電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)與電力消費(fèi)者保護(hù):理論、經(jīng)驗(yàn)與啟示

郭 堃,楊衛(wèi)東

(華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院,北京 102206)

電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)與電力消費(fèi)者保護(hù):理論、經(jīng)驗(yàn)與啟示

郭 堃,楊衛(wèi)東

(華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院,北京 102206)

壟斷固然侵占消費(fèi)者剩余,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也并不能自動(dòng)改善和增進(jìn)消費(fèi)者福利,保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益是反壟斷法和消費(fèi)者保護(hù)法的共同目的,但由于采取的路徑不同,在競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)和消費(fèi)者保護(hù)之間存在著一定張力,行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)措施是實(shí)現(xiàn)兩者協(xié)調(diào)均衡的重要手段。我國(guó)應(yīng)以消費(fèi)者利益作為電力體制改革的考慮基點(diǎn),避免以社會(huì)公共利益侵奪消費(fèi)者權(quán)益,電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)電力消費(fèi)合同訂立階段的干預(yù),并完善電力消費(fèi)者爭(zhēng)議庭外解決制度。

反壟斷;電力監(jiān)管機(jī)構(gòu);消費(fèi)者福利;電力消費(fèi)者保護(hù)

壟斷固然侵占消費(fèi)者剩余,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也并不能自動(dòng)改善和增進(jìn)消費(fèi)者福利,保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益是反壟斷法和消費(fèi)者保護(hù)法的共同目的,但由于采取的路徑不同,在競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)和消費(fèi)者保護(hù)之間存在著一定張力,行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)措施是實(shí)現(xiàn)兩者協(xié)調(diào)均衡的重要手段。歐盟是世界上開(kāi)展電力市場(chǎng)化改革較早的地區(qū),歐盟能源監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)①歐盟能源監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)是歐盟為加強(qiáng)成員國(guó)獨(dú)立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的相互合作而成立的組織,包括CEER(The Council of European Energy Regulators)和 ERGEG(the European Regulators’Group for Electricity and Gas),前者由成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)自發(fā)成立,后者為歐洲委員會(huì)關(guān)于能源事務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu)。See www.energy-regulators.eu.及成員國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)各該國(guó)國(guó)內(nèi)立法和歐盟立法,在電力市場(chǎng)改革和電力消費(fèi)者保護(hù)方面均發(fā)揮了積極作用。打破壟斷、培育競(jìng)爭(zhēng)是我國(guó)電力市場(chǎng)改革的既定目標(biāo),我國(guó)電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)決定了消費(fèi)者保護(hù)的極端重要性,但在目前的電力監(jiān)管法律制度中,“電力消費(fèi)者”的概念被“電力使用者”遮蔽,個(gè)體性“電力使用者”的合法權(quán)益也為集合性的“社會(huì)公共利益”統(tǒng)攝。②《電力監(jiān)管條例》第2條規(guī)定“:電力監(jiān)管的任務(wù)是維護(hù)電力市場(chǎng)秩序,依法保護(hù)電力投資者、經(jīng)營(yíng)者、使用者的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益,保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行,促進(jìn)電力事業(yè)健康發(fā)展?！币蚨?有必要借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn),賦予和強(qiáng)化我國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)職責(zé),在電力市場(chǎng)化改革中實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者福利最大化。

一、理論:反壟斷與消費(fèi)者福利改善—悖論抑或互助與制度選擇

經(jīng)營(yíng)者通過(guò)實(shí)施各種壟斷行為,特別是與行政權(quán)力的糾結(jié),限制和排除相關(guān)市場(chǎng)中其他經(jīng)營(yíng)者,既損害了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則,同時(shí)也直接剝奪了消費(fèi)者自主選擇產(chǎn)品、服務(wù)及其提供者的權(quán)利和自由,消費(fèi)者福利由此轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)者的壟斷福利,因此,當(dāng)19世紀(jì)末20世紀(jì)初壟斷取代自由競(jìng)爭(zhēng)成為資本主義經(jīng)濟(jì)生活的重要特征時(shí),反壟斷法也隨之在西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛出臺(tái)。

規(guī)制壟斷行為,維護(hù)自由公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序,通常被認(rèn)為是保護(hù)和增進(jìn)消費(fèi)者福利最為有效的手段,消費(fèi)者福利則是評(píng)估反壟斷政策實(shí)施效果的根本標(biāo)準(zhǔn),③See Howard H.Chang,David S.Evans&Richard Schmalensee,Has the Consumer Harm Standard Lost its Teeth?http:ssrn.com/abstract-id=332021.美國(guó)著名的反壟斷法專家Robert H.Bork在其《反壟斷悖論——一項(xiàng)自相矛盾的政策》一書(shū)中甚至將消費(fèi)者福利視為反壟斷政策的唯一目標(biāo),④轉(zhuǎn)引自吳玉嶺著《:契約自由的濫用與規(guī)制——美反托拉斯法中的壟斷協(xié)議》,江蘇人民出版社2007年版,第33-34頁(yè)。因此,各國(guó)反壟斷法均將保護(hù)消費(fèi)者利益作為立法目的之一,然而,消費(fèi)者能否因經(jīng)濟(jì)效率最大化而受益仍然是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題。

促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和改善消費(fèi)者福利之間也會(huì)產(chǎn)生沖突和張力,反壟斷政策的這種反消費(fèi)者福利效應(yīng)主要源于經(jīng)濟(jì)和法律兩方面的原因。反壟斷政策的實(shí)施固然可以增強(qiáng)商品和服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性結(jié)構(gòu),提供和豐富消費(fèi)者選擇競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品和服務(wù)及其提供者的機(jī)會(huì),但由于經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者之間信息不對(duì)稱和消費(fèi)者有限理性的約束,消費(fèi)者在行使選擇權(quán)時(shí)面臨著較高的搜尋成本和轉(zhuǎn)換成本,挫傷和削弱了消費(fèi)者的選擇意愿和能力,致其無(wú)法實(shí)現(xiàn)福利優(yōu)化,因此,即便是在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中也仍然存在消費(fèi)者保護(hù)的問(wèn)題,反壟斷法的實(shí)施并不能自動(dòng)改善消費(fèi)者福利。反壟斷法和消費(fèi)者保護(hù)法等社會(huì)法共同構(gòu)成消費(fèi)者保護(hù)的法律構(gòu)架,兩者雖然都以保護(hù)消費(fèi)者為依歸,但實(shí)現(xiàn)路徑卻有顯著不同。反壟斷法主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)整體福利,并不對(duì)不同社會(huì)群體進(jìn)行區(qū)分,其工作機(jī)理是通過(guò)保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的方式促進(jìn)消費(fèi)者福利的最大化,消費(fèi)者保護(hù)只是終極而非直接目的,如果單個(gè)消費(fèi)者交易不能達(dá)到最優(yōu)化,反壟斷法則假定市場(chǎng)力量將會(huì)解決這一問(wèn)題,其在本質(zhì)上對(duì)消費(fèi)者保護(hù)關(guān)注不夠,消費(fèi)者保護(hù)法限于單個(gè)消費(fèi)者的特定交易。反壟斷法的實(shí)施不僅可能產(chǎn)生反消費(fèi)者福利效應(yīng),甚至還會(huì)在一定程度上因?yàn)榇龠M(jìn)競(jìng)爭(zhēng)而強(qiáng)化壟斷的反諷困境,其根本原因在于消費(fèi)者缺乏進(jìn)行消費(fèi)選擇的足夠信息和理性,較高的搜尋成本和轉(zhuǎn)換成本使得其不敢輕易嘗試更換交易對(duì)象以刺激競(jìng)爭(zhēng),甚至構(gòu)成對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的妨礙,現(xiàn)代私法和消費(fèi)者保護(hù)法也并不能提供解決搜尋成本和轉(zhuǎn)換成本的有效方案。

反壟斷法旨在最終改善消費(fèi)者福利,同時(shí)又削弱了消費(fèi)者的選擇能力;合同法和消費(fèi)者保護(hù)法強(qiáng)調(diào)個(gè)體消費(fèi)者權(quán)益,卻可能以妨礙競(jìng)爭(zhēng)為代價(jià),兩者之間的關(guān)系究竟是悖論抑或互助完全取決于適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)。何種政策既能改善消費(fèi)者福利,同時(shí)又不損害自由競(jìng)爭(zhēng)呢?N.W.Averitt和R.H.Lande提出的“消費(fèi)者選擇范式”不失為兩全之策,“消費(fèi)者選擇范式”強(qiáng)調(diào)如果消費(fèi)者能夠被確保在交易開(kāi)始階段能夠合理、自由和理性地進(jìn)行選擇,便能消解反壟斷法和消費(fèi)者保護(hù)法之間的張力,使兩者得以更好地協(xié)調(diào)。①Neil W.Averitt&Robert H.Lande,Consumer Sovereignty:A Unif iedTheory ofAntitrust and Consumer Protection Law,65 ANTITRUST L.J.713(1997).消費(fèi)者在交易開(kāi)始階段合理、自由和理性地做出最優(yōu)化選擇的前提是盡可能解決信息不完備和不對(duì)稱的問(wèn)題,降低消費(fèi)者的搜尋成本和轉(zhuǎn)換成本。強(qiáng)制被監(jiān)管對(duì)象披露有關(guān)信息是行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管的基礎(chǔ),同時(shí)作為一種準(zhǔn)監(jiān)管機(jī)制(quasi-regulatory mechanism)已經(jīng)成為命令—控制(command-control)監(jiān)管模式的重要補(bǔ)充。②Shameek Konar&Mark A.Cohen,Inf ormation As Regulation:The Ef f ect of Community Right to Know Laws on Toxic Emission,http://www.vanderbilt.edu/vcems/papers/tri.pdf.監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制被監(jiān)管對(duì)象披露信息不僅可以直接改變后者的行為,而且還能彌補(bǔ)信息不對(duì)稱和消費(fèi)者有限理性,引導(dǎo)確立“消費(fèi)者選擇范式”,通過(guò)消費(fèi)者的選擇對(duì)經(jīng)營(yíng)者施加影響,反壟斷法和消費(fèi)者保護(hù)法因此得以自然鏈接。

二、經(jīng)驗(yàn):歐盟電力消費(fèi)者保護(hù)制度

自上世紀(jì)90年代初開(kāi)始,電力市場(chǎng)化改革逐漸形成世界性潮流,自由競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者福利之間的悖論在電力市場(chǎng)中表現(xiàn)得尤為突出。歐盟是世界上電力市場(chǎng)化程度最高的地區(qū),在促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性一體化電力市場(chǎng)形成的過(guò)程中,非常強(qiáng)調(diào)電力消費(fèi)者保護(hù),其立法經(jīng)驗(yàn)較具借鑒價(jià)值。

(一)歐盟電力消費(fèi)者保護(hù)法重要法源

歐盟電力市場(chǎng)統(tǒng)一規(guī)則的確立開(kāi)始于上世紀(jì)九十年代初,歐盟有關(guān)機(jī)構(gòu)分別于1990年、1996年、2003年頒布了工業(yè)終端用戶電力和天然氣價(jià)格透明化的90/377/EEC指令和關(guān)于輸電的90/547/EEC指令以及第一、第二個(gè)電力指令,奠定了電力市場(chǎng)一體化的重要法律基礎(chǔ),但是,歐盟委員會(huì)認(rèn)為既有的規(guī)則和措施并未為實(shí)現(xiàn)有效的一體化市場(chǎng)提供必要的框架,因而2009年歐盟議會(huì)和理事會(huì)頒布了新的歐盟能源市場(chǎng)一體化一攬子法令,廢除了此前的電力指令。該一攬子法令包括兩個(gè)指令和兩個(gè)條例,即:歐洲議會(huì)2009/72/EC指令和理事會(huì)2009年7月13日指令(關(guān)于內(nèi)部電力市場(chǎng)共同規(guī)則的指令)、歐洲議會(huì)2009/73/EC指令和理事會(huì)2009年7月13日指令(關(guān)于內(nèi)部天然氣市場(chǎng)共同規(guī)則的指令)、歐洲議會(huì)第714/2009號(hào) EC條例和理事會(huì)2009年7月13日條例(關(guān)于跨境電力交易網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)入條件的條例)以及歐洲議會(huì)第715/2009號(hào) EC條例和理事會(huì)2009年7月13日條例(關(guān)于天然氣輸送網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)入條件的條例),兩個(gè)條例已于2009年9月3日生效,成員國(guó)最遲在2011年3月3日必須實(shí)施兩個(gè)指令所卻確定的規(guī)則。④“條例”無(wú)需通過(guò)成員國(guó)立法機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換為國(guó)內(nèi)法而直接適用“,指令”則由成員國(guó)國(guó)內(nèi)立法機(jī)構(gòu)根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況而轉(zhuǎn)換為國(guó)內(nèi)法。其中,2009年電力指令不僅規(guī)定了電力生產(chǎn)、輸送、配送和供應(yīng)的共同規(guī)則,而且專門(mén)規(guī)定了消費(fèi)者權(quán)利及其保護(hù)措施,成為各成員國(guó)國(guó)內(nèi)能源/電力立法和執(zhí)法的直接法律依據(jù)。

(二)2009年電力指令中電力消費(fèi)者保護(hù)制度的主要特點(diǎn)

2009年電力指令直接與電力消費(fèi)者保護(hù)有關(guān)的內(nèi)容集中體現(xiàn)在該指令前言、第1條(適用事項(xiàng)與范圍)、第3條(公共服務(wù)義務(wù)和消費(fèi)者保護(hù))、第9章(國(guó)內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu))和附件I(消費(fèi)者保護(hù)措施)等,概括而言,其主要特點(diǎn)突出表現(xiàn)在以下兩方面:

1.消費(fèi)者保護(hù)被置于競(jìng)爭(zhēng)性一體化電力市場(chǎng)的優(yōu)先地位

歐盟是世界上零售電力市場(chǎng)化程度最高的地區(qū),電力消費(fèi)者特別是其中的居民消費(fèi)者利益保護(hù)尤為重要,2009年電力指令重申電力市場(chǎng)一體化改革的目的即為通過(guò)建立消費(fèi)者能夠自由選擇供應(yīng)商而供應(yīng)商亦能自由交付的完全開(kāi)放的電力市場(chǎng),確保電力消費(fèi)者獲得更有效率的收益、最具競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)格和更高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù),在該指令追求的諸多目標(biāo)之中,消費(fèi)者保護(hù)優(yōu)先于供應(yīng)安全、環(huán)境保護(hù)、公平競(jìng)爭(zhēng)之前。①Directive 2009/72/EC,preamble,para.51,37,42,46,Art.1.消費(fèi)者保護(hù)在歐盟競(jìng)爭(zhēng)性一體化電力市場(chǎng)中的優(yōu)先和核心地位不僅體現(xiàn)在2009年電力指令以專條、專章和專門(mén)附件的形式集中規(guī)定了電力消費(fèi)者權(quán)利及其保護(hù)措施,而且還突出表現(xiàn)在該指令將“(電力企業(yè))公共服務(wù)義務(wù)和消費(fèi)者保護(hù)”置于發(fā)、輸、配、供電共同規(guī)則之前,表明建立競(jìng)爭(zhēng)性一體化電力市場(chǎng)并非最終目的,而降格為改善電力消費(fèi)者福利的重要手段。

2.歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)能源/電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和歐盟能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)在電力消費(fèi)者保護(hù)中發(fā)揮著重要作用

歐盟成員國(guó)能源法均將消費(fèi)者保護(hù)作為立法目的之一,在電力消費(fèi)者保護(hù)職權(quán)分配上基本采用四種模式,即:專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府有關(guān)部門(mén)分享模式;專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)享模式;專業(yè)性消費(fèi)者團(tuán)體獨(dú)享或與專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或政府有關(guān)部門(mén)分享模式;一般性消費(fèi)者團(tuán)體獨(dú)享或與專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或政府有關(guān)部門(mén)分享模式。消費(fèi)者團(tuán)體為私人民間機(jī)構(gòu),其在消費(fèi)者保護(hù)方面的缺陷顯而易見(jiàn),政府部門(mén)雖為公共機(jī)構(gòu),但往往將電力企業(yè)利潤(rùn)最大化等其他利益置于消費(fèi)者利益之上,因而,絕大多數(shù)國(guó)家采用專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)享或?qū)I(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府有關(guān)部門(mén)分享的模式,即便在與政府部門(mén)分享模式之下,由于專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在信息、資源及技術(shù)能力方面的相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位,其對(duì)政府部門(mén)的影響不容忽視,甚至起著決定性的作用。②See Regional Technical Center of Research on European Consumption,Energy Regulation and Consumers’Interests(final report),July 2007,pp.10/11,69/70,p.70.http://ssrn.com/abstract=1120928.2003年電力指令要求歐盟成員國(guó)政府部門(mén)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行消費(fèi)者權(quán)利,③Directive 2009/72/EC,preamble,para.51.2009年電力指令沿用了電力消費(fèi)者保護(hù)多部門(mén)或組織“責(zé)任分擔(dān)”的模式,并不強(qiáng)令成員國(guó)將電力消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)排他性地授予監(jiān)管機(jī)構(gòu),但同時(shí)表示,能源監(jiān)管實(shí)踐表明監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立于政府部門(mén)、監(jiān)管權(quán)力不足以及監(jiān)管的隨意性等因素嚴(yán)重?fù)p害了監(jiān)管的有效性,④Directive 2009/72/EC,preamble,para.33.采納了歐洲議會(huì)的立法建議,在第9章明確規(guī)定成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立、公正和透明地履行其職責(zé),超脫于任何其他公私實(shí)體和市場(chǎng)利益,⑤Directive 2009/72/EC,Art.35,36(d),(g).應(yīng)致力于發(fā)展以消費(fèi)者為取向(consumer oriented)的安全、可靠和非歧視的制度為其總體目標(biāo)之一,由此可見(jiàn),歐盟成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者保護(hù)方面具有舉足輕重的地位和作用。

(三)歐盟監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)

2007年7月1日歐盟實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)者自由選擇電力供應(yīng)商的既定目標(biāo),然而歐盟意識(shí)到電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)并不能自動(dòng)為消費(fèi)者提供最好的保護(hù),因此,歐洲公共服務(wù)聯(lián)盟協(xié)會(huì)(European Federation of Public Service Unions,EPSU)四天之后即向歐洲委員會(huì)提出了關(guān)于《歐洲能源消費(fèi)者憲章》的立法建議,該立法建議要求成員國(guó)在國(guó)內(nèi)立法中加強(qiáng)對(duì)能源消費(fèi)合同的干預(yù)、基于成本對(duì)能源價(jià)費(fèi)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管、保證消費(fèi)者獲得充分信息、建立獨(dú)立公正有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制、采取社會(huì)措施保護(hù)弱勢(shì)消費(fèi)者、確保消費(fèi)者免受能源企業(yè)不正當(dāng)商業(yè)行為的損害等,⑥Position of the European Federation of Public Service Unions(EPSU)on the Communication Towards a European Charter on the Rights of Energy Consumers,COM(2007)386,5 July 2007,www.epsu.org.盡管其尚未成為歐盟正式法源,但在2009年電力指令中體現(xiàn)得較為明顯,指令第3條、第9章和附件I明確規(guī)定了歐盟能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的電力消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)。

In the above equation,FWTO,FDcrand FGiare preference functions of take-off weight,drag of cruise phase,and constraints respectively.

第一,提供能源消費(fèi)者權(quán)利清單。消費(fèi)者知曉其權(quán)利是其行使權(quán)利并尋求救濟(jì)的前提,幫助消費(fèi)者知曉其權(quán)利本身亦是消費(fèi)者受教育權(quán)的重要內(nèi)容。2009年電力指令雖然沒(méi)有將明確告知能源消費(fèi)者權(quán)利作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立職責(zé),而是要求歐洲委員會(huì)在咨詢成員國(guó)及其監(jiān)管機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者組織和電力企業(yè)之后向全體歐盟消費(fèi)者提供可公開(kāi)獲得的清晰而廣泛的能源消費(fèi)者權(quán)利清單及相關(guān)信息,顯然,歐洲委員會(huì)不得不倚重行業(yè)性和專門(mén)性更為明顯的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu);同時(shí)要求電力供應(yīng)者通過(guò)網(wǎng)站或賬單提供有關(guān)電力消費(fèi)者權(quán)利的有關(guān)信息。

第二,充分保證電力消費(fèi)者的知情權(quán)。知情權(quán)和自主選擇權(quán)是被普遍承認(rèn)的兩大消費(fèi)者權(quán)利,前者居于消費(fèi)者權(quán)利體系的核心,其有效行使有賴于知情權(quán)能否得到充分保障。消費(fèi)者自由選擇供應(yīng)商是歐盟電力市場(chǎng)一體化的目標(biāo)之一,但是消費(fèi)者的有限理性和信息弱勢(shì)地位往往因較高的搜尋成本和轉(zhuǎn)換成本而妨礙其進(jìn)行自由和理性選擇。2009年電力指令強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者獲得客觀、透明的消費(fèi)數(shù)據(jù)、價(jià)費(fèi)和服務(wù)成本信息是其在不同供應(yīng)者之間進(jìn)行比較和進(jìn)行選擇的關(guān)鍵,要求成員國(guó)設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)為電力消費(fèi)者提供有關(guān)信息。

第三、積極干預(yù)電力消費(fèi)合同。電力消費(fèi)合同多采用電力供應(yīng)者擬定的格式合同,一般合同法關(guān)于格式合同或條款的規(guī)制并不能完全有效解決電力供應(yīng)合同存在的損害電力消費(fèi)者利益的問(wèn)題,2009年電力指令要求成員國(guó)在一般合同法之外加強(qiáng)對(duì)電力消費(fèi)合同簽訂階段的事前(exante)干預(yù),如:在合同中明確消費(fèi)者獲得最新價(jià)費(fèi)信息的方式;消費(fèi)者可就解除合同是否支付賠償與電力供應(yīng)者進(jìn)行協(xié)商;合同條款須在合同簽訂或確認(rèn)之前提前告知消費(fèi)者;電價(jià)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于成本和適當(dāng)?shù)耐顿Y利潤(rùn)進(jìn)行監(jiān)管而非由當(dāng)事雙方協(xié)商確定;電力供應(yīng)者意欲修改合同時(shí),應(yīng)當(dāng)充分告知消費(fèi)者,后者有權(quán)拒絕修改合同;消費(fèi)者有權(quán)選擇多種支付方式;合同語(yǔ)言應(yīng)當(dāng)清晰且易于理解,并不得包括過(guò)量的非合同文件,妨礙電力消費(fèi)者權(quán)利的行使;電力供應(yīng)者不得對(duì)改選其他供應(yīng)者的消費(fèi)者收取費(fèi)用等等。

第四,創(chuàng)設(shè)公正和富有效率的電力消費(fèi)爭(zhēng)議庭外解決機(jī)制。一般來(lái)說(shuō),消費(fèi)爭(zhēng)議標(biāo)的金額不大,而訴訟成本較高且程序復(fù)雜,在很大程度上阻礙消費(fèi)者訴訟權(quán)利的行使,1998年3月歐州委員會(huì)關(guān)于《關(guān)于消費(fèi)糾紛庭外解決責(zé)任機(jī)構(gòu)適用原則之建議》(98/257/EC)確立了消費(fèi)爭(zhēng)議庭外解決機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循的獨(dú)立、透明、效率、陳述與抗辯、合法、自由和代理等最低原則。歐盟成員國(guó)中,除芬蘭、立陶宛、比利時(shí)等少數(shù)國(guó)家將庭外電力消費(fèi)爭(zhēng)議解決職責(zé)賦予政府部門(mén)或政府部門(mén)和一般消費(fèi)者團(tuán)體分享外,多數(shù)成員國(guó)則保留給能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。①Directive 2009/72/EC,preamble,para.33.2003年歐盟電力指令即要求成員國(guó)確保電力消費(fèi)者獲得透明、簡(jiǎn)易和經(jīng)濟(jì)的爭(zhēng)端解決機(jī)制,2009年電力指令重申有效的庭外電力消費(fèi)爭(zhēng)議解決機(jī)制對(duì)于在更大程度上保護(hù)電力消費(fèi)者的重要性,要求成員國(guó)創(chuàng)設(shè)快捷高效的庭外解決程序。

三、啟示:改善我國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的電力消費(fèi)者保護(hù)制度

(一)我國(guó)現(xiàn)行電力消費(fèi)者保護(hù)立法存在的主要問(wèn)題

消費(fèi)者保護(hù)法因其獨(dú)特的功能特征而構(gòu)成一種法律類別,凡對(duì)消費(fèi)者利益具有保護(hù)功能的法律規(guī)定,均為消費(fèi)者保護(hù)法的組成部分,因此,我國(guó)消費(fèi)者保護(hù)法的法律淵源并不限于1993年頒布實(shí)行的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》,《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《合同法》等也屬于廣義的消費(fèi)者保護(hù)法的范疇。電能具有明顯不同于其他商品的特殊性,有關(guān)消費(fèi)者保護(hù)的一般法無(wú)法為電力消費(fèi)者提供有效保護(hù),而電力行業(yè)的特別法中幾乎沒(méi)有電力消費(fèi)者保護(hù)的條款。具體而言,我國(guó)現(xiàn)行電力消費(fèi)者保護(hù)立法主要存在以下問(wèn)題:

第一,通過(guò)維護(hù)市場(chǎng)自由公平競(jìng)爭(zhēng)秩序以保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的路徑過(guò)于間接。雖然《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《電力監(jiān)管條例》等均以保護(hù)或維護(hù)消費(fèi)者利益為立法目的之一,但其規(guī)制的是經(jīng)營(yíng)者的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為或壟斷行為,其中并無(wú)直接保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的具體條款和制度。

第二,《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》賦予消費(fèi)者的核心權(quán)利對(duì)于電力消費(fèi)者而言幾近形同虛設(shè)。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是以保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益為直接目的的專門(mén)性法律,該法第二章賦予消費(fèi)者的九項(xiàng)消費(fèi)者權(quán)利中,知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)無(wú)疑居于核心地位,但是,由于電能商品的特殊性和供電企業(yè)法定的自然壟斷地位,電力消費(fèi)者只能被動(dòng)地購(gòu)買電能和接受供電服務(wù),該三項(xiàng)核心權(quán)利對(duì)電力消費(fèi)者幾乎沒(méi)有實(shí)際意義。

第三,電力消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)機(jī)制存在缺陷。一方面,片面?zhèn)戎仉娏οM(fèi)者權(quán)益遭受侵害之后的救濟(jì),忽視對(duì)電力消費(fèi)(供應(yīng)合同)的事前監(jiān)管和干預(yù)?；诤贤乃椒ㄗ灾涡?合同監(jiān)督管理機(jī)關(guān)只是出于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的目的才會(huì)對(duì)當(dāng)事人之間的供電合同關(guān)系進(jìn)行監(jiān)督干預(yù),電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)也只是在電力合同履行發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)當(dāng)事人合意進(jìn)行無(wú)法律約束力的調(diào)解,為電力消費(fèi)者提供事后救濟(jì);另一方面,電力消費(fèi)者爭(zhēng)議消費(fèi)者數(shù)量眾多、爭(zhēng)議標(biāo)的金額小且專業(yè)性較強(qiáng)等基本特點(diǎn)使得《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第34條規(guī)定的爭(zhēng)議解決途徑在實(shí)踐中往往很難對(duì)電力消費(fèi)者提供有效保護(hù),且解決爭(zhēng)議的機(jī)構(gòu)或組織缺乏電力行業(yè)的專業(yè)知識(shí),很難公正妥善地予以解決,電力消費(fèi)者迫不得已放棄救濟(jì)權(quán)利,客觀上助長(zhǎng)了供電企業(yè)侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為。

(二)歐盟2009年電力指令對(duì)完善我國(guó)電力消費(fèi)者保護(hù)制度的幾點(diǎn)啟示

自2002年廠網(wǎng)分離開(kāi)始,我國(guó)啟動(dòng)了電力市場(chǎng)化改革進(jìn)程,但與歐盟相比,我國(guó)目前電力市場(chǎng)化程度還很低,大用戶直購(gòu)電尚處于試點(diǎn)階段,電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)作為單一購(gòu)電人的壟斷格局仍然未能打破,絕大多數(shù)電力使用者—特別是居民終端消費(fèi)者—無(wú)權(quán)自由選擇供電商,作為消費(fèi)者權(quán)利束核心的自主選擇權(quán)在我國(guó)現(xiàn)行制度架構(gòu)中的運(yùn)行空間極小,在這種情勢(shì)下,電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的電力消費(fèi)者保護(hù)職責(zé),但事實(shí)恰恰相反,我國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)十分虛弱,歐盟立法經(jīng)驗(yàn)可以為我們改革和完善我國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的電力消費(fèi)者保護(hù)制度提供如下有益啟示。

1.確立以增進(jìn)消費(fèi)者福利為取向的電力市場(chǎng)化改革目標(biāo)

如前所述,歐盟2009年電力指令將消費(fèi)者福利優(yōu)化置于競(jìng)爭(zhēng)性一體化電力市場(chǎng)共同規(guī)則的核心和首要地位,確立了以消費(fèi)者權(quán)益為取向的改革目標(biāo),反觀我國(guó),維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益從未被明確為電力體制改革的目標(biāo),《電力法》、《電力監(jiān)管條例》將電力消費(fèi)者淹沒(méi)在“使用者”之中,正在起草的《能源法》也未予以考慮。打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)并不能自動(dòng)增進(jìn)消費(fèi)者福利,在電力市場(chǎng)化改革中忽略或漠視消費(fèi)者權(quán)益勢(shì)必阻礙電力消費(fèi)者保護(hù)制度的建構(gòu),當(dāng)前我國(guó)電力體制改革陷入僵局的根本原因在于缺乏以消費(fèi)者為本的理念,因此,從電力體制改革服務(wù)于改善和增進(jìn)消費(fèi)者福利的基點(diǎn)出發(fā),我國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在電力市場(chǎng)改革中的作用,堅(jiān)決推進(jìn)以下領(lǐng)域的深化改革:第一,加快用戶直購(gòu)電改革步伐,擴(kuò)大參與直購(gòu)電交易主體范圍,徹底打破電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)單一購(gòu)電商和售電商的壟斷局面,保證電力消費(fèi)者自主選擇交易對(duì)象的權(quán)利。第二,敦促電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)公平無(wú)歧視開(kāi)放電網(wǎng),向電力消費(fèi)合同當(dāng)事方提供輸電服務(wù),確保直購(gòu)電改革的順利實(shí)施。第三,實(shí)施主輔、輸配分離改革,杜絕交叉補(bǔ)貼,準(zhǔn)確核定發(fā)電、輸電、配電成本,在政府管制電價(jià)的模式下實(shí)現(xiàn)終端消費(fèi)者享受低電價(jià)實(shí)惠的終極改革目標(biāo)。

2.確保電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與公正性

歐盟2009年電力指令非常強(qiáng)調(diào)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性,要求其在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)不得接受來(lái)自任何政治團(tuán)體的指令和受到任何市場(chǎng)利益的影響,成員國(guó)應(yīng)當(dāng)從預(yù)算、資金和人事制度安排上確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,如賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立預(yù)算地位、保證其具有履行職責(zé)必需的人力和資金來(lái)源、高級(jí)管理人員任期5-7年且可連任一屆等;同時(shí),由于電力消費(fèi)者的弱勢(shì)地位,為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正,歐盟多數(shù)成員國(guó)的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有比較濃厚的親消費(fèi)者色彩,如能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)保留消費(fèi)者代表;監(jiān)管立法、政策制定及其實(shí)施過(guò)程消費(fèi)者的充分參與等等。我國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo),但與政府部門(mén)具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,其獨(dú)立性并無(wú)制度保障,消費(fèi)者參與程度很低,特別是被監(jiān)管者多為強(qiáng)勢(shì)國(guó)有企業(yè),很難展開(kāi)實(shí)質(zhì)性監(jiān)管,消費(fèi)者利益很容易被國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)利益侵吞,監(jiān)管的中立性和公正性受到質(zhì)疑。從消費(fèi)者保護(hù)角度出發(fā),為保證電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的中立性和公正性,應(yīng)利用能源基本法起草或《電力法》修訂契機(jī),規(guī)定能源/電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)有一定比例的消費(fèi)者或消費(fèi)者團(tuán)體代表,消費(fèi)者代表通過(guò)參加公開(kāi)聽(tīng)證或咨詢的方式參與監(jiān)管,反映消費(fèi)者意愿,維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

3.加強(qiáng)電力消費(fèi)合同訂立階段的監(jiān)管

歐盟消費(fèi)者委員會(huì)認(rèn)為合同訂立階段的干預(yù)保護(hù)消費(fèi)者利益的最佳手段,電力消費(fèi)合同不同于一般商品或服務(wù)消費(fèi)合同,2009年電力指令強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)電力消費(fèi)合同訂立階段的事前(exante)干預(yù),以保證消費(fèi)者獲得最好的交易。我國(guó)電力零售市場(chǎng)尚未開(kāi)放,電力終端消費(fèi)者實(shí)際上并無(wú)合同自由,合同法所確立的締約過(guò)失責(zé)任、合同可變更或撤銷、格式條款規(guī)制等與合同訂立階段直接相關(guān)的制度的適用在很大程度上取決于消費(fèi)者所掌握的信息和供電企業(yè)的信息披露,且屬于事后救濟(jì),并不能為電力消費(fèi)者提供有效保護(hù),《電力法》中的電力使用規(guī)則與合同法中供電合同規(guī)則并無(wú)特別之處,因此,電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在電力供應(yīng)階段的干預(yù)更為重要。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在合同訂立階段的干預(yù)主要體現(xiàn)在要求供電企業(yè)如實(shí)披露與訂立電力供應(yīng)合同有關(guān)的所有信息,而根據(jù)現(xiàn)行電力監(jiān)管規(guī)章的要求和供電企業(yè)信息報(bào)送實(shí)踐,供電企業(yè)披露的信息均為歷史信息且存在著選擇性失真的現(xiàn)象,電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在信息收集和披露上完全受制于被監(jiān)管對(duì)象,在電力供應(yīng)合同訂立階段的事前監(jiān)管方面毫無(wú)作為。電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在合同訂立階段的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)致力于以下幾方面:第一,改變供電企業(yè)單方面擬定供電合同的局面,依據(jù)公平原則擬定電力供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)合同作為供電電雙方的范本;第二,積極主動(dòng)地收集披露與訂立供電合同有關(guān)的信息,減少消費(fèi)者的信息搜尋成本和有限理性的限制。

4.改進(jìn)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的電力消費(fèi)爭(zhēng)議庭外解決機(jī)制

電力消費(fèi)爭(zhēng)議解決是消費(fèi)者保護(hù)的最終屏障,由于司法程序繁瑣,訴訟成本與爭(zhēng)議標(biāo)的額不成比例,消費(fèi)者可能放棄訴訟權(quán)利,不僅已經(jīng)遭受的損害無(wú)從救濟(jì),而且還會(huì)助長(zhǎng)供電企業(yè)繼續(xù)侵害消費(fèi)者的惡習(xí),因此,歐盟要求成員國(guó)建立經(jīng)濟(jì)、快捷解決電力消費(fèi)爭(zhēng)議的庭外機(jī)制,并確立了庭外解決機(jī)制的一系列基本原則。目前,我國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了電力合同爭(zhēng)議的民事裁決和調(diào)解制度,前者雖然有法律效力,但僅適用于發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)之間的并網(wǎng)互聯(lián)爭(zhēng)議,與電力消費(fèi)合同爭(zhēng)議無(wú)關(guān);后者雖然適用于電力合同履行爭(zhēng)議,但卻無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力。與其他電力消費(fèi)爭(zhēng)議庭外解決機(jī)構(gòu)相比,電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有明顯的技術(shù)優(yōu)勢(shì),應(yīng)當(dāng)將電力消費(fèi)爭(zhēng)議納入電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政裁決的受案范圍,建立電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政仲裁制度,構(gòu)建多層次的電力消費(fèi)爭(zhēng)議解決體系。

Electricity Regulatory Authority and the Protection of Electricity Consumers:Theory,Experiences and Inspirations

GUO Kun,YAN G Wei-dong
(School of Humanities and Social Sciences,North China Electric Power University,Beijing 102206,China)

Monopoly indeed impairs consumer surplus,however,competition can not automatically improve and enhance consumer welfare.Protecting consumer interests is the common object of anti-monopoly laws and consumers laws.There exists tension to some extent because of the means which they adopt respectively.The measures for protecting consumers taken by electricity regulatory authority are important tools to harmonize both of them.Consumers'interests shall become the starting point when reforming electricity system and shall not be replaced by public interests.Electricity regulatory authority shall intervene at the phase of concluding of electricity consumer contract and better out-of-court system of settling the electricity consumer disputes.

anti-monopoly;electricity regulatory authority;consumer welfare;the protection of electricity consumers

D920.4

A

1008-2603(2011)05-0023-07

2011-07-26

教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金“國(guó)外石油基金法律制度比較研究:兼論我國(guó)石油基金法律制度的建構(gòu)”(項(xiàng)目編號(hào):10YJA820121)。

郭堃,女,華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師;楊衛(wèi)東,男,華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授,法學(xué)博士,北京能源發(fā)展研究基地研究人員。

(責(zé)任編輯:李瀟雨)