淺談事業(yè)單位財政預(yù)算管理

○鐘捷瑛

（廈門市湖管理中心 福建 廈門 361004）

淺談事業(yè)單位財政預(yù)算管理

○鐘捷瑛

預(yù)算資金是事業(yè)單位進(jìn)行各項(xiàng)活動的依據(jù)和前提，是保證事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)其社會職責(zé)的先決條件，是公家公益事業(yè)的力量源泉。在國家保證事業(yè)單位預(yù)算資金的同時，事業(yè)單位也要保證財政撥款實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價值。這就需要事業(yè)單位的預(yù)算管理發(fā)揮作用。但是從實(shí)際操作中來看，我國事業(yè)單位的財政預(yù)算管理還是存在一些不足之處的。本文從預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三方面入手，分析事業(yè)單位財政預(yù)算管理存在的問題來探討加強(qiáng)事業(yè)單位財政預(yù)算管理的相應(yīng)解決對策，從而有效規(guī)范財政預(yù)算管理工作以便更好地為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

事業(yè)單位 財政預(yù)算 管理

隨著改革開放，我國的財政預(yù)算管制度進(jìn)行了一些重要變革，其管理制度也不斷趨于規(guī)范化和科學(xué)化，但是目前在事業(yè)單位中，財政管理工作水平還處于一個相對較低的層次，必須通過預(yù)算改革來科學(xué)地規(guī)范管理程序。本文對事業(yè)單位財政預(yù)算管理中存在的問題及相應(yīng)的解決對策進(jìn)行深入探討，希望對促進(jìn)與推動事業(yè)單位的財政預(yù)算管理工作有所幫助。

一、事業(yè)單位財政預(yù)算管理中存在問題

1、關(guān)于財政預(yù)算的編制問題

當(dāng)前，事業(yè)單位財政預(yù)算編制的問題主要是編制水平較低，質(zhì)量較差等問題，常見的不足之處主要包括以下幾點(diǎn)。

（1）資金編制和資產(chǎn)管理脫節(jié)

除了每年必要的流動收支之外，固定資產(chǎn)也是事業(yè)單位長年累積的一部分巨大資源。介于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理體系和制度長期以來沒有得到系統(tǒng)的理順，導(dǎo)致資金編制和單位的實(shí)物財產(chǎn)之間出現(xiàn)了脫節(jié)。即資產(chǎn)管理出現(xiàn)了嚴(yán)重的脫節(jié)。也就是說行政事業(yè)單位在用政府撥款獲得的固定資產(chǎn)沒有得有有效的管理，導(dǎo)致國家經(jīng)濟(jì)受損。很多行政事業(yè)單位都有大量的閑置資產(chǎn)沉淀下來，如果可以把這部分閑置資產(chǎn)用來經(jīng)營或是出租，可以利用這部分經(jīng)費(fèi)來彌補(bǔ)主營業(yè)務(wù)上的資金不足，但是有些事業(yè)單位卻將這部分資金用來搞個人福利，這種不合理的占有，直接導(dǎo)致了不合理的分配，嚴(yán)重影響了單位內(nèi)部的風(fēng)氣，破壞了和諧的氛圍，也嚴(yán)重影響了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和合理性。

（2）資金編制與財務(wù)管理脫節(jié)

我們都知道事業(yè)單位是不以生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)收為目的的社會保障型單位，它由政府投資興辦，接受國家財政撥款。預(yù)算資金是事業(yè)單位進(jìn)行各項(xiàng)活動的依據(jù)和前提，是保證事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)其社會職責(zé)的先決條件，是公家公益事業(yè)的力量源泉。所以說國家必須對事業(yè)單位的預(yù)算開支給予保證，以使事業(yè)單位的各項(xiàng)工作得到落實(shí)。如果我們要事業(yè)單位放棄自己的主營業(yè)務(wù)去搞創(chuàng)收，事業(yè)和企業(yè)性質(zhì)的摻雜會使單位管理變得不倫不類，那么事業(yè)單位的存在也就沒有了意義。國家提供的資金也就失去了應(yīng)有的價值。所以說國家提供給事業(yè)單位的預(yù)算資金必須要“專款專用”，用到社會建設(shè)上去，而不是單憑事業(yè)內(nèi)部自己安排就可以隨意支配的。特別是一些從事社會保障工作的事業(yè)單位，資金的使用更要慎重，這可能關(guān)系到國計民生甚至是社會的安全穩(wěn)定。

（3）預(yù)算資金編制和預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)

預(yù)算是嚴(yán)肅的，一旦經(jīng)過人代會批準(zhǔn)就必須要嚴(yán)格執(zhí)行，但是從當(dāng)前的實(shí)際操作中看來，編制與執(zhí)行之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的脫節(jié)現(xiàn)象，例如某些單位資金預(yù)算和使用出現(xiàn)兩層皮。領(lǐng)導(dǎo)隨意批條子，隨意挪用預(yù)算資金在事業(yè)單位已經(jīng)屢見不鮮，預(yù)算執(zhí)行失去了其應(yīng)有的嚴(yán)肅性。導(dǎo)致個別單位屢屢出現(xiàn)預(yù)算超支、超標(biāo)的現(xiàn)象。而且專項(xiàng)資金得不到專屬的核算，與普通經(jīng)費(fèi)混為一談，難免就會出現(xiàn)擠占和挪用的現(xiàn)象。也有不少單位將這部分?jǐn)D占或是挪用的資金用于搞個人福利，“?？睢笔チ藢Ｓ玫膬r值。這種編制與執(zhí)行的脫節(jié)嚴(yán)重的影響了預(yù)算作用的發(fā)揮，影響了社會事業(yè)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

（4）預(yù)算資金編制和決算編制脫節(jié)

“一級政府、一級財政”是我國現(xiàn)行的管理體制，所以說無論是預(yù)算還是決算，按級上報都是必須經(jīng)由的程序。在此過程中，各級的財政主管部分主要負(fù)責(zé)針對預(yù)算和決算提出編制要求然后下發(fā)至各級政府下屬的事業(yè)單位，由事業(yè)單位編制后層層上報最后匯總成一份總體報告。所以在個別事業(yè)單位看來預(yù)、決算編制就是對上級財政部門的一個匯總的響應(yīng)，與自身單位得失無關(guān)，這種想法下就難免出現(xiàn)敷衍了事的態(tài)度，在流程和運(yùn)作過程上也是能簡則簡。但是就理論而言，預(yù)算與決算之間的必然對應(yīng)關(guān)系是不可否認(rèn)的，如果二者在銜接上出現(xiàn)技術(shù)問題或是嚴(yán)重脫節(jié)都會影響二者數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

2、關(guān)于財政預(yù)算的執(zhí)行問題

事業(yè)單位在財政預(yù)算執(zhí)行工作中存在三個方面問題：一是執(zhí)行力度不夠。雖然財政預(yù)算的執(zhí)行是建立在法律基礎(chǔ)之上的，但是由于法律本身的局限性以及不合理性，使得預(yù)算執(zhí)行的隨意性較大，同時為相關(guān)工作人員濫用權(quán)利謀求私利創(chuàng)造了便利條件，如預(yù)算資金使用單位不按規(guī)定和用途來合理使用資金，或者干脆侵吞預(yù)算資金“中飽私囊”；或者擅自占用、挪用預(yù)算收入等。二是預(yù)算實(shí)行管理體制本身存在缺陷。由于長期以來，單位內(nèi)部中的預(yù)算編制、執(zhí)行及監(jiān)管等職能分工界限不清，這樣會導(dǎo)致職能混淆，協(xié)調(diào)溝通起來比較麻煩。三是部門預(yù)算執(zhí)行的難度較大。由于我國基本沒有全額撥款的事業(yè)單位，所以大多機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)也未做到足額共計，這樣單位內(nèi)部就必須自行組織一些部分收入，由于事業(yè)單位收入的不穩(wěn)定性以及波動大等特點(diǎn)，年度預(yù)算難以真實(shí)反映部門的收入狀況，而對于支出方面，沒有科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和定額，使預(yù)算編制工作缺少最基本的依據(jù)，使得事業(yè)單位的工作任務(wù)不能順利完成。現(xiàn)行體制下預(yù)算單位和財政部門間的交易信息呈現(xiàn)出不對等的現(xiàn)狀，財政知道自己撥出去了多少錢，但是這部分錢是按照支出功能來反映資金去向的，這種反應(yīng)顯得比較粗線條，始終無法掌握資金的最終用途，使撥出資金很難受到監(jiān)控。而且當(dāng)下?lián)苜Y金劃入預(yù)算單位賬戶時，財政對這部分資金的跟蹤也就基本到此為止了，至于?？钣袥]有得到專用，也就無人問津了，至于核算時對這筆資金的去向描述也是以“經(jīng)濟(jì)用途”草草帶過。導(dǎo)致很多社會建設(shè)項(xiàng)目都因沒有建設(shè)資金而無法實(shí)現(xiàn)。

3、關(guān)于財政預(yù)算的監(jiān)督問題

事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行工作由于受經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)決策的影響，往往缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，加之預(yù)算資金未落實(shí)到具體單位和項(xiàng)目，弱化了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和應(yīng)用的約束力。其次，由于事業(yè)單位中缺乏專業(yè)的工作人員，很難對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全方位的跟蹤監(jiān)督。讓預(yù)算監(jiān)督貫穿預(yù)算編制到執(zhí)行到總結(jié)反饋的整個過程，以保證事業(yè)單位預(yù)算管理的質(zhì)量。

二、加強(qiáng)事業(yè)單位財政預(yù)算管理的對策

1、加強(qiáng)財政預(yù)算管理的法制建設(shè)

首先要完善財政法律體系，協(xié)調(diào)好各項(xiàng)法律法規(guī)的關(guān)系，提高立法的科學(xué)性與可行性，樹立并強(qiáng)化以法理財?shù)挠^念，進(jìn)一步加強(qiáng)《預(yù)算法》之間的協(xié)調(diào)與銜接，努力提高立法工作的科學(xué)性，依法制定并不斷完善預(yù)算管理制度和辦法，使預(yù)算管理工作中的各項(xiàng)環(huán)節(jié)有法可依，營造一個良好的預(yù)算管理法律和政策環(huán)境。其次，要保證財務(wù)管理的科學(xué)性、規(guī)范性和現(xiàn)代性，就必須有相應(yīng)的法律制度作保障。所以，只有加強(qiáng)財政領(lǐng)域中的法制建設(shè)，完善財政法律關(guān)系，使得財政管理工作真正樹立起法律的權(quán)威，減少甚至完全排除財政預(yù)算過程中的主觀隨意性，提高財政預(yù)算管理水平。最后，要做好宣傳工作。將財政改革的具體內(nèi)容和要求及時傳達(dá)，使工作人員樹立“先預(yù)算后支出”的原則，增強(qiáng)部門間工作的計劃性，逐步形成新的工作思路和工作方法。

2、擴(kuò)大預(yù)算管理

實(shí)行以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的綜合財政預(yù)算形式，維護(hù)預(yù)算的完整性。建立統(tǒng)一的預(yù)算管理體系，預(yù)算管理范圍應(yīng)明確且全面，從而加強(qiáng)財政的宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化資金管理，提高資金使用效益；同時，對預(yù)算外收入的收繳方式進(jìn)行改革，實(shí)行收繳分離管理，逐步將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理，實(shí)行以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的綜合財政預(yù)算形式，編制全面的綜合預(yù)算。

3、改革預(yù)算編制方法

在傳統(tǒng)的預(yù)算管理中“基數(shù)法”是主要的編制方法，但是就當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，這種編制方法的局限性已經(jīng)十分明顯。所以說要改革預(yù)算編制方法，要從細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容入手，實(shí)行零基預(yù)算法。一是要改變預(yù)算編制長期沿用的“基數(shù)法”，實(shí)行零基數(shù)預(yù)算，增強(qiáng)其科學(xué)性。二是細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。單位中的相關(guān)部門編制部門預(yù)算，本級預(yù)算草案要列到款級科目，甚至項(xiàng)目級科目；同時，預(yù)算內(nèi)容要明細(xì)，將預(yù)算資金直接、合理地分配到具體項(xiàng)目中，從而減少財政性資金的二次分配，避免資金挪用等現(xiàn)象發(fā)生。其中，細(xì)化專項(xiàng)資金預(yù)算的編制，體現(xiàn)其重點(diǎn)使用效率，實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。

4、建立和健全預(yù)算運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)預(yù)算管理的重要手段和途徑，主要分為四個層次：一是加強(qiáng)部門監(jiān)督。財政監(jiān)督不僅是財政部門的責(zé)任，其他所有管理與使用財政資金的部門都有義務(wù)抓好自身的財政監(jiān)督。只有各部門都重視和加強(qiáng)財政監(jiān)督才能有效保障預(yù)算管理工作順利進(jìn)行。二是加強(qiáng)財政的跟蹤監(jiān)督。不僅要監(jiān)督單位財政資金的申報和使用情況，又要監(jiān)督財政內(nèi)業(yè)務(wù)資金撥付情況，檢查其是否符合政策規(guī)定，又要防止和糾正預(yù)算外資金征收不到位和亂收費(fèi)等現(xiàn)象，建立日常檢查機(jī)制，由突擊檢查轉(zhuǎn)向經(jīng)常性檢查，又要使檢查貫穿于事前、事中、事后全過程。三是強(qiáng)化審計機(jī)關(guān)的預(yù)算執(zhí)行審計，以便準(zhǔn)確反映審計結(jié)果。

三、結(jié)論

綜上所述，可以看出，“脫節(jié)”是我國事業(yè)單位預(yù)算管理中存在問題的關(guān)鍵。無論是與資產(chǎn)管理的脫節(jié)、與財政管理的脫節(jié)、與決算編制的脫節(jié)還是與預(yù)算執(zhí)行的脫節(jié)都嚴(yán)重的影響了事業(yè)單位預(yù)算管理的作用，影響了國家社會建設(shè)的發(fā)展。是一個迫切需要得到解決的問題。而且隨著經(jīng)濟(jì)體制不斷推進(jìn)和深化，財政預(yù)算管理也在不斷完善，基本構(gòu)建了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，與國際相接軌的財政預(yù)算管理體制體系，財政預(yù)算管理的地位日漸突出。所以深化財政預(yù)算管理體制改革，更新觀念并實(shí)現(xiàn)其創(chuàng)新，加快事業(yè)單位財政精細(xì)化建設(shè)成為我國財政建設(shè)的首要任務(wù)，也是促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，“功在當(dāng)代，利在千秋”，我們應(yīng)該努力將其工作做好，為我國躋身于世界前列做出貢獻(xiàn)。

[1] 李德軍、張福廣：加強(qiáng)財政預(yù)算管理的問題和建議[J].管理觀察，2009（5）.

[2] 劉霞：淺談財政預(yù)算管理存在的問題及對策[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010（5）.

[3] 俞淑英：水利財務(wù)適應(yīng)財政預(yù)算管理制度改革的思考[J].浙江水利科技，2005.