論完善軍隊財務(wù)監(jiān)督機(jī)制

○石敬安程 珵（、解放軍檔案館 北京 00089；、軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430035）

論完善軍隊財務(wù)監(jiān)督機(jī)制

○石敬安1程 珵2（1、解放軍檔案館 北京 100089；2、軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430035）

嚴(yán)格財務(wù)監(jiān)督是加強(qiáng)財務(wù)管理、提高經(jīng)費使用效益、杜絕腐敗行為的客觀需要，也是實施依法理財?shù)膬?nèi)在要求。搞好財務(wù)管理離不開科學(xué)規(guī)范和健全高效的監(jiān)督機(jī)制作為支撐和保障。在當(dāng)前預(yù)算管理和支付改革過程中，要針對財務(wù)監(jiān)督中存在的突出問題，有的放矢、對癥下藥，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分、建章立制等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)入手，改革和完善監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步提高軍隊財務(wù)管理的整體水平。

財務(wù)監(jiān)督 財務(wù)管理 軍隊

一、完善軍隊財務(wù)監(jiān)督機(jī)制的重要意義

出一條投入較少、效益較高的路子。財務(wù)監(jiān)督注重標(biāo)明規(guī)范性和禁止性的內(nèi)容和方式，也強(qiáng)調(diào)跟蹤糾察、補救堵漏和總結(jié)教訓(xùn)，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動的科學(xué)管理具有實際的意義。另外，在軍費的取得、分配、撥付、領(lǐng)報、開支、結(jié)算等環(huán)節(jié)，強(qiáng)化財務(wù)監(jiān)督，科學(xué)確定方案，嚴(yán)格按科學(xué)方案和財經(jīng)法規(guī)辦事，不僅可以防止財力的濫用和浪費，制止違法亂紀(jì)于萌芽狀態(tài)，而且還可以督促相關(guān)人員樹立責(zé)任意識，端正工作態(tài)度，真抓實干，不謀私利，切實把各項經(jīng)費使用好，全部有效地用到國防建設(shè)事業(yè)上，從而建立正規(guī)有序的軍事經(jīng)濟(jì)秩序。

軍隊財務(wù)監(jiān)督，是指軍隊財務(wù)部門在籌集資金、供應(yīng)資金、資金的調(diào)節(jié)平衡使用過程中，依照黨和國家的路線、方針、政策與軍隊財務(wù)法規(guī)，運用特定的方式對軍隊經(jīng)費取得與使用的合理性、合法性、有效性進(jìn)行檢查、督促、懲戒和改進(jìn)，以便合理地使用資金，維護(hù)國家和軍隊的財經(jīng)紀(jì)律。軍隊財務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容十分廣泛，一般說來主要包括以下幾方面。

1、完善軍隊財務(wù)監(jiān)督機(jī)制是提高軍費使用效益的有效途徑。監(jiān)督是軍隊管理的有機(jī)組成部分和重要環(huán)節(jié)。財務(wù)部門對經(jīng)費的管理的過程，其實也是一種對經(jīng)費的監(jiān)督的過程。忽視了監(jiān)督的管理，就不可能提高軍費的使用效益。軍事經(jīng)濟(jì)活動主要通過經(jīng)費運動表現(xiàn)出來，經(jīng)費運動又是通過會計核算來反映，會計核算最終能夠反映軍費的經(jīng)濟(jì)活動。通過寓于會計核算的會計監(jiān)督，可以發(fā)現(xiàn)和解決軍隊單位經(jīng)濟(jì)活動及其會計資料中的問題。從而保證軍事經(jīng)濟(jì)活動及其會計資料真實性、合法性、完整性，使得會計核算資料真實準(zhǔn)確地反映經(jīng)濟(jì)活動的全貌，進(jìn)而根據(jù)掌握的真實情況，采取相應(yīng)的辦法和措施，從而提高軍費的使用效益。

2、完善軍隊財務(wù)監(jiān)督機(jī)制，是推動軍隊財務(wù)工作發(fā)展，實現(xiàn)“保障有力”的需要。軍隊財務(wù)管理機(jī)制是規(guī)范財務(wù)活動的前提，監(jiān)督是軍隊管理有機(jī)組成部分和重要環(huán)節(jié)。財務(wù)部門對經(jīng)費實施管理的過程，從本質(zhì)上看，也是一個重要的監(jiān)督過程。沒有監(jiān)督或忽視監(jiān)督的管理，就不可能成為科學(xué)嚴(yán)密的管理。財力監(jiān)督過程是不斷地查找和發(fā)現(xiàn)財務(wù)工作中的問題并解決問題的過程。通過發(fā)現(xiàn)問題解決問題，不僅能夠積累有關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)，而且能夠發(fā)現(xiàn)財務(wù)管理機(jī)制、方法和運行上的不足和漏洞，從而加以改正和完善。完善財務(wù)監(jiān)督機(jī)制，是推動財務(wù)工作發(fā)展的重要保證。只有完善財務(wù)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化管理職能，才能推動業(yè)務(wù)建設(shè)的順暢、高效運行。因此，財務(wù)工作應(yīng)以“保障有力”為指導(dǎo)，積極適應(yīng)后勤建設(shè)“兩個根本性轉(zhuǎn)變”，進(jìn)一步完善財務(wù)監(jiān)督機(jī)制，不斷提高財務(wù)保障的整體效能。

3、完善軍隊財務(wù)監(jiān)督機(jī)制是反腐倡廉的主要途徑。軍隊建設(shè)的過程要形成軍事資產(chǎn)不斷增加、戰(zhàn)斗力不斷增強(qiáng)的局面，就必須從源頭上治理損失浪費現(xiàn)象，從基礎(chǔ)上保證軍隊建設(shè)走

二、當(dāng)前軍隊財務(wù)監(jiān)督機(jī)制存在的主要問題

1、軍隊財務(wù)監(jiān)督法規(guī)不健全。加強(qiáng)軍隊財務(wù)監(jiān)督法規(guī)建設(shè)，規(guī)范經(jīng)費和資金運動監(jiān)督活動，是實現(xiàn)依法理財，從嚴(yán)治財?shù)男枰?。但是，由于軍隊財?wù)監(jiān)督立法工作滯后，至今尚無一部完整和權(quán)威的對經(jīng)費監(jiān)督職能、內(nèi)容、手段等作出專門規(guī)定的法規(guī)，致使財務(wù)監(jiān)督地位沒有法規(guī)保障，行使財務(wù)監(jiān)督職能缺乏必要的法規(guī)手段，嚴(yán)重影響了財務(wù)監(jiān)督的權(quán)威性和實際成效。

2、軍隊財務(wù)監(jiān)督工作中行政干預(yù)的成分較多。黨委批準(zhǔn)的預(yù)算是約束力很強(qiáng)的法律性文件，任何人都不得隨意亂開口子，然而在實際工作中，卻有某些領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算內(nèi)外隨意開口，使得財力分配出現(xiàn)了嚴(yán)重的隨意性，極大地影響了部隊的正常開支，給部隊訓(xùn)練和建設(shè)帶來了很大影響。一些單位領(lǐng)導(dǎo)在理財上不按有關(guān)規(guī)定辦理，而是受自我利益驅(qū)使，為自己牟利。比如，違反國家軍隊財經(jīng)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，私設(shè)小金庫小錢柜，搞體外循環(huán)；采用開假發(fā)票假單據(jù)進(jìn)行虛報冒領(lǐng)，侵吞公款；鋪張浪費大吃大喝擺闊氣講排場，不顧實際搞建設(shè)，寅吃卯糧，超預(yù)算開支現(xiàn)象嚴(yán)重；少數(shù)人為了吃回扣得好處費，不惜犧牲軍隊利益，使單位蒙受損失；截留隱瞞應(yīng)上交收入，采取非正常手段，該交的不交，將收入化為小金庫資金，逃避正常監(jiān)督。

3、個別軍隊財務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低。由于部分財務(wù)人員對軍隊財務(wù)監(jiān)督職能的重要性和積極作用認(rèn)識不清，怕得罪領(lǐng)導(dǎo)，不敢監(jiān)督；或是執(zhí)法犯法，為了個人利益，討好領(lǐng)導(dǎo)，使財務(wù)監(jiān)督流于形式。軍隊財務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)差，政策水平低，不僅影響了工作質(zhì)量，更無法行使財務(wù)監(jiān)督的職能。財務(wù)人員違反職業(yè)道德，編造虛假財務(wù)信息，掩蓋真實的財務(wù)狀況，致使建立在財務(wù)信息基礎(chǔ)上的財務(wù)監(jiān)督失去了實際意義。

4、審計部門職能作用發(fā)揮受到體制因素制約。審計與財務(wù)同屬后勤系統(tǒng)的職能部門，財務(wù)行為是單位黨委意圖的現(xiàn)實體現(xiàn)。審計部門審計同級財務(wù)部門，其難度和效果可想而知，而“下一級”的做法，責(zé)任、權(quán)利、不對稱、審計效果受到影響。多重審計的現(xiàn)象較為普遍。對于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)違規(guī)現(xiàn)象，具有監(jiān)督檢查職責(zé)交叉，出現(xiàn)了誰都管，誰都不管，也都管不好的情況。

三、完善軍隊財務(wù)監(jiān)督機(jī)制的設(shè)想

1、嚴(yán)格責(zé)任管理，建立健全財務(wù)監(jiān)督約束機(jī)制。加強(qiáng)監(jiān)督檢查，是確保財務(wù)管理有序運行的有效措施。通過完善監(jiān)督制約機(jī)制，促進(jìn)各級執(zhí)法部門和業(yè)務(wù)部門嚴(yán)格遵守財經(jīng)法規(guī)，認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，指導(dǎo)部隊依法辦事，依法保障，依法管理，做到各項經(jīng)費按標(biāo)準(zhǔn)供，支出使用按制度管，檢查監(jiān)督法規(guī)辦。首先要嚴(yán)格監(jiān)督制約措施。加強(qiáng)權(quán)力制約，對財經(jīng)決策實行權(quán)力分解，分工不同的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)大項支出的論證、立項、執(zhí)行和監(jiān)督。加強(qiáng)雙向制約，對事業(yè)建設(shè)實行雙重監(jiān)控，事業(yè)部門和財務(wù)部門共同進(jìn)行計劃制定，指標(biāo)下達(dá)和跟蹤問效。強(qiáng)化分管制約，對財務(wù)部門實行內(nèi)部牽制，會計出納和印章票據(jù)分管，賬目憑證和結(jié)算報銷相互稽核。加強(qiáng)外部制約，對經(jīng)費收支實行檢查公示，定其檢查執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律情況，在一定范圍內(nèi)公布收支，充分發(fā)揮群眾和輿論的監(jiān)督作用。其次加大懲處力度。對在財務(wù)管理中出現(xiàn)的違法違紀(jì)問題，要嚴(yán)格按照軍隊現(xiàn)行法規(guī)，認(rèn)真查處，堅持有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，絕不能姑息遷就，大事化小，小事化了，以保持財務(wù)工作的健康發(fā)展。

2、由各級黨委對財務(wù)監(jiān)督施監(jiān)督。堅持黨委理財是軍隊光榮傳統(tǒng)，財務(wù)監(jiān)督管理離不開黨委的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。所謂理財就是用財和監(jiān)財?shù)慕y(tǒng)一，二者不可偏廢。根據(jù)軍隊編制體制，審計部門隸屬于后勤門部，其審計工作和審計結(jié)果在向后勤部門報告的同時，也應(yīng)該受到單位黨委的監(jiān)督和評價。從體制上講，各級審計部門受后勤部門首長領(lǐng)導(dǎo)，對本級單位特別是對后勤部門的監(jiān)督具有明顯的局限性，很容易形成監(jiān)督失控。在這種體制下，審計部門的職權(quán)很難到位。再者，軍隊經(jīng)費由后勤和裝備兩部門分塊管理，把審計部門歸于后勤部系統(tǒng)，行使對裝備經(jīng)費審計，從目前的渠道講也不太科學(xué)。從理順關(guān)系，樹立審計部門在軍隊政治生活中的權(quán)威地位，充分發(fā)揮審計部門的重要作用的角度來考慮，有必要將審計部門從后勤系統(tǒng)中獨立出來，退出財務(wù)監(jiān)督的執(zhí)法序列，歸位到黨委直接領(lǐng)導(dǎo)，使其成為后勤系統(tǒng)外的具有獨立審計監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)。這也是審計獨立性自身的要求，以加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行即經(jīng)費支出的外部監(jiān)督，同時排除后勤系統(tǒng)可能出現(xiàn)的對審計監(jiān)督工作的干撓。

3、建立民主決策機(jī)制。軍隊財務(wù)監(jiān)督在對軍隊財務(wù)各項工作的監(jiān)督和協(xié)調(diào)當(dāng)中，必然會涉及到各部門、各單位及各類人員的經(jīng)費供求關(guān)系等許多方面，特別是會涉及到很多敏感的問題。另外，許多大項經(jīng)費的開支，各項專項經(jīng)費的劃撥、使用，透明度不高，甚至管理脫節(jié)或者失控。因此，必須在軍隊財務(wù)管理框架中設(shè)立民主決策機(jī)制，提高決策的可信度和花錢辦事的藝術(shù)性，確保財務(wù)決策，尤其是那些影響全局發(fā)展的決策、重大經(jīng)費開支的決策、重大建設(shè)和改革項目的決策、財務(wù)管理改革決策以及日常財務(wù)業(yè)務(wù)決策基本沒有失誤或者沒有較大失誤。實行軍隊財務(wù)管理的民主決策，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它需要各種專門的技術(shù)和方法，而且還要依靠現(xiàn)代科學(xué)理論的指導(dǎo)。首先，必須設(shè)計好民主決策的內(nèi)容和職責(zé)，明確各級的職責(zé)，如各級黨委和首長負(fù)責(zé)審定本級年度經(jīng)費預(yù)算，決定大項開支。各級后勤部門在同級黨委、首長領(lǐng)導(dǎo)下和上級后勤部門的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)組織實施財務(wù)管理工作；其次，采取合理的民主決策程序，以使各項預(yù)算、計劃的制訂與確定符合客觀實際的要求。

4、加快財務(wù)監(jiān)督法規(guī)體系建設(shè)。由于我國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期，有關(guān)法律約束不規(guī)范，加之軍隊正處于聯(lián)勤初期，一些關(guān)系還未理順，完善法制很有必要。目前應(yīng)立足現(xiàn)實，著眼未來，加深對財務(wù)活動系統(tǒng)性的認(rèn)識，大膽借鑒地方與國外的立法經(jīng)驗，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實的要求進(jìn)一步完善軍隊財經(jīng)法規(guī)，健全執(zhí)法機(jī)制，強(qiáng)化組織約束和行政約束，增強(qiáng)財經(jīng)法規(guī)嚴(yán)肅性。首先是要建立健全各項財經(jīng)法規(guī)，特別是建立專項財務(wù)監(jiān)督法規(guī)，這樣可以使財務(wù)監(jiān)督工作有法可依，同時也可規(guī)范財務(wù)監(jiān)督行為。建議制定頒布《中國人民解放軍財務(wù)監(jiān)督條例》，詳細(xì)規(guī)定各級財務(wù)部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及應(yīng)具有的相應(yīng)的獎懲權(quán)限。對于違反財經(jīng)紀(jì)律、法規(guī)以及決策失誤造成經(jīng)濟(jì)損失者，一定要嚴(yán)加懲處。除行政處分外，還應(yīng)負(fù)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，賠償一定的經(jīng)濟(jì)損失，直至追究法律責(zé)任。要改變以前那種平均主義的做法，對在財務(wù)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)法規(guī)的規(guī)定處理，不得大事化小，小事化了，直至不了了之。為改變軍隊財務(wù)監(jiān)督工作的被動局面，制止經(jīng)濟(jì)損失浪費等不良現(xiàn)象，還應(yīng)建立財務(wù)人員舉報制度，嚴(yán)肅處理違紀(jì)違法和打擊報復(fù)事件，提高法律威懾力，改變目前財務(wù)監(jiān)督中有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的狀況。對財務(wù)人員實施法律保護(hù)，對執(zhí)行法規(guī)好的單位和個人給予精神和物質(zhì)上的獎勵，形成內(nèi)部自我約束機(jī)制，為財務(wù)監(jiān)督創(chuàng)造一個良好的工作環(huán)境，使財務(wù)監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化。

5、完善監(jiān)督程序。財務(wù)監(jiān)督不是某一個部門、某一個人的事，各部門都有責(zé)任、有義務(wù)，必須步調(diào)一致，協(xié)同進(jìn)行。因此財務(wù)監(jiān)督工作應(yīng)實行程序化監(jiān)督。一般來說，軍隊財務(wù)監(jiān)督應(yīng)包括以下幾個階段：一是制訂計劃。根據(jù)財務(wù)管理建設(shè)的需要，在分析矛盾、確定軍隊財務(wù)監(jiān)督對象后，必須訂出監(jiān)督計劃。其內(nèi)容主要包括：監(jiān)督對象；監(jiān)督目標(biāo)，監(jiān)督評價標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)督方式、方法；監(jiān)督的時間、地點，包括被監(jiān)督問題發(fā)生的時間、地點與監(jiān)督者實行軍隊財務(wù)監(jiān)督的時間、地點，監(jiān)督組織形式、人員組成、經(jīng)費來源等。二是監(jiān)督調(diào)查。作為監(jiān)督過程階段的監(jiān)察調(diào)查，其對象是研究最重要的和最具有特色的事實和現(xiàn)象，以便在盡可能短的時間內(nèi)對其做出評價。根據(jù)監(jiān)察調(diào)查的對象、內(nèi)容不同，可分為面對面的監(jiān)察調(diào)查和背對背的監(jiān)察調(diào)查，或兩者結(jié)合運用。在監(jiān)察過程中，要根據(jù)監(jiān)察計劃，實事求是地進(jìn)行調(diào)查研究，弄清事實，取得確鑿的資料。要運用歷史資料，實地檢查有關(guān)財務(wù)資料，聽取各方面的意見與陳述，最后得出被監(jiān)督單位財務(wù)管理的真相。三是監(jiān)督總結(jié)。監(jiān)督總結(jié)應(yīng)包括監(jiān)督評價、監(jiān)督自我評價與反饋提高。根據(jù)監(jiān)督的情況，對被監(jiān)督對象做出實事求是的評價，必要時提出獎懲意見；另外監(jiān)督者還應(yīng)對其工作情況進(jìn)行總結(jié)評價，主要包括：監(jiān)督的程序是否合規(guī)、監(jiān)督的方法是否適當(dāng)、監(jiān)督的質(zhì)量情況等；最后應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督的結(jié)果與情況通過信息渠道反饋到?jīng)Q策部門，為以后進(jìn)行新的決策、調(diào)節(jié)、監(jiān)督提供資料，為制定對策提供依據(jù)。這樣才能使監(jiān)督部門與決策部門的工作不斷提高。

6、開展財務(wù)普法教育，全面提高財務(wù)人員素質(zhì)。加強(qiáng)財經(jīng)法規(guī)工作，隊伍建設(shè)是根本，只有建立起一支高素質(zhì)的干部隊伍，才能不斷提高財務(wù)監(jiān)督執(zhí)法水平，開創(chuàng)財經(jīng)法規(guī)工作的新局面。一是要在大軍區(qū)以上單位財務(wù)部門建立精干高效的財經(jīng)法規(guī)工作專門機(jī)構(gòu)，在軍以下單位財務(wù)部門編配財務(wù)監(jiān)察專職人員，組建一支高素質(zhì)的財經(jīng)法規(guī)工作干部隊伍；二是要提高全體財務(wù)干部特別是專職財務(wù)監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)水平，進(jìn)一步增強(qiáng)依法行政、依法監(jiān)督的意識；三是要加強(qiáng)各級財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的法制建設(shè)。各級財務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，帶頭學(xué)法，懂法，用法，嚴(yán)格執(zhí)法，把依法理財，從嚴(yán)治法的原則貫穿到隊伍建設(shè)和業(yè)務(wù)工作的各個方面，以法規(guī)來規(guī)范和約束各項財務(wù)監(jiān)督管理工作。