實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度促進(jìn)節(jié)水工作的良好運(yùn)行

□劉曉蘭 □袁 帥 □馮曉霞 □王秀蘭（柘城縣水利局）

一、加強(qiáng)黃河水資源統(tǒng)一管理的重要性

黃河水資源是黃河流域無可代替的重要資源，也是我國重要的淡水資源之一，在我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中起著越來越重要的作用。沒有足夠的水，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法進(jìn)行；沒有足夠的清潔的淡水，人類社會將無法生存下去；特別是黃河流域地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活及生態(tài)用水80%以上靠的是黃河水。因此，加強(qiáng)黃河水資源的統(tǒng)一管理、合理開發(fā)與有效利用，強(qiáng)化節(jié)約用水與治理水污染勢在必行。

二、黃河水資源現(xiàn)狀

水資源短缺已成為制約我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的重要因素之一，長期以來受“水資源取之不盡，用之不竭”的傳統(tǒng)觀念影響，水資源被長期無償利用，導(dǎo)致人們的節(jié)水意識低下，造成了巨大的水資源浪費(fèi)和水資源非持續(xù)開發(fā)利用。據(jù)資料顯示：“我國水資源總量居世界第六位，人均占有量卻不足2400m3，被聯(lián)合國列為13個貧水國家之一。全國680座城市中，有400多座城市缺水，年缺水量60億m3以上”，加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理、合理開發(fā)和有效利用，已成為當(dāng)務(wù)之急。水資源日益短缺、節(jié)水意識淡薄、節(jié)水法制法規(guī)滯后、節(jié)水措施不到位、設(shè)施落后和水污染嚴(yán)重等諸多因素，亟待解決。同時，黃河水資源短缺，又具有水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)的特殊河情，更加劇了水資源的供需矛盾。要使有限的黃河水資源在維持黃河健康生命的前提下，最大限度地支撐流域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，必須科學(xué)配置水資源，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。

三、黃河水資源管理中存在問題

（一）認(rèn)識不到位

節(jié)水是一項(xiàng)具有廣泛社會性和區(qū)域性的工作，搞好節(jié)水需要社會的理解和支持，需要社會成員的廣泛參與和共同努力。特別是要通過節(jié)水來緩解黃河下游斷流這類區(qū)域性缺水和水環(huán)境問題，全流域社會成員和各地區(qū)、各部門，各行業(yè)的共同努力才可能見成效。而我國人民群眾對節(jié)水的認(rèn)識普遍不高，節(jié)水往往只停留在口頭上。目前在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的水資源浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重，群眾節(jié)水意識淡薄，在灌溉中大部分地區(qū)還是采用傳統(tǒng)的大水漫灌的澆灌方式，大水漫田之后，尾水或流到鄉(xiāng)間路上，造成滿路污水橫流，或流入坑塘，造成坑塘滿灌，寶貴的水資源被浪費(fèi)和閑置起來。

引黃供水雖然改變了過去公益性服務(wù)、無償式用水的管理模式，但水費(fèi)低也是造成水浪費(fèi)的重要原因。農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低，實(shí)際水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不足供水成本費(fèi)的30%；目前，黃河渠首農(nóng)業(yè)供水水資源費(fèi)僅為0.01元/m3，150m3黃河水不足一瓶礦泉水的價值，離供水管理實(shí)際成本相差甚遠(yuǎn)；非農(nóng)業(yè)供水為0.85元/m3，也就僅僅只夠成本，而不夠彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)供水的成本差額和基礎(chǔ)設(shè)施的維修與養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。對黃河供水事業(yè)的發(fā)展和引水工程建設(shè)的維護(hù)十分不利，也就說沒有資金投入于供水基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與管理。合理的水價應(yīng)包括引黃供水工程的投資、折舊費(fèi)、維修費(fèi)，正常運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)，包括工作人員工資、工程老化維修費(fèi)以及合法、正當(dāng)?shù)睦麧櫋Ｔ谒M(fèi)征收過程中，一些地區(qū)的水費(fèi)不能全額征收，影響了引黃工程、灌溉工程效益的充分發(fā)揮。

（二）缺乏必要的機(jī)制

當(dāng)前節(jié)水工作還沒有一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式。水價太低是主要原因，許多節(jié)水工程直接經(jīng)濟(jì)效益有限，更多地體現(xiàn)在社會效益和生態(tài)效益、緩解水資源供需矛盾上，而國家又缺乏優(yōu)惠發(fā)展政策。這些原因的存在，致使許多用水大戶節(jié)水積極性不高，節(jié)水并沒有真正變成企業(yè)、農(nóng)戶的自發(fā)行動，節(jié)水工作處于被動狀態(tài)。因此，強(qiáng)化節(jié)水機(jī)制建設(shè)，必須在資金的投入、政策的優(yōu)惠與扶持等諸多方面入手，建立起一套比較完善、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有效機(jī)制，通過運(yùn)用行政、市場、法律、制度等手段來強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理與調(diào)度、合理開發(fā)與利用，促進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)的良好有效運(yùn)行。

（三）節(jié)水立法不到位

俗話說：“沒有規(guī)矩，不成方圓”。節(jié)水也是如此，需要堅(jiān)強(qiáng)的法制保障和全面的統(tǒng)一管理。而在我國節(jié)水意識和節(jié)水法制都很薄弱。目前節(jié)水管理尚處于各自為戰(zhàn)、條塊分割狀況，定額標(biāo)準(zhǔn)混亂，節(jié)水型社會建設(shè)還處在起步階段。目前，國家還沒有一部有關(guān)全面節(jié)水的法規(guī)，節(jié)水工作缺乏法律依據(jù)，更談不上有效監(jiān)督管理，不可能從水資源供需平衡的高度解決好“節(jié)水”的問題。因此，強(qiáng)化全面節(jié)水法規(guī)建設(shè)，通過法律保障節(jié)水型社會建設(shè)和治理水資源污染，已成為當(dāng)務(wù)之急。在此，筆者認(rèn)為節(jié)水法規(guī)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)本著既符合憲法、水法等國家基本法的要求，又要注重民生，尊重民意，廣泛征求民眾的意見；既要考慮水資源的統(tǒng)一管理、合理配置、合理開發(fā)和合理利用，又要盡量滿足工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活和生態(tài)環(huán)境的正常用水所需。真正使節(jié)水法規(guī)、制度建設(shè)服務(wù)于民、用之于民。真正使節(jié)約用水成為社會每一個成員的自覺行動。同時，節(jié)約用水涉及各行各業(yè)，千家萬戶，必須由政府和市場聯(lián)動，在法律法規(guī)的有效制約下才能真正奏效，才可能促進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)發(fā)揮實(shí)效。

四、節(jié)水措施

（一）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高全民節(jié)水意識

節(jié)約用水涉及社會的方方面面，關(guān)系到每個機(jī)關(guān)、組織、單位、團(tuán)體、廠礦企業(yè)和每個人，必須加強(qiáng)宣傳教育，正面引導(dǎo)，發(fā)動全社會每個公民、每個團(tuán)體都來節(jié)約每一滴水。充分利用“世界水日”和“中國水周”做好宣傳發(fā)動，采用各種不同的宣傳形式，如制作展版、張貼宣傳標(biāo)語、在鬧市區(qū)設(shè)立咨詢站、借助新聞媒體發(fā)表電視講話、組成宣傳隊(duì)伍深入社區(qū)、深入農(nóng)村等開展豐富多彩的節(jié)水宣傳活動。讓全民清楚目前我國的水資源狀況，讓全社會了解當(dāng)前水資源所面臨的嚴(yán)峻形勢和存在的危機(jī)，讓每個人都認(rèn)識到隨著人口的增長，生活質(zhì)量的提高，社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，對水的需求增加了，但是我們所擁有的水資源總量是不會增加的，從而提高人們的節(jié)水意識、最終達(dá)到節(jié)約用水的目的。

目前，已經(jīng)有相當(dāng)一部分人民群眾包括少年兒童意識到保護(hù)水、節(jié)約水的重要性和必要性，但仍然有一些人認(rèn)為，水是天上掉下來的，是地下生出來的。黃河水不用白不用，不用也得流入大海而白白浪費(fèi)；水是取之不盡、用之不竭的，這些認(rèn)識都是極端錯誤的。這就需要在今后一段時期加大宣傳力度，向社會各界廣泛宣傳保護(hù)水資源、防治水污染，實(shí)行計(jì)劃用水節(jié)約用水的必要性，達(dá)到人人皆知、家喻戶曉的程度。真正從根本上改變?nèi)藗兊挠盟绞胶陀盟?xí)慣，形成全社會自覺節(jié)水的良好風(fēng)尚。

（二）農(nóng)業(yè)節(jié)水

農(nóng)業(yè)用水占我國總用水量的80%，但農(nóng)業(yè)用水中的浪費(fèi)現(xiàn)象也最嚴(yán)重。灌溉用水占農(nóng)業(yè)用水量的70%，灌溉過程中半數(shù)以上在中途滲漏，采用漫灌又要浪費(fèi)30%～35%，實(shí)際能夠真正用于灌溉農(nóng)田的水量也不過30%，有約70%的水被浪費(fèi)掉了。因此，今后應(yīng)大力發(fā)展節(jié)水灌溉技術(shù)。進(jìn)一步對灌區(qū)和下游引黃灌區(qū)進(jìn)行工程配套和防滲改造，增強(qiáng)滲漏防護(hù)措施；對灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)，節(jié)水灌溉技術(shù)應(yīng)以改進(jìn)地面灌溉為主，推廣適合我國國情的地面灌溉節(jié)水技術(shù)(如整平土地、溝渠配套、溝灌、間歇灌、滴灌、噴灌等)。對旱地農(nóng)業(yè)區(qū)，應(yīng)按照水旱互補(bǔ)的方針，充分利用雨水集蓄節(jié)灌等現(xiàn)代旱地農(nóng)業(yè)技術(shù)，充分利用夏季多雨季節(jié)，集蓄雨水用于旱田灌溉；并通過各種措施，降低無效蒸發(fā)，提高土壤有機(jī)質(zhì)，建設(shè)土壤水庫，增加貯水。同時，根據(jù)不同作物的需水特征和當(dāng)?shù)厮Y源條件，調(diào)整作物布局，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，選育優(yōu)良品種，努力發(fā)展抗旱作物種植，確保在節(jié)約用水的情況下農(nóng)業(yè)不減產(chǎn)。

（三）工業(yè)和城市生活節(jié)水

工業(yè)生產(chǎn)也是用水大戶。目前我國工業(yè)萬元產(chǎn)值用水量是發(fā)達(dá)國家5～10倍，壓縮工業(yè)用水量還有很大的潛力可挖，降低工業(yè)用水量可以從以下三個方面入手：

1.改革生產(chǎn)用水工藝，爭取少用水。

2.提高水資源的重復(fù)利用率。

3.探討利用海水、微咸水的技術(shù)。

城市生活用水是水資源消耗的一個重要方面，也是水污染的又一重要來源。據(jù)建設(shè)部城市水資源中心的資料表明，我國城市生活用水的1/3由于水資源供給和使用過程中跑、冒、滴、漏現(xiàn)象而白白損失了。由于許多城市自來水管道老化和質(zhì)量低劣，每年我國由于管道漏損的水量就占自來水管網(wǎng)供水的2%以上，達(dá)到60億m3。面對這種情況，我國城市應(yīng)提高節(jié)水技術(shù)，開發(fā)推廣節(jié)水器具，宣傳并鼓勵節(jié)水，創(chuàng)建節(jié)水型城市。

（四）治理水污染

深度治理污水，將城市污水開辟為“第二水源”。這種再生水可用作城市用水、工業(yè)冷卻水、環(huán)境用水、地面沖洗水和農(nóng)田灌溉水。這是保護(hù)供水水質(zhì)和改善水環(huán)境的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)城市水資源與水環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的根本出路。

（五）合理提高水價，促進(jìn)節(jié)約用水

黃河流域水價嚴(yán)重偏低，導(dǎo)致用戶對水的價格不敏感，節(jié)水觀念淡薄，用水浪費(fèi)，同時低水價導(dǎo)致人們對水資源短缺缺乏足夠認(rèn)識，對水資源保護(hù)也存在不足，以致在浪費(fèi)水資源的同時，還不斷向水中大量排放污染物。合理提高水價有利于鼓勵人們節(jié)約用水，同時也可以籌集資金，改善供水設(shè)施，減少供水環(huán)節(jié)的滲漏浪費(fèi)，改善環(huán)境，保護(hù)水資源等。

（六）合理配置水資源

我國北方水少而南方水多，且時間上波動很大。這種空間分布與時間分配的極不均勻性，決定了采用區(qū)域水資源調(diào)配辦法改善這種不均勻性的必要性。但是確定是否需要調(diào)水，又必須具體地分析北方受水各地區(qū)缺水的性質(zhì)，并根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會近期與遠(yuǎn)期的需求進(jìn)行周密的區(qū)域水資源供需平衡分析，以確定調(diào)水的合理規(guī)模，并充分論證工程技術(shù)的可行性。南水北調(diào)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一項(xiàng)具有實(shí)踐意義的措施，它可以使調(diào)入?yún)^(qū)的調(diào)水量規(guī)模最小而效益最大。調(diào)水對于調(diào)入?yún)^(qū)來說是一種重要開源，但開源又必須在節(jié)流的前提下進(jìn)行，在節(jié)流的基礎(chǔ)上開源是水資源調(diào)配的基本原則。調(diào)水應(yīng)是對當(dāng)?shù)厮吹难a(bǔ)充。只有實(shí)現(xiàn)了地區(qū)節(jié)流，充分挖掘當(dāng)?shù)厮Y源的潛力后，實(shí)施調(diào)水才是最經(jīng)濟(jì)、最合理的。

（七）實(shí)施取水許可制度

為了合理開發(fā)、利用水資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，必須強(qiáng)化水資源管理，制定全國水資源規(guī)劃，水資源中長期供求規(guī)劃。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市重大建設(shè)項(xiàng)目的布局必須進(jìn)行科學(xué)論證；在地下水超采區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格控制地下水開采。在制定水資源開發(fā)、利用規(guī)劃和調(diào)度水資源時，應(yīng)當(dāng)維持湖泊、水庫以及地下水的合理水位，維持水體的自然凈化能力。一是逐步完善各項(xiàng)取水許可監(jiān)督管理制度，進(jìn)一步量化、細(xì)化、增強(qiáng)其可操作性，促進(jìn)黃河水資源的合理、優(yōu)化配置;二是解決流域機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格，賦予流域機(jī)構(gòu)及下屬管理機(jī)構(gòu)行政處罰權(quán)，明確其執(zhí)法主體地位；三是理順黃河內(nèi)部各部門在黃河水資源管理中的關(guān)系，形成一個責(zé)權(quán)明確、關(guān)系協(xié)調(diào)、運(yùn)行有力的黃河水資源管理機(jī)制。

五、結(jié)語

綜上所述，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，確保節(jié)水工作的良好運(yùn)行，必須適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展的要求，避免水資源浪費(fèi)和水資源非持續(xù)開發(fā)利用。堅(jiān)持節(jié)約用水，合理開發(fā)、利用水資源與水資源統(tǒng)一管理、保護(hù)生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，維護(hù)人與自然的和諧和水資源統(tǒng)一管理、開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一。提高全民節(jié)水意識，加強(qiáng)黃河水資源統(tǒng)一管理與調(diào)度不僅是技術(shù)問題,更是政治、經(jīng)濟(jì)、法律問題,完善和正確運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和教育等手段，充分發(fā)揮政府、公眾、市場力量和作用，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，是節(jié)約黃河水資源，搞好水資源統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、維持黃河健康生命的重要保證，是確保黃河安全、改善民生、促進(jìn)治黃事業(yè)全面、和諧、可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)人水和諧治黃工作新局面的重要保證。