原低洼、狹窄，洪水泛濫頻繁。減災措施包括：建設海堤，利用灌溉工程防御早期的洪水，以穩(wěn)定冬春、夏秋兩季作物的產(chǎn)量；區(qū)內(nèi)基礎設施的建設要適應于受淹的環(huán)境等。

對湄公河三角洲，實行“與洪水共存并調(diào)控洪水”的戰(zhàn)略。政府提供貸款，幫助民眾加固房屋基礎，修建高腳屋；在居民區(qū)外圍修筑圩堤，盡量減少洪災的損失；同時，隨著生產(chǎn)、生活結(jié)構發(fā)生的巨大變化，社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展對防洪安全保障提出了更高的要求，需要加強防洪工程措施以便更有效地調(diào)控洪水。

四、減災社會化

防洪減災屬于社會公益性活動，各級政府負有不可推卸的責任。但是政府的能力不是無限的，況且納稅人并不希望付出更多的稅金去供養(yǎng)一個強大無比的政府。因此，在防災減災中，政府也只能承擔得起有限的責任。社會公眾、媒體與非政府組織等，在防災減災中也發(fā)揮著不可替代的作用。水旱災害風險管理需要全社會的參與，需要管理者、專家與公眾之間更為密切的協(xié)作與配合。今天，由于人類活動的規(guī)模已經(jīng)足以達到改變?nèi)伺c自然之間、區(qū)域與區(qū)域之間基于水的利害關系，而不當行為的受害者，才是糾正不當行為的最有力的支持者，因此，“統(tǒng)籌兼顧，因地制宜，有更多的公眾參與，是求得良好平衡的關鍵”。

減災社會化的形式很多。例如，一些國家的政府通過不同類型洪水風險圖的形式，將不同規(guī)模洪水的淹沒范圍與可能的水深等信息公之于眾，是增強全社會風險意識的有效手段。通過多種形式的防災教育和訓練，使民眾熟悉應急警報和預案，掌握應對突發(fā)性洪水時自?；ゾ鹊拇胧?，并與社區(qū)和民間組織相結(jié)合，及時救助災害弱者，可有效減輕人員的傷亡。建立公眾（或稱利益相關者）參與的機制，在政府重大減災決策實施之前，充分聽取利益相關者的意見和建議，避免決策的重大失誤，將有利于建立公正和諧的社會。社區(qū)和民間組織對受災群體的關愛和幫助，可使他們及早從災難的陰影中解脫出來，恢復正常、健康的生活。

總之，減災社會化，不是推卸政府的職責，也不是讓群眾陷入災難的恐慌，而是有利于動員全社會的力量，大災面前同心同德，眾志成城，共同戰(zhàn)勝災難