荷蘭水資源管理途徑與啟示

□包曉斌

荷蘭的水資源系統(tǒng)綜合管理是實(shí)現(xiàn)水資源有效保護(hù)和利用的重要途徑，這項(xiàng)戰(zhàn)略最初在1985年的政策文件中制定，目的是能科學(xué)地反映水資源的綜合利用和水資源系統(tǒng)的生態(tài)影響。荷蘭坐落在萊茵河、馬斯河和斯克爾德河的三角洲區(qū)，幾乎國內(nèi)所有水資源均受到這些河流的影響，荷蘭在與鄰國合作開展的萊茵河和馬斯河等水資源管理中獲得了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一、荷蘭水資源管理機(jī)構(gòu)

從總體上來講，荷蘭水資源管理機(jī)構(gòu)可劃分為國家水資源管理部門、省級(jí)水資源管理部門、水務(wù)局。國家水資源管理部門主要制定一些對(duì)國家水資源戰(zhàn)略問題有指導(dǎo)性的方針，也負(fù)責(zé)一些國家級(jí)水域及防洪工程的管理，其面對(duì)的主要為水利系統(tǒng)，例如主要河流、海岸水源等等。交通、公共設(shè)施和水資源管理部承擔(dān)這些任務(wù)，由11個(gè)區(qū)域理事會(huì)分別安排相應(yīng)區(qū)域的工作，該部也是水質(zhì)管理調(diào)控系統(tǒng)的操作者。省級(jí)水資源管理部門的職責(zé)是制定那些非國家管理而又具有地區(qū)水域性質(zhì)的水及防洪戰(zhàn)略政策，也負(fù)責(zé)地下水的開采及部分航運(yùn)的具體管理。水務(wù)局和市政部門負(fù)責(zé)具體的管理并對(duì)水政策中存在的問題提出具體的修改意見。市政部門負(fù)責(zé)城市的污水收集和排放，水務(wù)局負(fù)責(zé)城市與農(nóng)村整個(gè)排水過程。

水務(wù)局是地方水資源管理的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)。它是一個(gè)公共職能部門，由省級(jí)水資源管理部門成立，承擔(dān)防洪、排水、污水處理以及一般性水資源管理的任務(wù)，未承擔(dān)有關(guān)地下水管理的任務(wù)。水務(wù)局是荷蘭最早的行政管理機(jī)構(gòu)，可追溯到10世紀(jì)，目前荷蘭境內(nèi)大約有130個(gè)水務(wù)局，負(fù)責(zé)全國的水資源管理。水務(wù)局由一個(gè)總委員會(huì)和管理委員會(huì)組成。總委員會(huì)由各團(tuán)體代表構(gòu)成。管理委員會(huì)的成員數(shù)量不斷變化，基本上反映總委員會(huì)的組成，由總委員會(huì)確定其成員。各省區(qū)政府是水務(wù)局的監(jiān)管單位。在水務(wù)局條例規(guī)定指導(dǎo)下，由各省區(qū)建立水務(wù)局。水務(wù)局的一些政策規(guī)定需經(jīng)得省區(qū)主管部門同意。

水務(wù)局傳統(tǒng)的任務(wù)是保持一定水位以滿足資源需求，同時(shí)確保農(nóng)地適時(shí)排水以利于農(nóng)作物的正常生長?，F(xiàn)代的水資源綜合管理途徑增加了一些新的因素。目前，整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)、自然保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已納入水資源管理之中。水資源管理者盡管不能脫離社會(huì)發(fā)展，但應(yīng)確保發(fā)揮其基本職責(zé)。水務(wù)局的任務(wù)同時(shí)也涉及到工業(yè)、休閑旅游業(yè)和農(nóng)戶用水等。

二、荷蘭水資源管理的法制建設(shè)

1989～1993年，荷蘭政府出臺(tái)了第四個(gè)水政策文獻(xiàn)及其附件，解釋了所有與水相關(guān)的各種政策并詳細(xì)說明了對(duì)水質(zhì)的要求。同時(shí)，荷蘭政府還規(guī)定，和諧的自然開發(fā)與航運(yùn)條件必須與滿足娛樂、自然、景觀所需要的水質(zhì)措施相一致。政府與省區(qū)必須使工程滿足與水資源相關(guān)的需求。國家發(fā)展計(jì)劃及與水資源有關(guān)的政策文件中，應(yīng)當(dāng)包含如何操作水管理的具體步驟。另外,水與環(huán)境在政策范圍內(nèi)是統(tǒng)一的，水資源、土壤和空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及與解決具體污染的政策條文，被納入環(huán)境規(guī)劃的基準(zhǔn)體系。

水資源管理?xiàng)l例作用于整個(gè)水資源管理領(lǐng)域，在現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)中可以見到此條例。它是現(xiàn)有法令的補(bǔ)充，協(xié)調(diào)整個(gè)水資源管理，是地表水定量管理的特定條令。為確定水資源領(lǐng)域內(nèi)機(jī)構(gòu)的職能，要考慮三個(gè)條令：一是“關(guān)于地表水污染治理的條例”，它提供廢水排放許可制度體系，由國家和省級(jí)的有關(guān)部門操作；二是“地下水資源管理?xiàng)l令”，包括地下水管理的規(guī)劃和調(diào)控框架，由省級(jí)部門操作實(shí)施；三是“土壤保護(hù)條令”，包括地下水質(zhì)保護(hù)的規(guī)定，由各省級(jí)部門制定的地下水質(zhì)規(guī)劃要依照這項(xiàng)條例執(zhí)行。

為了水資源綜合管理順利實(shí)施，國家采取一系列措施。按照水資源基本法和許可證制度，確定誰可以使用水資源，在什么條件下使用。這些政策法規(guī)不僅僅運(yùn)用于飲用水和工業(yè)用水的實(shí)際使用狀況中，也運(yùn)用于排水、捕撈、航運(yùn)和休閑旅游業(yè)。另外，生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)必須以法律法規(guī)指導(dǎo)，法規(guī)執(zhí)行得以保證是非常重要的。另一個(gè)重要問題是將水資源綜合管理納入其他政策領(lǐng)域中，例如農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、環(huán)境和空間規(guī)劃等。稅收和補(bǔ)貼通常對(duì)水資源管理具有特殊的意義。

三、荷蘭水資源綜合管理體系

荷蘭的現(xiàn)代發(fā)展需要以綜合方式管理水資源。80年代荷蘭地表水、地下水、壤中流以及包括相應(yīng)物理、化學(xué)和生物特性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多項(xiàng)水資源應(yīng)用功能之間的相互關(guān)系已經(jīng)被越來越熟知。水資源管理框架文件確定水資源系統(tǒng)管理方法，優(yōu)先考慮水資源系統(tǒng)，通過綜合管理和系統(tǒng)潛能的充分發(fā)揮以加強(qiáng)不同團(tuán)體的優(yōu)化協(xié)作。

水資源綜合管理內(nèi)涵指水資源系統(tǒng)內(nèi)的資源利用和環(huán)境保護(hù)。這個(gè)概念區(qū)分了水資源的內(nèi)部和外部關(guān)系。內(nèi)部關(guān)系指水資源的自然、生物和化學(xué)環(huán)境，以及地下水和地表水界面。綜合管理的外部關(guān)系通過國家政策規(guī)劃形成，這就要求與國家的城鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并與國家環(huán)境政策規(guī)劃吻合。環(huán)境政策規(guī)劃包括了水資源政策規(guī)劃。地區(qū)級(jí)水資源規(guī)劃過程等同于省級(jí)環(huán)境規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。最新的國家政策文件的行政原則強(qiáng)調(diào)水資源管理應(yīng)盡可能歸屬于同一整體，這項(xiàng)原則在實(shí)際應(yīng)用法令中得以重申。正因?yàn)槿绱?，國家政府?huì)將部分公有水資源的水質(zhì)管理授權(quán)給省區(qū)。這樣作為地方級(jí)的水資源管理機(jī)構(gòu)，水務(wù)局成為水資源綜合管理的操作者，組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整將會(huì)適時(shí)出現(xiàn)，將水資源綜合管理納入水資源管理一體化中。由于在一些區(qū)域很有可能發(fā)生這些變化，各省區(qū)將負(fù)責(zé)區(qū)域和地方水資源管理的組織任務(wù)。

水資源管理不僅僅涉及供求平衡的問題，也是涉及到用戶利益評(píng)價(jià)的問題。荷蘭水資源綜合管理的主要目標(biāo)：一是維護(hù)水文生態(tài)系統(tǒng)，確保用戶功效的整體優(yōu)化；二是保證公民獲得足夠的優(yōu)質(zhì)水資源；三是避免由水資源短缺或洪水引發(fā)的有害影響。水資源綜合管理的主要目的是充分考慮到水資源的區(qū)位和質(zhì)量，水資源的功能及用戶需求。水資源管理實(shí)際上包括一種管理矛盾體，存在實(shí)際矛盾和潛在矛盾，這些矛盾通過不同部門和團(tuán)體及個(gè)體的利益均衡化加以化解。

荷蘭的水資源管理理念基于水資源的公共性，在管理上應(yīng)達(dá)到最佳的社會(huì)效益?，F(xiàn)實(shí)生活中，不同的用戶及相關(guān)的團(tuán)體由于各自的需求不同而經(jīng)常產(chǎn)生矛盾，甚至沖突。如何協(xié)調(diào)不同用戶的需求，經(jīng)過多年的探索，水資源綜合管理體系逐漸產(chǎn)生并得以完善，它通過經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)、組織和制度等手段，滿足不同用戶的需求并統(tǒng)籌考慮社會(huì)與環(huán)境需求。

水資源綜合管理要求有正式的組織，也需要當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)網(wǎng)絡(luò)的參與。將社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有水資源管理活動(dòng)充分納入水資源綜合管理體系是非常重要的，同時(shí)，將責(zé)任分配給最基層的機(jī)構(gòu)也同等重要。水資源綜合管理涉及多家參與團(tuán)體的利益。水資源的生態(tài)、水利、經(jīng)濟(jì)等綜合效益的獲得要求不同參與團(tuán)體打破傳統(tǒng)行政區(qū)域界線，營造開放民主氛圍，形成相互協(xié)調(diào)與合作的機(jī)制。所有參與水資源綜合管理的團(tuán)體需要從宏觀的角度認(rèn)識(shí)其相互關(guān)系以及水資源的不同利用方式。

從水資源的部門管理到綜合管理的變化需要不同類型的專業(yè)人員，這些人員既要有交叉學(xué)科的知識(shí)，又要保持著與公眾的聯(lián)絡(luò)，除了掌握專業(yè)技能外，必須要正確理解政策和采取的決策。目前，水資源的研究主要集中在飲用水的供應(yīng)、工業(yè)用水和灌溉用水方面，而水資源綜合管理則需要同時(shí)更多地關(guān)注實(shí)際需求以及生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響。

四、荷蘭水資源管理規(guī)劃系統(tǒng)

荷蘭國家和省級(jí)部門是用一種系統(tǒng)規(guī)劃的方法來進(jìn)行水資源管理。該方法能具體提出防洪及水資源的供需中存在的問題并給出相應(yīng)的措施。省級(jí)和水務(wù)局提出的策略框架和操作計(jì)劃可以保證水資源規(guī)劃在某一地區(qū)的一致性。在關(guān)于水管理的國家政策文件中，國家和省級(jí)政府負(fù)責(zé)制定政策與規(guī)劃當(dāng)中的戰(zhàn)略性決策，水務(wù)局負(fù)責(zé)具體實(shí)施。

水資源管理?xiàng)l例提供了四個(gè)不同的規(guī)劃，國家政策綱要、由國家政府提出的國家水資源管理的運(yùn)行規(guī)劃、由各省區(qū)提出的區(qū)域水資源管理戰(zhàn)略規(guī)劃和水務(wù)局提出的運(yùn)行規(guī)劃。國家政策綱要確立了國家水資源管理政策的核心內(nèi)容，決定了地表水的最重要的功能。它為下級(jí)政府部門提供了一個(gè)總體政策框架，強(qiáng)調(diào)了這些政府部門需要承擔(dān)的責(zé)任，指出了規(guī)劃如何轉(zhuǎn)化為國家環(huán)境政策。交通、公共設(shè)施和水資源管理部在聽取省級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和專家顧問委員會(huì)建議的基礎(chǔ)上，將這個(gè)綱要送交議會(huì)。在制定綱要的初期，要求下級(jí)政府積極參與。在各級(jí)政府機(jī)構(gòu)中建立各級(jí)區(qū)域和行政管理委員會(huì)。

國家水資源管理運(yùn)行規(guī)劃關(guān)注國家水資源狀況，它將政策綱要進(jìn)一步細(xì)化，明確其功效及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的水質(zhì)和水量措施。由于具體的規(guī)劃特征，其實(shí)施步驟有些復(fù)雜，例如，當(dāng)?shù)厮Y源管理者聽取省級(jí)水資源管理委員會(huì)的規(guī)劃。省級(jí)政府起草非公有水資源管理的戰(zhàn)略規(guī)劃，并將國家政策綱要納入其中。這項(xiàng)規(guī)劃確定了區(qū)域水資源的功能，指出最佳的水資源系統(tǒng)的開發(fā)和保護(hù)模式，包含地下水資源的管理規(guī)劃。它指明這項(xiàng)規(guī)劃如何與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。這些省區(qū)為了規(guī)劃的制定必須采納一定規(guī)則，省區(qū)必須建立一個(gè)水資源咨詢委員會(huì)，它將為省級(jí)政府提供水資源相關(guān)政策咨詢。實(shí)際上，與其他管理者的合作將通過政府工作組進(jìn)行，代表所有各團(tuán)體的利益。如果各省區(qū)的規(guī)劃需要采取綜合管理措施，水資源管理部門可以為其內(nèi)容提供指導(dǎo)，但需要省級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和水資源管理理事會(huì)配合執(zhí)行。

省級(jí)水資源管理規(guī)劃將為廢水排放和地下水提取許可提供相關(guān)政策框架，地下水規(guī)劃將被納入省區(qū)規(guī)劃。地方水務(wù)局可以起草區(qū)域國土管理規(guī)劃，這項(xiàng)規(guī)劃具有較強(qiáng)的操作性。這些規(guī)劃隸屬于省級(jí)規(guī)劃框架，經(jīng)由省級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)同意。

水資源綜合管理要求以一種新的視野考慮所熟知的水資源問題。由多種團(tuán)體充分參與的國家水資源政策開發(fā)是轉(zhuǎn)變水資源管理方式的有效方法。地方水資源保護(hù)和自然保護(hù)活動(dòng)可以改變水資源管理模式，合理的水價(jià)調(diào)控有利于稀缺水資源可持續(xù)利用機(jī)制的完善。水資源綜合管理的新途徑的開發(fā)需要適時(shí)開展地方、國家、國際的信息交流、教育和培訓(xùn)等相關(guān)活動(dòng)。

五、荷蘭水資源管理對(duì)我國的啟示

水資源可持續(xù)利用的管理涵蓋了水資源綜合管理與需水管理，即在水資源綜合管理的基礎(chǔ)上將重點(diǎn)加強(qiáng)需水管理，強(qiáng)調(diào)從整個(gè)區(qū)域或者流域系統(tǒng)出發(fā)，從源頭到終端用戶全過程對(duì)需水進(jìn)行管理，抑制不合理的水資源需求，緩解水供需矛盾，達(dá)到可持續(xù)的供需平衡。水資源可持續(xù)利用的管理就是綜合運(yùn)用行政的、法律的和經(jīng)濟(jì)的手段來規(guī)范涉及水行政管理者、用水戶及水經(jīng)營者三大群體的水資源開發(fā)利用行為,提出政府宏觀調(diào)控、市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制、全社會(huì)共同參與三位一體的水資源需求管理模式，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)有限水資源的優(yōu)化配置和合理利用，以滿足當(dāng)代人和后代人對(duì)水資源的需求，更重要的是使資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

我國現(xiàn)行的水資源管理制度主要包括：水資源規(guī)劃制度、水資源論證制度、實(shí)行總量控制與定額管理相結(jié)合的制度、水資源中長期供求均衡、水量分配方案和調(diào)度預(yù)案制度、取水許可制度、有償使用制度、計(jì)劃用水及超定額用水累進(jìn)加價(jià)制度、節(jié)約用水制度等。參照荷蘭水資源管理的成功經(jīng)驗(yàn)，我國水資源可持續(xù)管理應(yīng)旨在建立以水權(quán)、水市場理論為基礎(chǔ)的水資源統(tǒng)一管理體制。水資源可持續(xù)利用管理的關(guān)鍵在于明晰初始用水權(quán)，確定水資源的宏觀控制指標(biāo)和微觀定額指標(biāo)，制定用水權(quán)交易市場規(guī)則，建立水資源配置和利用的市場機(jī)制，合理安排生態(tài)用水，處理好生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水之間的關(guān)系。利用經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)水資源的供給和需求，提高水資源的利用效率。

目前我國正在探索水資源可持續(xù)管理的有效途徑，特別需要圍繞水權(quán)、取水許可制度、總量控制與定額管理三個(gè)方面的主題進(jìn)行深入的研究和實(shí)踐。在競爭用水激烈的地區(qū)變革水資源管理體制，進(jìn)行水資源的合理配置，調(diào)整水價(jià)，全面實(shí)施取水許可制度，鼓勵(lì)用水戶參與用水管理，開展利益相關(guān)方的能力建設(shè)等。建立以水資源所有權(quán)管理為中心的分級(jí)管理體制，對(duì)水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)全過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)控和統(tǒng)一管理。