涉訴信訪困境及破解思路

萬鈞

(華北水利水電學(xué)院法學(xué)院，河南鄭州450011)

涉訴信訪困境及破解思路

萬鈞

(華北水利水電學(xué)院法學(xué)院，河南鄭州450011)

涉訴信訪是我國目前極具爭議的制度，涵蓋了民意表達、監(jiān)督司法、解決糾紛等多項功能，通過對涉訴信訪制度成因及其制度困境的分析和考察，提出了以“法治化”破解涉訴信訪困境的基本思路。

涉訴信訪;困境;破解;法治化

一、涉訴信訪問題的提出

信訪作為我國的一種政治參與活動和社會現(xiàn)象，是人民群眾來信來訪的簡稱。按照《中華人民共和國信訪條例》的界定，信訪是公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。信訪制度在我國社會主義初級階段發(fā)揚民主、了解民情、化解矛盾、解除民憂、公民監(jiān)督和提供決策參考信息等方面都發(fā)揮了重要作用。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，社會矛盾錯綜復(fù)雜，利益格局持續(xù)調(diào)整，國家和社會多年的普法宣傳和法制教育，民眾的權(quán)利思想和維權(quán)意識大大增強。然而，我國的司法權(quán)在整個社會體系中并不具有獨立和主導(dǎo)地位，司法權(quán)威也未能真正建立起來，司法機關(guān)負擔(dān)了嚴重超越其能力的社會功能。在如此社會背景下，對司法的過高期待以及對司法結(jié)果的心理落差使得利益期待落空者持續(xù)對司法行為以及司法結(jié)果提出挑戰(zhàn)，逐漸形成了中國社會特有的現(xiàn)象——涉訴信訪。

所謂涉訴信訪，一般是指公民以信函或其他文字載體或直接用語言向各級人民法院或其他黨政機關(guān)或人民團體(包括各級媒體)，就各類訴訟案件(包括未生效案件和已生效案件)進行申訴或要求解決與訴訟相關(guān)問題的行為［1］。涉訴信訪在整個信訪中的比例不斷增加，是新時期信訪工作顯現(xiàn)的重要特點，從一定程度上反映了法律在中國社會深度參與方面面臨的艱難處境。

二、涉訴信訪的成因分析

(一)政治和社會因素:政治民主與解決社會糾紛的特殊形式

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國政治制度的根基。法律沒有明文規(guī)定黨如何對司法和行政工作進行具體領(lǐng)導(dǎo)的程序，但通過人民來信來訪的方式及時掌握行政執(zhí)法和司法動態(tài)、發(fā)現(xiàn)問題并做出指示和處理，是實踐證明了的實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)行之有效的辦法。涉訴信訪實際上是黨對司法工作領(lǐng)導(dǎo)的具體方法和重要途徑。由于涉及廣大民眾切身利益，信訪能夠反映社會各階層的聲音和意見，信訪工作被認為是密切聯(lián)系群眾、加強政治民主的重要渠道，信訪作為實現(xiàn)民主的機制被提高到特殊的地位。從這個角度理解，法院的涉訴信訪制度就成了實現(xiàn)司法民主的一種特殊形式。

雖然現(xiàn)代社會矛盾結(jié)構(gòu)和形式發(fā)生了深刻的變化，社會矛盾的數(shù)量和種類大量增加、層出不窮，原有的解決糾紛的方式漸漸失去了作用，司法最終解決原則在形式上得以確立。但事實上，我國現(xiàn)有的司法能力不能完全滿足當(dāng)事人對糾紛解決的期待，加上現(xiàn)代司法規(guī)則，如證據(jù)規(guī)則、程序正義等與民眾傳統(tǒng)心理和習(xí)慣存在較大差異，往往會先通過司法途徑，一旦不能達到心理預(yù)期或者權(quán)利不能兌現(xiàn)，就會積極通過信訪反映問題以期達到自己的目的。

(二)司法因素:司法權(quán)威建立前的必然結(jié)果

在我國的制度設(shè)計方面，司法并不具有至上的權(quán)威性，司法權(quán)必須對立法權(quán)負責(zé)。另外，由于財政、人事等方面因素的約束使得司法工作受到行政權(quán)的制約甚至不當(dāng)干涉，經(jīng)常會出現(xiàn)某地法院院長向地方長官匯報工作，某行政官員就具體案件向法院提出審判意見的情況，這種設(shè)計使司法權(quán)威從產(chǎn)生時就存在先天不足。司法權(quán)威不能有效樹立使人們對司法活動產(chǎn)生不信任感。

人們對司法權(quán)不信任的另一個原因是司法腐敗和司法不公。在涉訴信訪中，當(dāng)事人經(jīng)常指責(zé)法官腐敗或者法官與對方當(dāng)事人有人情關(guān)系等不端行為，但主觀臆斷者多，有真憑實據(jù)者少。司法不公和司法腐敗的問題被夸大和濫用。因此，如果法院判決結(jié)果與自我預(yù)期有較大的差距，當(dāng)事人會加重對司法不公的懷疑，結(jié)果導(dǎo)致涉訴信訪現(xiàn)象愈演愈烈。

(三)經(jīng)濟因素:民眾理性選擇的產(chǎn)物

經(jīng)過改革開放和市場經(jīng)濟的洗禮，中國民眾對行為的選擇不再盲目，成本和收益問題對行為的實施起著重要的作用。人們對信訪制度的依賴就體現(xiàn)了實用理性主義的價值觀念。通常情況下，當(dāng)為實現(xiàn)某種目的投入過多，產(chǎn)生不出預(yù)期效益時，人們就會轉(zhuǎn)向其他渠道。涉訴信訪產(chǎn)生的一個重要原因與司法成本過高、解決周期過長有關(guān)。通過涉訴信訪，當(dāng)事人可以越過復(fù)雜的訴訟程序，降低案件受理費、證據(jù)保全費、律師代理費、執(zhí)行費等費用。經(jīng)濟利益的驅(qū)動使部分訴訟當(dāng)事人愿意通過信訪的方式解決所面臨的困境。

三、涉訴信訪現(xiàn)象的悖論

(一)涉訴信訪與社會穩(wěn)定之間的悖論

涉訴信訪有民意上達的作用，因此，很多學(xué)者認為涉訴信訪能夠發(fā)泄民眾的不滿情緒，是疏通社會矛盾的重要渠道和途徑，并將這種功能稱為“社會安全閥理論”。但在司法實踐中，由于我們對涉訴信訪現(xiàn)象的特點和規(guī)律沒有正確把握，使我國現(xiàn)行信訪制度難以實現(xiàn)反映民情、解決問題的職能目標。在信訪體制中，處理信訪的機構(gòu)缺乏對每個來訪者核實的能力，拖延就成了一種策略、一種信息過濾機制。這種策略給人們留下非程序性交涉的空間，以妥當(dāng)聰明的方式堅持到最后，總會引起高層重視，并最終存在問題被解決的希望。在這種思路的指引下，纏紡、重復(fù)訪、越級訪等不合規(guī)信訪就大量出現(xiàn)，大規(guī)模、長時間群體信訪和矛盾激烈的個體信訪不斷增多，甚至出現(xiàn)了自焚、跳樓、跳河等極端行為，造成了更大的社會問題，使某些部門談“訪”色變，本應(yīng)維護社會穩(wěn)定的涉訴信訪卻成了社會不安定因素，不能不說是涉訴信訪的一大困境。

(二)涉訴信訪與司法權(quán)威的矛盾

經(jīng)過多年的普法教育，中國民眾的維權(quán)意識極大提高，過去的“厭訟”、“恥訟”觀有了巨大的轉(zhuǎn)變，拿起法律武器維護合法權(quán)益成了常態(tài)。由于中國社會普法教育并不系統(tǒng)和完整，甚至對法律的理解具有片面性，使得民眾的法律意識出現(xiàn)了偏差。在涉訴信訪中，敗訴的一方不顧正當(dāng)?shù)某绦蚣敖Y(jié)果，總是可以找到缺口，企圖重新進行審判，使司法權(quán)威被大大消解。由于大量的涉訴信訪并不是直接向司法機關(guān)申請，而是向黨政、人大等部門反映情況，有關(guān)部門在受理案件之后，對于那些認為有必要處理的案件，就會在申請上做出批示，轉(zhuǎn)交司法部門處理。由于這種批示在中國的政治制度中有著特殊的含義，司法部門在收到批示之后基本上都會對案件加以處理。從表面上看，申訴人的確獲得了成功，得到了他所希望的公正，但損害的卻是整個國家的司法體制和社會的公正［2］。這種信訪批示制度置正規(guī)的司法救濟程序于不顧，最終必將導(dǎo)致司法權(quán)威的缺失。

(三)涉訴信訪與判決既判力的沖突

判決的既判力也稱為司法終局性，法院就特定糾紛所作出的終審判決，當(dāng)事人不能就同一訴求及事由再行起訴，其他法院不得就這一糾紛再行裁判。所謂司法是正義的最后一道防線，其本身便包含著司法終局這一應(yīng)有之義。判決的既判力是維護司法秩序安定性的重要保證。而涉訴信訪正是以推翻既定判決為其目的，無限制的信訪申訴，反復(fù)再審，最終破壞了司法的自治性。

四、涉訴信訪改革的進路

(一)司法實務(wù)機關(guān)進行的實踐評析

2005年，中央政法委出臺《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，著力解決當(dāng)下最主要的“無限申訴”問題，以維護法院的裁判終局性;同年，最高人民法院根據(jù)地方試點經(jīng)驗，開始在全國法院推廣判決答疑制度。2011年，最高人民法院工作報告在總結(jié)涉訴信訪時指出，“認真做好集中清理涉訴信訪積案工作，幫助信訪問題比較突出的地方法院清理信訪積案。堅持領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪、法官帶案下訪、巡回接訪等做法，盡力把問題化解在基層。一手抓積案化解，一手抓審判質(zhì)量，注重從源頭上減少涉訴信訪案件”。經(jīng)過各級法院的不懈努力，涉訴信訪數(shù)量逐年下降，2010年各級法院全年接待信訪1 066 687人次，同比減少21．43%［3］。

從緩解涉訴信訪壓力的效果來看，各級法院推出的舉措都不同程度地遏制了涉訴信訪案件不斷增長的趨勢。但是，這些措施僅僅是減緩了信訪案件的增長或是僅針對了信訪問題的某一方面，并沒有根本地把法院面臨的窘境——非常規(guī)的信訪變成法院必須集中精力去應(yīng)付的窘境得到合理的解決，甚至還不同程度地加大了法院對涉訴信訪問題的投入力度。如果涉訴信訪問題僅僅是短時期內(nèi)急劇膨脹的現(xiàn)象，法院加大投入的治理模式或許可以起到立竿見影的效果。但是，這畢竟只是一種非常態(tài)、運動式的解決問題的思路。這些做法不僅可能增加化解社會矛盾的成本，還會助長民眾的機會主義心理。這與社會的常態(tài)化、長效治理，與規(guī)范化、法治化的信訪工作局面，與國家的長治久安還有相當(dāng)大的距離。

(二)分流機制是緩解涉訴信訪問題的可行之選

法治絕不意味著一切糾紛都由法院解決，司法解決只是最后的手段，成本既高，技術(shù)甚繁。提倡把一切糾紛和社會矛盾都納入司法渠道來解決，經(jīng)由訴訟解決一切社會矛盾的公正司法與構(gòu)建和諧社會單向度思維，也是“法治不能承受之重”。和諧社會本身需要自我調(diào)節(jié)功能，需要拓展多渠道糾紛解決機制。許多糾紛解決機制如果脫離官方背景成為中立組織，就能解決大部分社會矛盾。如各行業(yè)協(xié)會、各種仲裁機構(gòu)(特別是勞動仲裁)、工會組織、社區(qū)調(diào)解，這些機制如果發(fā)揮作用，不僅會無形中起到了消弭矛盾、調(diào)處糾紛、減緩訟累的作用，而且是無可替代的。

可以“訴”和“訪”的制度分離為基礎(chǔ)，從兩個方面對涉訴信訪制度進行改革。首先，針對涉訴信訪的巨大壓力，首要的是完善與涉訴信訪相關(guān)聯(lián)的訴訟制度。只有訴訟制度本身的完善，才能使當(dāng)事人信任和使用訴訟制度，從而有效緩解涉訴信訪的壓力。其次，針對涉訴信訪制度與司法邏輯、司法理念之背離這一深層的制度困境，筆者提出以多元化糾紛解決機制的視野審視涉訴信訪，并對這一人治邏輯的制度進行法治化的改造，重塑涉訴信訪制度，使之成為一種法院附設(shè)的ADR。

(三)司法解決是涉訴信訪的必由之路

需要注意的是，信訪在根本上還是一種行政邏輯，從接受問題到解決問題具有非規(guī)范性、非程序性、非專業(yè)性、非對稱性和結(jié)果的高度或然性，而司法的邏輯最重要的是司法的專業(yè)性、程序的公正性、相同事由的相同結(jié)果可預(yù)期性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。如果法院過度重視涉訴信訪通道，使其成為社會沖突解決的一個主要出口，它帶給我們的將不是安全，而是社會治理的紊亂與失序。

涉訴信訪困境是中國改革開放和社會轉(zhuǎn)型過程中的一種客觀存在，是經(jīng)濟社會發(fā)展必然要付出的代價，也是中國社會在不斷成長、壯大過程中難以避免的痛苦。從一定意義上說，涉訴信訪亂象的治理、走出當(dāng)前信訪工作的困境，應(yīng)該成為中國社會文明與進步的一個重要機遇，關(guān)系到民主法治建設(shè)的命運和國家法制的未來。解決問題的基本思路，就是要讓信訪制度回歸其本來的公民政治參與和民主監(jiān)督兩項功能。在信訪與司法二者關(guān)系的處理上，一定要明確信訪只是解決社會矛盾的一種輔助、補充性質(zhì)的渠道。大量的矛盾化解、權(quán)利救濟只能依靠國家解決社會糾紛的正式機制——司法去解決。應(yīng)有效實現(xiàn)信訪制度與司法制度的對接，確立司法作為社會糾紛最終解決機制的地位與權(quán)威。解決問題的價值取向，就是按照依法治國、依法行政的要求，將信訪工作逐步納入法治化軌道，嚴守信訪制度的法治底線。

［1］唐軍．涉訴信訪的成因及應(yīng)對路徑研究——以法社會學(xué)為視角［J］．華北水利水電學(xué)院學(xué)報(社科版)，2008，(5)．

［2］梁智俊，李延．涉訴信訪轉(zhuǎn)送程序與機制初探［J］．廣西職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2010，(2)．

［3］王勝?。?011年最高人民法院工作報告［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/politics/2011 lh/2011－03/19/c_121206611．htm．

Dilemma in Complaint Letter and Visit Involved in Lawsuits

WAN Jun
(School of Law，North China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power，Zhengzhou450011，China)

Complaint letter and visit involved in lawsuits is a highly controversial petition system at present in China，which covers the public expression，judicial supervision，dispute resolution and many other features．Through studying the causes and the plight of such petition system，a solution of the problem was put forward，which is“the rule of law．”

Complaint letter and visit involved in lawsuits;Difficulties;Crack;The rule of law

D902

A

1008—4444(2011)06—0122—03

2011－09－15

2010年度河南省教育廳人文社科研究項目(2010－ZX－129)階段性成果

萬鈞(1975—)，男，河南信陽人，華北水利水電學(xué)院法學(xué)院講師，碩士。

(責(zé)任編輯:宋孝忠)