我國《食品安全法》的審視與完善

張峣

(西安交通大學法學院，陜西西安710049)

我國《食品安全法》的審視與完善

張峣

(西安交通大學法學院，陜西西安710049)

兩年多來，我國《食品安全法》實施情況如何，值得審視。實踐中具有哪些積極意義，還存在哪些問題;通過借鑒發(fā)達國家有關食品安全方面的法律制度和成功經驗，提出立法完善意見和政策建議。

食品安全;免檢制度;代言責任;安全監(jiān)管

近年來，隨著我國經濟的高速發(fā)展，人們的生活水平不斷提高，食品安全問題日趨成為人們關注的焦點，并發(fā)展成為一個世界性的問題。2009年我國實行新的《食品安全法》，然而食品安全問題依舊時有發(fā)生?；诖?，筆者通過對食品安全法中存在的問題進行分析，提出完善食品安全法律制度的一些建議，以維護公共利益。

一、新的食品安全法律制度的積極意義

食品安全法律體系是有關食品生產、經營、流通等各環(huán)節(jié)的安全質量標準、安全質量檢測標準及相關法律、法規(guī)、規(guī)范性文件構成的有機體系。綜觀我國食品安全法律的現狀，以《食品安全法》為主導，包括《食品衛(wèi)生行政處罰法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》、《消費者權益保護法》、《傳染病防治法》等有關食品安全的法律法規(guī)構成的集合法群形態(tài)，構成我國食品安全法律體系的框架［1］。其中，2009年頒布實施的《食品安全法》和《食品安全法實施條例》，是我國現階段關于食品衛(wèi)生、安全最全面的法律、法規(guī)，對保障食品安全，維護公共利益具有重要意義。

一是加大了處罰力度，使違法者得到震懾?！妒称钒踩ā返?6條規(guī)定，違反本法規(guī)定，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款10倍的賠償金。相比之前的《食品衛(wèi)生法》加大了處罰的力度，讓生產者和經營者謹慎，讓消費者放心。

二是統(tǒng)一了食品安全國家標準。首先，對食用農產品質量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質量標準和有關食品的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一作為食品安全國家標準，解決了之前一種食品有幾套標準的問題。其次，《食品安全法》規(guī)定，對沒有食品安全國家標準的，地方政府可以制定食品安全的地方標準，報國務院衛(wèi)生行政部門備案。再次，企業(yè)生產的食品，沒有食品安全國家標準或者地方標準的，應當制定企業(yè)標準，作為組織生產的依據。企業(yè)標準應當報省級衛(wèi)生行政部門備案，在本企業(yè)內部適用。最后，為了規(guī)范食品安全標準的內容，《食品安全法》對食品安全標準應當具備的內容做出明確規(guī)定，要求食品安全標準供公眾免費查閱。這意味著今后我國食品安全標準統(tǒng)一、透明，監(jiān)管的目標和尺度更加明確。

三是取消食品“免檢制度”，建立了食品安全風險監(jiān)測和有問題食品召回制度?！妒称钒踩ā肺×巳鼓谭凼录慕逃枺鞔_規(guī)定食品安全監(jiān)督管理部門對食品不得實施免檢制，縣級以上質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應當對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗。免檢制度的取消，使過去一些享有此項特權的企業(yè)更加重視產品的質量及安全，在國家相關部門的檢查、監(jiān)督下增強了企業(yè)的社會責任感。同時，對“問題食品”實行召回制度。

四是建立了食品及相關產品進出檢驗、查驗記錄制度，突出全程監(jiān)管。食品從生產、經營到消費，往往要經過多個流通環(huán)節(jié)，當食品安全問題發(fā)生后，有關部門必須追根溯源，追查問題食品及相關產品的來龍去脈。這些都需要生產者、經營者對食品及其相關產品的進出進行查驗、檢驗，并做出真實記錄?！妒称钒踩ā返?6條對此項內容作出了嚴格規(guī)定。同時，專設食品安全委員會監(jiān)管抓全程。在此基礎上，食品安全法對建立食品安全風險評估制度作了規(guī)定，要求成立由醫(yī)學、農業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面專家組成食品安全風險評估專家委員會，對食品安全風險進行評估。

五是擴大了法律調整范圍，明確了代言責任。我國《食品安全法》將保健食品納入了食品安全法的調整范圍，規(guī)定保健食品宣傳不得涉及治療功能。針對企業(yè)擅自生產保健食品、進行虛假宣傳、夸大功能、誤導公眾的行為實行嚴格監(jiān)管。新的《食品安全法》規(guī)定社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品，使消費者的合法權益受到損害的，與食品生產經營者承擔連帶責任。也就是說，食品代言單位或個人，只要在虛假廣告中向消費者推薦食品，使消費者的合法權益受到損害，就要與食品生產經營者承擔連帶責任。

二、食品安全法律制度存在的問題

(一)《食品安全法》中的“模糊概念”缺少明確的法律解釋

《食品安全法》規(guī)定，消費者在購買到不符合食品安全標準的食品時，除要求賠償損失外，還可向生產者或銷售者要求支付價款10倍的賠償金。盡管加大了保護力度，在實際執(zhí)行過程中，消費者想據此維權卻困難重重。因為消費者要求10倍賠償金的前提是經營者“銷售明知是不符合食品安全標準的食品”，但是《食品安全法》中并沒有對“明知”的概念做出明確解釋，而在實際中經營者恐怕很少會主動承認是“明知”而銷售的。這顯然增加了消費者維權的難度甚至使維權成為不可能。

(二)食品安全配套法律法規(guī)尚未出臺，導致一些具體問題無法解決

盡管《食品安全法》取消了食品“免檢制度”，但食品檢驗卻不是百分之百的，抽樣檢驗的食品是否就是投放市場的食品，普通民眾更是不知道;建立食品安全風險監(jiān)測評估制度，是一個系統(tǒng)工程，短期內不可能一蹴而就;國家建立有問題食品召回制度，但現實中食品生產者有相當一部分是小作坊，連生產廠家都是假的，召回制度的執(zhí)行效果就可想而知了。一些小作坊規(guī)模小、條件差、工藝亂，食品質量和安全難以保證。如何盡快出臺食品安全配套措施，有效解決“食品小作坊”難題，已經成了當前和今后一段時間決定我國食品安全水平的突出問題。

(三)食品安全認識滯后，宣傳教育工作成效微弱

《食品安全法》出臺后，國家通過電視、電臺、報刊等多種形式進行宣傳，但還沒有達到應有的效果。究其原因，在于未把《食品安全法》的貫徹實施提高到是全社會的共同責任，沒有達到讓全社會都重視食品安全工作的目的，只是各級有關行政管理部門孤軍作戰(zhàn)。部分經營者食品安全意識依舊淡薄，部分執(zhí)法者也意識不到食品安全問題的嚴重性，重查輕罰，甚至有人認為《食品安全法》處罰的起點2 000元過高，存在“過罰不當”，從而出現了執(zhí)法者埋怨《食品安全法》制訂過于嚴厲、不靈活，讓他們執(zhí)法難，難執(zhí)法。這樣，不僅嚴重地損害了法律的權威性與嚴肅性，而且導致經營者相互攀比，結案難度越來越大，影響執(zhí)法的效果。

(四)食品質量安全的技術檢驗體系不完善

我國共有各類檢驗機構數萬個，行政色彩濃厚，低水平重復建設嚴重，而有些檢驗機構檢測設備、技術落后，很難為食品質量監(jiān)管提供強有力的技術支持。另外，由于地區(qū)、部門障礙，檢測報告的法律效力不被廣泛承認，造成了重復檢測，資源浪費。

三、發(fā)達國家食品安全法律制度借鑒

美國是世界上食品安全保護體系最完善的國家之一，有關食品安全的法律法規(guī)在美國非常繁多，如《聯邦食品、藥物和化妝品法》、《食品添加劑修正案》、《食品質量保護法》和《公共衛(wèi)生服務法》等。這些法律法規(guī)覆蓋了所有食品和相關產品，并且為食品安全制定了非常具體的標準以及監(jiān)管程序。如果食品不符合安全標準，就不允許上市銷售。另外，美國從事食品生產、加工與銷售的企業(yè)，不存在無照企業(yè)或者家庭作坊式企業(yè)，因此摻假現象極少。

早在1879年，德國就制定了《食品法》，目前實行的《食品法》包羅萬象，所列條款多達幾十萬個。德國食品安全法律體系涉及全部食品產業(yè)鏈，包括植物保護、動物健康、善待動物的飼養(yǎng)方式、食品標簽標識等。德國在食品安全的法律建設中構架了四大支柱:《食品法》、《食品和日用品管理法》、《HACCP方案》、《指導性政策》，它們互相補充，構成了范圍廣泛的食品安全法律體系的基礎。

自1947年以來，日本制定了《食品衛(wèi)生法》、《食品衛(wèi)生法施行令》及《飲食業(yè)營業(yè)取締法》等法律法規(guī)，同時根據不同的飲食品種，制定了相關規(guī)則。日本現行的《食品安全法》，前身正是1947年的《食品衛(wèi)生法》。據報道，日本之所以11次修訂《食品衛(wèi)生法》，更名為《食品安全法》，正是因為意識到了安全才是食品保護的最終目標。為保證這些法律法規(guī)能夠得到認真貫徹和實施，日本還設立了食品安全局、食品衛(wèi)生協(xié)會、衛(wèi)生保健所等管理和監(jiān)督機構。

英國是較早重視食品安全并制定相關法律的國家之一，其法律體系完善，法律責任嚴格，監(jiān)管職責明確，措施具體。英國自1984年開始分別制定了《食品法》、《食品安全法》、《食品標準法》和《食品衛(wèi)生法》等，同時還出臺了《食品標簽規(guī)定》、《食品添加劑規(guī)定》等專門規(guī)定，這些法律法規(guī)涵蓋了所有食品類別。英國政府非常注重食品安全監(jiān)管，設立不隸屬任何政府部門的獨立監(jiān)督機構——食品標準局，負責食品安全總體事務和制定各種標準，并對問題食品執(zhí)行追溯和召回制度。另外，責任主體違法，不僅要承擔對受害者的民事賠償責任，還要根據違法程度和具體情況承受相應的行政處罰乃至刑事制裁。嚴格的法律和系統(tǒng)的監(jiān)管有效地控制了有害食品在英國市場流通，消費者權益得到了很好的保護［2］。

四、完善食品安全法律制度的建議

第一，加強執(zhí)法隊伍建設。無論多嚴密、多完善的法律，只有通過各級政府職能部門的正確施行，才能真正發(fā)揮其作用，食品安全法也概莫能外。因此，建議明確執(zhí)法主體及其權力范圍，執(zhí)法手段和案件移交，規(guī)定處理時限和案件公開情況等;注重對執(zhí)法人員的法律培訓和思想道德教育、制訂嚴密的工作紀律和內部審批程序、完善行政執(zhí)法人員責任追究機制、建立大案要案領導集體決定制度，不斷強化執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督，使法律法規(guī)落到實處。

第二，設立獨立的食品安全監(jiān)管機構，建立問責制。雖然修正后的刑法單獨列明了食品安全監(jiān)管部門瀆職的刑事責任，但是在具體的監(jiān)管工作中，由于監(jiān)管部門太多，不僅不能強化管理，反而在發(fā)生問題時容易造成相互推諉，一定程度上又弱化了監(jiān)管。建議建立獨立的監(jiān)管部門，加強對事故的處理和預防。同時，從司法層面加大對國家公職人員在食品安全方面失職、瀆職犯罪的查處，明確對食品安全的監(jiān)管者和執(zhí)法者要有司法問責。

第三，完善食品安全信息公開制度。為了保證食品安全信息公布的統(tǒng)一性、規(guī)范性和權威性，建議組建食品安全信息中心，或者將原由國家檢驗檢疫科學研究院組建的食品安全信息中心歸屬國務院衛(wèi)生行政部門，建立信息發(fā)布網站，對不安全食品的召回信息、食品安全事故、對從事食品行業(yè)的組織和個人的行政處罰信息等統(tǒng)一進行公布。

第四，加大處罰力度，嚴格執(zhí)法。盡管《食品安全法》規(guī)定任何食品添加劑目錄外的都將不能用、任何食品都不能免檢、權益受損消費者可要求10倍賠償，但相比西方發(fā)達國家極其嚴厲的懲罰力度而言，仍缺乏威懾力?！缎谭ā沸拚鸽m然對第143條、第144條在判刑年限上加以規(guī)定，但筆者認為，處罰依然較輕，必須擴大刑事處罰的范圍。同時，必須嚴格執(zhí)法，堅決取締無證生產經營企業(yè);制止生產經營假冒偽劣食品行為;整頓和規(guī)范食品廣告，對不負責任的明星代言，要追究其民事賠償責任。

第五，嚴格食品安全相關標準和相關認證，構建消費者監(jiān)督機制。一是強調所有食品生產、加工和銷售企業(yè)都要辦理許可證，甚至取得QS認證，以確保質量安全;二是建議參考或采用國際標準和國外先進標準制定我國的食品安全標準;三是建立全國統(tǒng)一的食品認證體系，完善認證制度;四是設立消費者直接送檢制度，即消費者對任何食品質量有異議，都可以直接向政府設立的專門檢測機構申請檢驗鑒定，檢測機構必須在規(guī)定期限內向送檢消費者披露送檢食品質量檢驗情況。

此外，各級政府部門應該充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，與行業(yè)協(xié)會定期溝通，把食品安全工作通過行業(yè)協(xié)會下達給各成員企業(yè)，并通過行業(yè)協(xié)會聽取各成員企業(yè)的反饋意見。同時，政府還應引導行業(yè)自律，鼓勵行業(yè)協(xié)會制定行業(yè)內部規(guī)則，幫助行業(yè)協(xié)會加強對成員企業(yè)的食品安全教育，組織會員進行業(yè)務培訓，樹立先進、批評落后，促使成員不斷提高食品安全工作水平。

［1］常繼生，田偉．完善國家食品安全法律體系［J］．企業(yè)標準化，2006，(11)．

［2］潘振華．英美等國的食品安全法規(guī)［J］．觀察，2009，(7)．

Examining and Perfecting Our Country’s Food Safety Law

ZHANG Yao
(School of Law，Xi’an Jiaotong University，Xi’an710049，China)

The food safety law has been implemented for two years，we have to examine the carryover effect．I had talked about the positive meaning in practice，and the problems．Through taking examples from developed countries’food safety laws and successful exercise，I refer to suggestions about legislation perfection and policy modification．

Food safety;The system without inspection;The system of ads spokespeople;Safety supervision

D922．16

A

1008—4444(2011)06—0119—03

2011－09－11

2011年河南省軟科學研究項目(112400450071)

張峣(1982—)，女，山西大同人，西安交通大學法學院立法學方向博士研究生。

(責任編輯:宋孝忠)