農(nóng)村金融現(xiàn)狀及民間金融法律地位研究*

馬保榮,馬保明

(1.華中師范大學(xué) 政法學(xué)院,湖北 武漢 430079;2.北京交通大學(xué),北京 100044)

農(nóng)村金融現(xiàn)狀及民間金融法律地位研究*

馬保榮1,馬保明2

(1.華中師范大學(xué) 政法學(xué)院,湖北 武漢 430079;2.北京交通大學(xué),北京 100044)

農(nóng)村民間金融的發(fā)展對于解決中國當(dāng)前的“三農(nóng)”問題,農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展,城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有十分重要的意義。目前,我國農(nóng)村合作金融發(fā)展面臨的法律保障問題主要包括:農(nóng)村合作金融機構(gòu)的改革與其目標(biāo)相互沖突、法人治理結(jié)構(gòu)失衡、法律供給滯后、政府行政干預(yù)嚴(yán)重、金融監(jiān)管制度存在缺陷、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰等方面,要完善民間金融法律制度以保障民間金融良性發(fā)展,引導(dǎo)民間金融走向規(guī)范化、法制化,使正規(guī)金融機構(gòu)與民間金融形成優(yōu)勢互補,共同解決“三農(nóng)”發(fā)展融資難的問題。

民間金融;金融機構(gòu);農(nóng)村信用社

我國農(nóng)業(yè)大國的現(xiàn)實國情和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的長期性的制度制約,使得農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平嚴(yán)重滯后,決定了在現(xiàn)階段農(nóng)村金融經(jīng)營成本高、風(fēng)險大、收益率低,由此造成了農(nóng)村金融機構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量低下、虧損嚴(yán)重、資本嚴(yán)重不足、難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等問題,使得我國的農(nóng)村金融機構(gòu)成為整個金融體系的瓶頸。

一、完善農(nóng)村金融監(jiān)管的法理基礎(chǔ)

在 2006年年底,銀監(jiān)會發(fā)布相關(guān)規(guī)定,準(zhǔn)許在中國的農(nóng)村地區(qū),建立村鎮(zhèn)銀行,貸款公司,互助社等多種形式的農(nóng)村金融機構(gòu)。為了貫徹這些農(nóng)村金融市場開放的新規(guī)定,在全國五省區(qū)進行了試點工作。全國人大十七次會議后,中央以一號文件的形式,提出了村鎮(zhèn)銀行改革將作為新型農(nóng)村金融改革發(fā)展的重要組成部分,并將其正式納入中國農(nóng)村金融體系,以便于更好的為全國 9億農(nóng)民提供更多更好的金融服務(wù)。村鎮(zhèn)銀行作為新型農(nóng)村銀行業(yè)金融機構(gòu)就是為原有的農(nóng)村金融市場添加了鮮美的佐料。

農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟的基礎(chǔ),金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,建設(shè)社會主義新農(nóng)村,這些都離不開農(nóng)村金融的強有力的支持。在 2008年全國金融工作會議上,該會議明確提出要把農(nóng)村金融作為今后金融工作的重點,黨的十七次代表大會報告還指出要深化農(nóng)村綜合改革、推進農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新,并把農(nóng)村金融問題列入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容;銀監(jiān)會也同樣高度重視在農(nóng)村金融服務(wù)方面的改進工作。農(nóng)村金融問題關(guān)系到中國億萬農(nóng)民的切身利益,對基本民生,國家整體經(jīng)濟有著基礎(chǔ)性的重大意義。

民間金融的法律界定對于民間金融的界定,理論界一直存在爭議。比較流行的觀點認(rèn)為,按金融機構(gòu)和金融活動的合法程度可以劃分為三類:正規(guī)金融、非正規(guī)金融和非法金融。正規(guī)金融主要是指國有商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社以及郵政儲蓄等組織的金融活動。非正規(guī)金融和非法金融可統(tǒng)稱為民間金融。民間金融是指民間借貸或股權(quán)集資的融資活動,是相對于有組織的金融中介或有組織的發(fā)行與交易市場而言的非正規(guī)金融的組織和活動在銀行、證券、保險等正規(guī)金融所組成的范疇以外,在農(nóng)村其主要形式有:合會、錢莊、集資、農(nóng)村合作基金會等形式,據(jù)國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會的研究報告,中國來自非正規(guī)金融市場的貸款大約為來自正規(guī)信貸機構(gòu)的 4倍。溫鐵軍等人對中國東部、中部、西部共 15個省份 24個縣市的一些村莊進行了個案調(diào)查,發(fā)現(xiàn)民間借貸的發(fā)生率高達 95%,高利息率的民間借貸發(fā)生率達到了 85%。

二、當(dāng)前農(nóng)村金融面臨的問題有

(一)農(nóng)民,農(nóng)村貸款難,國有銀行除了存貸款外的其他金融服務(wù)很難滿足農(nóng)村發(fā)展的貨幣需求。這種貸款難的現(xiàn)象在目前普遍存在,信貸資金的供給缺失,造成了嚴(yán)重的機會不均,尤其是我國偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村地區(qū)。

(二)旨在服務(wù)于農(nóng)村的三類金融機構(gòu)虧損嚴(yán)重,不良貸款率較高。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,中國農(nóng)業(yè)銀行,農(nóng)村信用社等三大農(nóng)村金融機構(gòu)的大面積虧損,是這一切問題弊端的核心。其原因有,第一:內(nèi)部產(chǎn)權(quán)不清,容易受到內(nèi)部人員的控制,道德信譽低。第二:地方政府通過行政手段干預(yù)金融,使得企業(yè)缺少監(jiān)督,逃避負(fù)債。第三:現(xiàn)在的農(nóng)村金融機構(gòu)功能不健全,難以承擔(dān)起政策性金融的重任。

(三)農(nóng)村資金流失嚴(yán)重,在政府的主導(dǎo)之下,大量支農(nóng)資金被抽走,農(nóng)村的金融資源以主要蜷縮于郵政儲蓄和農(nóng)村信用社。郵政儲蓄轉(zhuǎn)存中國人民銀行利率過高,造成大量農(nóng)村資金外流,中央銀行利率結(jié)構(gòu)扭曲,郵政儲蓄部門違章經(jīng)營等問題。

(四)農(nóng)村金融改革一直沒有解決農(nóng)村金融的根本問題,對農(nóng)村金融的認(rèn)識不夠,中國人民銀行的支農(nóng)再貸款一定程度上緩解了農(nóng)村貸款難的問題,但是不具有持續(xù)性。

隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入,農(nóng)業(yè)發(fā)展已離不開金融體系的有效支持,現(xiàn)階段,我國的農(nóng)村金融供給組織體系十分脆弱,金融發(fā)展還存在著很多問題。從經(jīng)濟學(xué)方面看有,在2002年,中國人民銀行決定在全國每個省選擇 1～2個縣作為試點實行農(nóng)村信用社利率改革,2003年擴大到 92個縣 (市)。試點內(nèi)容是,存款利率最高浮動 50%,貸款利率最高浮動 100%,目的是增強農(nóng)村信用社財務(wù)能力,擠壓民間高利貸生存空間,但是試點效果并不理想。從法律方面則有,在 2006年底,中國銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》,按照“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”原則,引導(dǎo)各類資本到農(nóng)村地區(qū)投資設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機構(gòu)。自 2007年年初以來,銀監(jiān)會出臺了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《貸款公司管理暫行規(guī)定》,以及一系列行政許可實施細(xì)則文件,后經(jīng)國務(wù)院同意,銀監(jiān)會決定擴大調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策試點范圍,將試點省份從 6個省 (區(qū))擴大到全部 31個省 (區(qū)、市)。銀監(jiān)會三個暫行規(guī)定的出臺時間十分倉促,并且還正處于試點階段,不可避免地存在著一些不完善的地方。第一,法律法規(guī)層級過低,不能與農(nóng)村金融改革相適應(yīng)。目前為止,我國還沒有一部專門的法律來規(guī)范農(nóng)村金融,即使有一些相關(guān)的法律涉及到農(nóng)村金融也是非常有限的,大多還是以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)。第二,關(guān)于新型農(nóng)村金融機構(gòu)缺乏法律規(guī)范。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟的快速發(fā)展,近年來出現(xiàn)了一些新型的農(nóng)村金融機構(gòu),例如農(nóng)村商業(yè)銀行,農(nóng)村合作銀行,他們在農(nóng)村金融市場中扮演著越來越重要的角色,承擔(dān)著越來越重要的任務(wù),但是目前只有一些政策性文件出臺。第三,農(nóng)業(yè)保險法律制度不健全,信貸風(fēng)險無法得到有效分散,“把風(fēng)險裝在了這一個籃子里”。至今仍沒有專門的農(nóng)業(yè)保險法律,僅在《農(nóng)業(yè)法》第四十六條規(guī)定了國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度、農(nóng)業(yè)保險實行自愿原則等內(nèi)容。由于中國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄,在農(nóng)業(yè)保險方面存在著高風(fēng)險、高賠付,商業(yè)保險公司不愿涉足農(nóng)業(yè)保險,農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)呈逐年負(fù)增長,造成農(nóng)業(yè)陷入發(fā)展困境,從而影響了信貸資金投入農(nóng)村的力度。

三、完善我國現(xiàn)行農(nóng)村金融法律的制度構(gòu)想

近年來,我國民間金融資本對于正規(guī)金融的不足、促進市場機制完善發(fā)展等方面起到了積極作用,但是基于當(dāng)前我國的現(xiàn)實情況而言,即農(nóng)村金融改革是壟斷性的,沒有來自于其他金融組織競爭,我們的金融監(jiān)管組織成了保姆。面對這種現(xiàn)實,我們的農(nóng)村金融改革目標(biāo)應(yīng)該是:

(一)應(yīng)給予農(nóng)村民間金融合法的法律地位。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟,要規(guī)范金融事業(yè),必須有完備的法律制度予以保障,在當(dāng)前我們要盡快建立健全與民間金融相關(guān)聯(lián)的法律法規(guī),為民間金融發(fā)展提供必備的法律制度環(huán)境。國家立法部門盡快通過法律手段使民間融資逐步走向制度化,規(guī)范化的道路。從法律的角度予以正名,給其以合法地位,加強民間借貸的法律規(guī)范和保護。

(二)引導(dǎo)民間金融進入正規(guī)的金融機構(gòu)體系

我國目前的金融機構(gòu),由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理等方面的問題,導(dǎo)致現(xiàn)有的機構(gòu)從功能上不能夠有效滿足農(nóng)村地區(qū)金融發(fā)展的需求,應(yīng)該通過多渠道對現(xiàn)有金融機構(gòu)的進行改造,引進民間資本和吸引自然人注資,改善股權(quán)結(jié)構(gòu)。國家還應(yīng)針對小額貸款發(fā)展的實際情況,盡快制定相關(guān)的法律法規(guī),給予民間小額信貸機構(gòu)以合法地位,逐步放寬對小額貸款機構(gòu)的種種不合適限制并且配套相關(guān)政策法規(guī)措施,以擴大其資金來源。

(三)實事求是,因地制宜,有區(qū)別的對待農(nóng)村合作金融

對于自愿加入農(nóng)村信用聯(lián)社的村民,按照合作金融的組織方式組成信用合作社,恢復(fù)合作金融的本來面目并按其進行管理運行。同時積極支持農(nóng)民自愿組建新的合作金融組織。在邊遠(yuǎn)偏僻的農(nóng)村地區(qū),給予積極支持,等條件成熟后進行改革,目的實現(xiàn)發(fā)展該地區(qū)經(jīng)濟。

(四)完善監(jiān)管體系和建立農(nóng)村金融行業(yè)自律協(xié)會組織

各國和地區(qū)在建立農(nóng)村金融體系的同時,也十分重視建立與之相配套的農(nóng)村合作金融監(jiān)管體系,其中尤以美國的管理體系為典型代表,即設(shè)有專門的有別于商業(yè)銀行的農(nóng)村合作金融管理體系。同時,行業(yè)協(xié)會在行業(yè)自律,會員信息服務(wù),協(xié)調(diào)和溝通各環(huán)節(jié)的關(guān)系,幫助其金融成員搞好宣傳工作和處理公共關(guān)系等方面承擔(dān)著重要的義務(wù)。建立農(nóng)村金融行業(yè)自律協(xié)會予以監(jiān)督管理,是農(nóng)村金融改革與創(chuàng)新不可缺少的組成部分。

在現(xiàn)代社會,金融對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用日益強大,建設(shè)新農(nóng)村與構(gòu)建和諧社會離不開農(nóng)村金融組織,尤其是民間金融資本的支持。中央已把對農(nóng)村加大資金投入作為建設(shè)新農(nóng)村與構(gòu)建和諧社會的重要措施。只有通過既科學(xué)規(guī)范又切實可行的體制創(chuàng)新與法律制度建設(shè),為促進農(nóng)村合作金融發(fā)展提供法律制度保障,才能為農(nóng)村合作金融的發(fā)展提供健康的外部環(huán)境。

[1]成思危.改革與發(fā)展:推進中國的農(nóng)村金融 [M].北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社,2005.

[2]洪葭管.中國金融史[M].成都:西南財經(jīng)大學(xué)出版社,2001.

[3]羅春玲,謝家智.農(nóng)村金融體系的制度創(chuàng)新[J].財政金融,2005,(2).

[4]周霆,鄧煥民.中國農(nóng)村金融制度創(chuàng)新論——基于“三農(nóng)”視角的分析[M].北京:中國財政經(jīng)濟,2005.

F832.35

A

1006-5342(2011)07-0007-02

2011-05-10