淺議《土地管理法》與耕地保護

○朱德莉

（四川文理學院 四川 達州 635000）

淺議《土地管理法》與耕地保護

○朱德莉

（四川文理學院 四川 達州 635000）

耕地資源作為農業(yè)最主要的生產資料和農民最直接的勞動對象，是構成糧食綜合生產能力的最基本要素之一，是實現中國糧食安全的基礎和保證，保護耕地就是保護我們的生命線?！吨腥A人民共和國土地管理法》作為我國土地資源管理最重要的法律之一，在我國土地管理和耕地保護工作中發(fā)揮了重要作用。但由于各方面的原因，其中仍存在著一些值得商榷之處。

耕地 土地管理法 法律保護

一、我國耕地現狀

我國耕地資源的現狀，從自然因素講也就是耕地的基本國情，可概括為“一多三少”，即耕地總量多、人均耕地少、高質量的耕地少、耕地后備資源少。人均耕地少，分布不均衡。我國國土面積960萬平方公里，居世界第三位，可以說是幅員遼闊。但由于可利用土地少，加上人口眾多，我國土地資源相對貧乏，特別是作為農業(yè)生產基礎的耕地更為緊缺。根據全國土地詳查匯總的數據，我國耕地面積19.51億畝，人均耕地只有1.59畝，不及世界平均水平的一半，僅相當世界人均耕地3.75畝的43%。耕地質量差，退化嚴重。全國66%的耕地分布在山地、丘陵和高原地區(qū)，只有34%的耕地分布在平原、盆地。耕地總體質量不高，與發(fā)達國家或農業(yè)發(fā)達國家相比，糧食單產相差150—200公斤。全國還有9100萬畝耕地坡度在25度以上，長期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。耕地后備資源嚴重不足，耕地利用率低。我國擁有宜耕荒地資源2.04億畝，按照60%的墾殖率計，可開墾耕地1.22億畝。但由于生態(tài)保護的要求，耕地后備資源開發(fā)受到嚴格限制，今后通過后備資源開發(fā)補充耕地已十分有限。我國的耕地現狀，從人為因素來看也是相當嚴峻的。根據土地利用變更調查，1998年全國凈減耕地391.5萬畝，1999年凈減耕地654.9萬畝。從近兩年的耕地變化情況看，我國耕地保護工作雖然取得一定成效，但耕地保護面臨的形勢依然十分嚴峻。

二、《土地管理法》對耕地保護的缺陷

耕地資源作為農業(yè)最主要的生產資料和農民最直接的勞動對象，是構成糧食綜合生產能力的最基本要素之一，是實現中國糧食安全的基礎和保證，保護耕地就是保護我們的生命線?！吨腥A人民共和國土地管理法》自1986年正式頒布實施以來，歷經1988年第一次修正、1998年修訂和2004年的第二次修正，作為我國土地資源管理最重要的法律之一，在我國土地管理和耕地保護工作中發(fā)揮了重要作用。但由于各方面的原因，其中仍存在著一些值得商榷之處。

第一，第二條第四款規(guī)定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收或征用并給予補償。該條款值得商榷之處在于對公共利益沒有明確的法律界定，公益性征地和非公益性（或稱經營性）用地的界限不明確，土地征收（用）的公益性容易被異化。

第二，第八條第二款規(guī)定，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農民集體所有。對集體所有的解釋，《憲法》沒有具體界定，籠統界定為集體所有，《民法通則》界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有，《農業(yè)法則》界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內集體經濟組織，《土地管理法》第十條僅就其經營和管理權給予一般界定，沒有涉及所有權，具體到所有權權利的執(zhí)行人更是不明確。

第三，第十八條第三款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應當確保本行政區(qū)域內耕地總量不減少。該條款字面上僅僅簡單地提出耕地總量不減少，沒有體現出對耕地質量和生態(tài)方面的要求，這必然造成占優(yōu)補劣現象的發(fā)生，并因此導致區(qū)域內耕地質量總體水平的下降和耕地生態(tài)系統的失衡。該條款的表述明顯缺乏嚴密性和科學性，值得注意的是，應當這個詞使得整個法律條款更象政策建議，失去了法律的嚴肅性。

第四，第二十六條規(guī)定，經批準的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經原批準機關批準，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準權限內的，根據省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃。這里的問題有三個，其一，沒有對土地利用總體規(guī)劃進行修改的依據和程序作出明確規(guī)定，為一些地方政府根據需要修改土地利用總體規(guī)劃提供了便利條件，削弱了土地利用總體規(guī)劃的穩(wěn)定性和權威性；其二，土地利用總體規(guī)劃的制定和修改的透明度不高；其三，關于違反土地利用總體規(guī)劃的法律責任的規(guī)定比較簡單，弱化了對執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃制度的法律保護力度。

第五，第三十一條規(guī)定，國家實行占用耕地補償制度，非農業(yè)建設經批準占用耕地的，按照占多少墾多少的原則，由占用耕地單位負責開墾與所占用耕地數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定交納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。在耕地后備資源嚴重不足、開發(fā)利用難度越來越大、效益越來越低的現實情況下，恐怕連該條款的制定者也不相信在我國占用耕地者能夠開墾出與所占用耕地數量和質量相當的耕地。即使開墾，至少應該有相當一部分屬于開墾的耕地不符合要求，那么只有依靠交納耕地開墾費來解決問題，形成占地補錢，但占地補錢很容易受到行政的干預，減免和拖欠現象嚴重；至于專款用于開墾新的耕地的說法，更多的是停留在紙上，而不是行動中。結果必然是耕地數量的減少、質量的下降。

第六，第三十二條規(guī)定，縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。其中可以兩個字弱化了該條款的嚴肅性，同時也使執(zhí)行成為一個不可能完成的任務。

第七，第三十七條規(guī)定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，承包經營耕地的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。但事實上，目前我國耕地拋荒問題嚴重，但因此收回發(fā)包的耕地卻從未見報道。

第八，第四十七條第二款規(guī)定，征收耕地的補償費、安置費以及地上附著物和青苗的補償費。由此可以看出，我國耕地非農化是通過征收來完成的，一個征字就意味著指令和權力，導致市場價不如市長價，耕地征用價格（按原用途給予補償，這個價格與市場無關）和出讓價格（市場價）之間存在很大差異，如江蘇滬寧高速公路的征地補償費為715萬元/hm2，而2000年在香港證券市場上市時的評估地價是180萬元/hm2，為征地費的24倍。再如上海浦東開發(fā)區(qū)，當年浦東開發(fā)區(qū)管委會以大約糧田3415萬元/hm2、菜田42萬元/hm2的補償費從農民手中征地之后，簡單地把地平一平，就以450萬元/hm2將其使用權賣出，開發(fā)區(qū)總共5萬hm2土地，除去原有市政建設所用土地，就算還剩3萬hm2，如賺300萬元/hm2的話，開發(fā)區(qū)僅此一項就獲得900億元的資金。這種征用價格和出讓價格（市場價）之間的巨大差異形成了耕地非農化過程中的巨大經濟利益，成為各利益主體參與分配的利益源泉。

第九，第四十八條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地農村集體組織和農民的意見。這里明顯存在被征地農村集體組織和農民（被征土地所有權人）的知情權被侵犯的問題，被征土地所有權人應該事先被告知申請用地單位、征地行為對所有權人相關權益影響的程度，進而提出合理的補償或救濟申請。

第十，第六十六條規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政管理部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查。這里明顯存在兩個漏洞，其一，縣級以上人民政府土地行政管理部門本身的土地違法行為由誰來管，沒有明確規(guī)定。事實上我國目前相當一部分土地違法行為是在土地管理部門參與下作出的；其二，由于土地行政管理部門屬于各級政府的一個職能部門，其土地管理行為受到各級政府的制約，在這種條件下讓土地行政管理部門監(jiān)督檢查其所屬政府土地違法行為是不現實的，至少監(jiān)督檢查力度達不到條款制定者的目標，這種沒有監(jiān)督的權力加上利益的驅動必然造成權力的濫用和資源的不合理配置甚至浪費。1999—2002年4年間，全國共立案查處土地違法案件5419萬件，無不不與權力有關。

三、《土地管理法》的完善

第一，強化耕地的預防保護。一是政府保護耕地的職責。各級人民政府應當采取措施，保護耕地，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、鹽漬化、水土流失，制止荒廢、破壞耕地的行為；二是建設用地的原則。國家建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設必須節(jié)約使用土地，可利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地；三是耕地用途改變的批準。土地使用權的享有者或承包經營者利用的土地為耕地時，其使用權和承包權受到限制，將耕地改為非耕地時，須經縣級以上人民政府批準。

第二，對于占用耕地。我國《土地管理法》第三十一條規(guī)定：國家實行占用耕地補償制度。非農建設經批準占用耕地的按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當制定開墾耕地計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。第三十二條規(guī)定：縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤改良。

第三，如果要進行耕地總量的變動，依據《土地管理理法》第三十三條規(guī)定，履行相應手續(xù)：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃、采取措施，確保本行政區(qū)域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規(guī)定期限內組織開墾與所減少的數量與質量相當的耕地，并由國務院土地行政主管部門會同農業(yè)行政主管部門驗收，個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區(qū)域內開墾耕地的數量，進行易地開墾?！币布锤魇〖壢嗣裾畱撠熑我员ＷC耕地總量動態(tài)平衡。

第四，關于基本農田和基本農田保護區(qū)：其一，根據土地利用總體規(guī)劃，可劃入基本農田保護區(qū)并進行嚴格管理的有：經國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地；有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田；蔬菜生產基地；農業(yè)科研、教學試驗田；國務院應當劃入基本農田保護區(qū)的其他耕地。其二，對基本農田保護，應當貫徹全面規(guī)劃、合理利用、用養(yǎng)結合、嚴格管理的方針。按照《基本農田保護條例》和《土地管理法》的有關規(guī)定對基本農田采取以下保護措施：凡是已經劃定的基本農田保護區(qū)，任何單位和個人都不得擅自改變或者占用。其三，對基本農田保護區(qū)的定界、編制、批準和規(guī)劃：根據《土地管理法》和《基本農田條例》的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區(qū)域內耕地的10%以上。基本農田保護區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農業(yè)行政主管部門組織實施?？h級以上人民政府土地管理部門和同級農業(yè)行政主管部門應會同其他有關部門根據上一級人民政府的基本農田保護區(qū)規(guī)劃，編制本行政區(qū)域內的規(guī)劃，經本級人民政府審定，報上一級人民政府批準。其四，基本農田保護區(qū)的建設耕地分為兩級：一級基本農田是生產條件好、產量高、長期占用的耕地；二級基本農田是生產條件較好、產量較高、規(guī)劃區(qū)內不得占用的耕地。其五，劃定的基本農田保護區(qū)由縣級人民政府設立保護標志，予以公告，任何單位和個人不得破壞或擅自改變基本農田保護區(qū)的保護標志。

第五，對耕地和基本農田的利用限制，《土地管理法》第三十六條有規(guī)定：唯農業(yè)建設必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建坑或者擅自在耕地建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

第六，非農業(yè)建設經批準占用基本農田保護區(qū)內耕地的，除依照《土地管理法》和有關行政法規(guī)的規(guī)定繳納稅費外，還應按照“占多少、墾多少”的原則，由用地單位或個人負責開墾與所占耕地的數量和質量相當的耕地，沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應交納或者補助占用保護區(qū)耕地的造地費。

第七，《土地管理法》第三十七條規(guī)定：禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續(xù)的非農業(yè)建設占用耕地，1年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)2年末使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權，該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種；承包經營耕種的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。

[1]張士功、紀純：芻議2004版《土地管理法》值得商榷之處[J].中國農業(yè)資源與區(qū)劃，2006（4）.

[2]唐?。何覈乇Ｗo制度與政策研究[M].中國社會科學出版社，2006.

（責任編輯：胡婉君）