城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)民工養(yǎng)老保險法律制度探析

張娜

(曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，山東日照276826)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)民工養(yǎng)老保險法律制度探析

張娜

(曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，山東日照276826)

我國政府日益關(guān)注農(nóng)民工這一龐大的特殊群體，制定了關(guān)于農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的法規(guī)、規(guī)章，但是這些法規(guī)、規(guī)章存在法律層次低、繳費年限長、繳費比例高和農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移難等問題，導(dǎo)致農(nóng)民工參保率低、退保率高的現(xiàn)象出現(xiàn)，應(yīng)提高法律層次，頒布《農(nóng)民工養(yǎng)老保險法》，適當(dāng)縮短繳費年限和降低繳費比例，變個人賬戶制為統(tǒng)賬結(jié)合制，以利于農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系在城鄉(xiāng)順利轉(zhuǎn)移。

農(nóng)民工;社會養(yǎng)老保險;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

建立和完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度是解決“三農(nóng)”問題的一個重要組成部分，是實現(xiàn)社會公平、維護社會穩(wěn)定的重要手段。國家日益重視農(nóng)民工這個龐大的特殊群體，積極構(gòu)建我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險法律制度。但在實施過程中，還存在一些不適合農(nóng)民工特點、沒有兼顧城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度等問題，因此，如何建立適合農(nóng)民工的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險法律制度是一個亟待解決的課題。

一、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的立法現(xiàn)狀

2001年，《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》對城鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民合同制職工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險問題作了具體說明，對農(nóng)民工參保、轉(zhuǎn)移及退保作出了規(guī)定。2007年，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》明確指出:探索適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險辦法。抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法。有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工，用人單位要繼續(xù)為其繳費。勞動保障部門要抓緊制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)的辦法。人力資源和社會保障部在2009年出臺《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》(征求意見稿)，做出了降低農(nóng)民工繳費比例的規(guī)定。2010年開始實施的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定了參保人員跨省流動就業(yè)時其基本養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。

另外，各地根據(jù)地方實際情況制定了不同模式的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，如上海的綜合保險模式、廣東直接擴面模式和杭州的雙低模式等。但是，各地在制度構(gòu)建時，并不是尋求農(nóng)民工利益最大化，而是出于自身利益的考慮，因此，制度的實施得不到農(nóng)民工的支持，制度的差異也阻礙了農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的順利轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)民工參保率低、退保率高的現(xiàn)象出現(xiàn)。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險法律制度存在的問題及其立法完善

一是法律層次低，沒有全國統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險法律制度?，F(xiàn)行的農(nóng)民工養(yǎng)老保險法律制度大多是以法規(guī)、規(guī)章的形式頒布的，法律層次低，并且很多僅是原則性的和框架性的規(guī)定，缺乏可操作性。地方政府頒布的關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險的法律制度大都剝奪了農(nóng)民工的部分權(quán)益，不僅農(nóng)民工的養(yǎng)老權(quán)益得不到保障，而且會影響到我國城市化進程、經(jīng)濟的發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。因此，筆者建議由全國人大及其常委會頒布《農(nóng)民工養(yǎng)老保險法》，明確規(guī)定農(nóng)民工的繳費比例、年限、養(yǎng)老金的運營、養(yǎng)老金的領(lǐng)取、養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移等事項。

二是繳費比例高，不適應(yīng)農(nóng)民工低收入的特點。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民工參加的是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，單位繳費為工資總額的20%，個人按照工資的8%繳納養(yǎng)老金。此規(guī)定不適用農(nóng)民工低收入的特點。農(nóng)民工平均工資水平低于城鎮(zhèn)在崗職工，且地區(qū)差異較大。據(jù)報道，中華全國總工會在2011年發(fā)布了一份新生代農(nóng)民工調(diào)查報告，他們平均月收入為1 747．87元，僅為城鎮(zhèn)企業(yè)職工平均月收入(3 046．61元)的57．4%［1］;農(nóng)民工除了維持其在城市的基本生活、子女上學(xué)以及贍養(yǎng)老人外，工資基本上所剩無幾，所以較高的個人繳費比例是農(nóng)民工無法承受的。2009年人力資源和社會保障部制定的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》向社會公開征求意見，其中規(guī)定，用人單位繳費比例為工資總額的12%，比目前規(guī)定的平均繳費比例低了8個百分點;農(nóng)民工個人繳費比例可在4%～8%之間自選，取消了8%的硬性要求。此規(guī)定考慮到農(nóng)民工的低收入問題，對其實施和城鎮(zhèn)職工不同的繳費比例，并且可以根據(jù)自身情況選擇不同的繳費比例，但其法律層次低，建議將其內(nèi)容寫入《農(nóng)民工養(yǎng)老保險法》。

三是繳費年限長，不適合農(nóng)民工高流動性的特點。我國現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險法規(guī)規(guī)定，農(nóng)民工需累計繳費15年以上，到退休年齡可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。15年的繳費年限對于流動性很強的農(nóng)民工來說不太容易實現(xiàn)。據(jù)調(diào)查，新生代農(nóng)民工外出務(wù)工后更換工作的平均次數(shù)為1．44次，且每年變換工作0．26次，是傳統(tǒng)農(nóng)民工的2．9倍。農(nóng)民工在城市主要從事餐飲業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等工作，但是農(nóng)民工在餐飲業(yè)、工廠企業(yè)的平均務(wù)工時期是3－5年，從事建筑等純體力工作的農(nóng)民工在同一個地方工作的平均務(wù)工期限是2－3年［1］。由于在城市工作時間短，流動性強，農(nóng)民工幾乎不可能達到規(guī)定的繳費年限。2001年，《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》規(guī)定:累計繳費年限不滿15年的，農(nóng)民工達到退休年齡時，其個人賬戶全部儲存額一次性支付給本人。累計繳費年限不滿15年的農(nóng)民工只得到個人賬戶的儲存額。這是對農(nóng)民工權(quán)益的剝奪，因為單位繳費部分也是其必要的勞動成本。因此，應(yīng)針對農(nóng)民工高流動性特點，在繳費年限上作出和城鎮(zhèn)職工不同的規(guī)定，可以適當(dāng)縮短繳費年限到10年，但在領(lǐng)取養(yǎng)老金時遵循“低水平”原則，這樣既可以讓農(nóng)民工老有所養(yǎng)，也不至于給地方財政造成很大的支付壓力。

四是農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難。農(nóng)民工流動性強，在變換工作和工作地點時，需要轉(zhuǎn)移其養(yǎng)老保險關(guān)系，但很多地方政策規(guī)定只轉(zhuǎn)移個人賬戶，不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金部分，致使農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關(guān)系無法順利轉(zhuǎn)移。人力資源和社會保障部及財政部制定的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》于2010年開始實施，其中第四條規(guī)定:參保人員跨省流動就業(yè)轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險關(guān)系時，按下列方法計算轉(zhuǎn)移資金:在個人賬戶儲存額部分，1998年1月1日之前按個人繳費累計本息計算轉(zhuǎn)移，1998年1月1日后按計入個人賬戶的全部儲存額計算轉(zhuǎn)移。在統(tǒng)籌基金(單位繳費)部分，以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數(shù)計算轉(zhuǎn)移。這從制定層面上為解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難提供了法律依據(jù)。但是，筆者認(rèn)為此規(guī)定存在問題，并不能徹底解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移問題。因為農(nóng)民工只轉(zhuǎn)移個人賬戶或者是轉(zhuǎn)移個人賬戶和部分統(tǒng)籌基金，對于轉(zhuǎn)入地來說，轉(zhuǎn)入資金少，而今后要承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任重，出于自身利益的考慮，地方政府可能會設(shè)置一些“人為”障礙來阻止農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)入。另外，從農(nóng)民工個人的權(quán)益上說，統(tǒng)籌部分的資金也是農(nóng)民工的必要勞動成本，當(dāng)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移其養(yǎng)老保險關(guān)系時，這部分資金應(yīng)和個人賬戶資金一起轉(zhuǎn)移。否則，無疑是對農(nóng)民工權(quán)益的剝奪，也是讓他們對既往政策產(chǎn)生的歷史隱性債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，這對收入低的農(nóng)民工來說是極不公平的。因此，在《農(nóng)民工養(yǎng)老保險法》中應(yīng)明確規(guī)定:農(nóng)民工轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系時應(yīng)一并轉(zhuǎn)移其個人賬戶和其統(tǒng)籌基金。

三、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)民工養(yǎng)老保險法律制度的配套措施

(一)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的改革

《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》第九條規(guī)定:農(nóng)民工中斷就業(yè)或返鄉(xiāng)，后又返回城鎮(zhèn)就業(yè)并繼續(xù)參保繳費的，可以累計計算其繳費年限，合并計算其個人賬戶儲存額，符合待遇領(lǐng)取條件的，與城鎮(zhèn)職工同樣享受基本養(yǎng)老保險待遇;農(nóng)民工不再返回城鎮(zhèn)就業(yè)的，其在城鎮(zhèn)參保繳費記錄及個人賬戶全部有效，并根據(jù)農(nóng)民工的實際情況，或在其達到規(guī)定領(lǐng)取條件時享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇，或轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險與在農(nóng)村參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的銜接政策，另行研究制定。由此可見，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關(guān)系如何在城鄉(xiāng)實現(xiàn)轉(zhuǎn)移是無法可依的。另外，2009年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，提出探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，簡稱“新農(nóng)保”。新農(nóng)保制度的基金管理采取完全積累的個人賬戶制。國家為每個新農(nóng)保參保人建立個人賬戶，個人繳費、集體補助和地方政府的財政補貼，全部記入個人賬戶。而農(nóng)民工參加的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度實施的是社會統(tǒng)籌+個人賬戶的統(tǒng)賬結(jié)合制，城鄉(xiāng)不同的養(yǎng)老保險模式阻礙了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關(guān)系在城鄉(xiāng)間順利轉(zhuǎn)移。所以，要實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移，建議對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度進行改革?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度已比較成熟，農(nóng)民工也參加的是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，而農(nóng)村養(yǎng)老保險制度則剛剛起步，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應(yīng)向城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度靠攏，實行統(tǒng)賬結(jié)合制，為實現(xiàn)全國統(tǒng)一、覆蓋城鄉(xiāng)的一體化養(yǎng)老保險制度的終極目標(biāo)打下基礎(chǔ)。新農(nóng)保制度中的集體補助和政府補貼進入統(tǒng)籌賬戶，個人繳費部分進入個人賬戶。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)入農(nóng)村時，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌賬戶轉(zhuǎn)入農(nóng)村統(tǒng)籌賬戶，個人賬戶則轉(zhuǎn)入農(nóng)保制度中的個人賬戶。

(二)加快全國社會養(yǎng)老保險信息聯(lián)網(wǎng)和共享

我國各個統(tǒng)籌地區(qū)的信息沒有聯(lián)網(wǎng)，無法共享，所以，當(dāng)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移其養(yǎng)老保險關(guān)系時費時費力。因此，需要針對農(nóng)民工高流動性特征建立相應(yīng)的信息平臺，如建立信息庫、全國社保機構(gòu)的聯(lián)網(wǎng)等，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和金融網(wǎng)絡(luò)為農(nóng)民工提供快速便捷的服務(wù)，以便于農(nóng)民工在各地都可以查詢其養(yǎng)老保險現(xiàn)狀，也便于養(yǎng)老保險賬戶在不同統(tǒng)籌地區(qū)的順利轉(zhuǎn)移和接續(xù)。另外，社保經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)設(shè)置城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)庫和農(nóng)村養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)庫兩個數(shù)據(jù)庫，并做到城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險信息的共享，這樣有利于農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系在城鄉(xiāng)間的轉(zhuǎn)移接續(xù)。

(三)做實個人賬戶，制定養(yǎng)老基金的保值增值辦法

目前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶空賬現(xiàn)象嚴(yán)重。政府面對養(yǎng)老保險的支付壓力，不斷靠挪用個人賬戶來實現(xiàn)當(dāng)前的養(yǎng)老金支出。數(shù)據(jù)顯示，到2006年年底，全國的空賬額已經(jīng)達到了9 000多億，企業(yè)養(yǎng)老金的累計結(jié)余卻只有4 800多億，而且，養(yǎng)老金空賬缺口還在以每年1 000多億元的規(guī)模迅速遞增［2］。所以，政府應(yīng)對政策改變而付出的轉(zhuǎn)制成本負(fù)責(zé)，通過各種措施來做實個人賬戶，避免影響到養(yǎng)老保險的可持續(xù)性，從而影響農(nóng)民工權(quán)益的實現(xiàn)。在個人賬戶實帳運行下，可以參照《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》的規(guī)定，通過立法對社會養(yǎng)老保險基金投資項目和投資方向作出嚴(yán)格的規(guī)范，除一部分存入銀行、購買國債外，一部分經(jīng)過充分的可行性論證可以購買業(yè)績優(yōu)秀的企業(yè)債券、海外績優(yōu)股票、金融債券等;還可以與政府部門聯(lián)合開發(fā)，即取得政府的支持，使政府將一些風(fēng)險小、并有一定盈利水平的公共事業(yè)方面的投資項目優(yōu)先優(yōu)惠安排給養(yǎng)老保險基金;同時要根據(jù)投資項目進行科學(xué)的優(yōu)化組合，在各投資項目之間要注意保持較合理的比例，高風(fēng)險高收益項目與低風(fēng)險低收入項目合理搭配，實行組合投資，規(guī)避投資風(fēng)險，取得較高收益率。

［1］方江海．農(nóng)民工養(yǎng)老保險的接續(xù)轉(zhuǎn)移:何以艱難與可能——基于浙粵滬三省市的實證分析［J］．云南行政學(xué)院學(xué)報，2009，(4)．

［2］王杰．養(yǎng)老金空賬不能依賴運營收益填補［N］．上海證券報，2007－08－30．

On the Legal System of Migrant Workers’Social Pension Insurance

ZHANG Na
(School of Law，Qufu Normal University，Rizhao276826，China)

The government pay more and more attention to a huge group of migrant workers，and our government stipulated regulations of migrant workers’social pension insurance．However，many problems exist in these regulations，such as:low legal hierarchy;long payment period;high payment ratio and the difficulty of transferring migrant workers’social pension insurance，which resulted in low rate of attending migrant workers’social pension insurance and high quitting rate．On the basis of those imperfect stipulations，I put forward some improving measures and related reform measures．

Migrant workers;Social pension insurance;Taking rural and urban social pension insurance into account and planning accordingly

D922．5

A

1008—4444(2011)06—0125—03

2011－09－15

張娜(1978—)，女，河南南陽人，曲阜師范大學(xué)法學(xué)院講師，碩士。

(責(zé)任編輯:宋孝忠)