南水北調(diào)中線干線工程代建制項(xiàng)目管理實(shí)踐探析

○李志勇

（南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局 北京 100038）

南水北調(diào)中線干線工程代建制項(xiàng)目管理實(shí)踐探析

○李志勇

（南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局 北京 100038）

南水北調(diào)工程是迄今為止世界上最大的水利工程，是優(yōu)化我國(guó)水資源配置的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施。南水北調(diào)中線干線工程是南水北調(diào)工程的重要組成部分,部分項(xiàng)目采取代建制管理方式，是代建制在國(guó)內(nèi)大型引、調(diào)水工程中的首次嘗試。本文通過(guò)總結(jié)分析代建制實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)及存在的問(wèn)題，提出了完善代建制的思考和建議，對(duì)豐富和發(fā)展工程建設(shè)管理中采用代建制的理論和實(shí)踐具有一定意義。

南水北調(diào)中線 代建制 項(xiàng)目管理 實(shí)踐

一、工程概況

南水北調(diào)工程是緩解我國(guó)北方水資源嚴(yán)重短缺、優(yōu)化水資源配置的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，是我國(guó)有史以來(lái)規(guī)模最大、投資最多、調(diào)水路線最長(zhǎng)、涉及省市最多的水利設(shè)施，也是迄今為止世界上最大的調(diào)水工程。南水北調(diào)中線干線工程是南水北調(diào)工程的重要組成部分，分兩期建設(shè)，其中一期工程是從加壩擴(kuò)容后的丹江口水庫(kù)陶岔渠首引水，順著明渠沿伏牛山山麓向東北行進(jìn)，至鄭州西部孤柏嘴穿越黃河，沿京廣鐵路西側(cè)向北延伸，穿越漳河，經(jīng)河北進(jìn)入北京和天津，最后到達(dá)北京頤和園團(tuán)城湖和天津外環(huán)河，全長(zhǎng)1432km，多年平均年調(diào)水規(guī)模為95億m3，工程靜態(tài)總投資為1100億元?？偢汕斔问揭悦髑橹鳎植坎贾霉芎?，在總干渠上共設(shè)置各類建筑物2220座。

二、代建制及其在南水北調(diào)中線干線工程中的實(shí)施情況

1、代建制的定義

根據(jù)國(guó)家的《投資體制改革方案》，代建制是指政府通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（即代建單位），負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。作為工程項(xiàng)目管理模式的一種，代建制是在充分借鑒各國(guó)工程項(xiàng)目管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)國(guó)情進(jìn)行的創(chuàng)新和完善。國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)印發(fā)的《南水北調(diào)工程建設(shè)管理的若干意見》明確規(guī)定：南水北調(diào)主體工程建設(shè)采用項(xiàng)目法人直接管理、代建制、委托制相結(jié)合的管理模式。這是代建制在國(guó)內(nèi)大型引、調(diào)水工程中的首次嘗試。南水北調(diào)工程采用的代建制，是指在南水北調(diào)主體工程建設(shè)中，南水北調(diào)工程項(xiàng)目法人通過(guò)招標(biāo)方式擇優(yōu)選擇具備項(xiàng)目建設(shè)管理能力，具有獨(dú)立法人資格的項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)或具有獨(dú)立簽訂合同權(quán)利的其他組織，承擔(dān)南水北調(diào)工程中一個(gè)或若干個(gè)單項(xiàng)、設(shè)計(jì)單元、單位工程項(xiàng)目全過(guò)程或其中部分階段建設(shè)管理活動(dòng)的建設(shè)管理模式。

2、代建制在南水北調(diào)中線干線工程中實(shí)施的基本情況

南水北調(diào)中線干線工程共劃分為9個(gè)單項(xiàng)工程（不含陶岔渠首工程），76個(gè)設(shè)計(jì)單元工程，271個(gè)土建施工標(biāo)。工程建設(shè)過(guò)程中，先后有9個(gè)設(shè)計(jì)單元工程、21個(gè)施工標(biāo)段實(shí)施了代建制，占施工投資比例為12%，其中，在先期開工建設(shè)的京石段工程中代建項(xiàng)目所占施工投資比例為6.3%，黃河以北段工程（京石段除外）中代建項(xiàng)目所占施工投資為10.9%，黃河以南段工程中代建項(xiàng)目所占施工投資比例為13.3%。

南水北調(diào)中線干線工程通過(guò)招標(biāo)等方式共選擇了6個(gè)代建管理單位，現(xiàn)場(chǎng)成立了9個(gè)項(xiàng)目部，共投入約200人參與工程建設(shè)管理，建立了完善的質(zhì)量、進(jìn)度、投資等檢查控制體系，針對(duì)工程進(jìn)度、質(zhì)量、投資、安全生產(chǎn)、合同管理、工程變更等制定了30多項(xiàng)管理辦法和實(shí)施細(xì)則。代建單位代表項(xiàng)目法人全面履行義務(wù)，配合項(xiàng)目法人完成施工單位招標(biāo)工作后，全面負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、監(jiān)測(cè)、土建施工及設(shè)備安裝等合同管理工作，及時(shí)處理工程建設(shè)和相關(guān)合同履約等過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，代建項(xiàng)目進(jìn)展順利。

3、代建制在南水北調(diào)中線干線工程中實(shí)施的效果

（1）工期得到有效控制。代建單位按總體進(jìn)度計(jì)劃及分解的進(jìn)度計(jì)劃進(jìn)行進(jìn)度控制，及時(shí)組織各參建單位進(jìn)場(chǎng)開展施工準(zhǔn)備工作，檢查落實(shí)資源到位情況，對(duì)工程進(jìn)展實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，積極配合地方政府做好征地拆遷和施工環(huán)境工作，及時(shí)協(xié)調(diào)處理工程建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的有關(guān)問(wèn)題，工程進(jìn)度得到了有效控制。如京石段應(yīng)急供水工程北拒馬河暗渠工程、沙河北倒虹吸工程施工合同工期均為20個(gè)月，在開工日期分別滯后4-5個(gè)月的情況下，通過(guò)精心組織施工，最終按照合同日期完工，有效保障了京石段應(yīng)急供水工程通水目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（2）工程質(zhì)量得到有效控制。代建單位建立了完善的質(zhì)量管理體系，并充分發(fā)揮監(jiān)理單位作用，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān),工程質(zhì)量得到有效控制。京石應(yīng)急段沙河北倒虹吸工程等三個(gè)代建項(xiàng)目已經(jīng)順利通過(guò)臨時(shí)通水驗(yàn)收和施工合同驗(yàn)收，也通過(guò)了2008年9月至今兩次臨時(shí)通水檢驗(yàn)。在建的湯陰段工程和鶴壁段工程兩個(gè)代建項(xiàng)目質(zhì)量情況總體良好。

（3）工程投資得到有效控制。代建單位嚴(yán)格按照國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)、文件和施工合同，對(duì)建設(shè)工程造價(jià)進(jìn)行控制。從已經(jīng)完工的京石應(yīng)急段工程投資控制情況分析來(lái)看，代建項(xiàng)目普遍好于直管和委托項(xiàng)目，3個(gè)代建項(xiàng)目在采取冬季施工和趕工措施并按原定日期完工的情況下，仍未突破批準(zhǔn)概算，工程投資得到有效控制。

（4）優(yōu)化了管理資源配置，有效提高了建設(shè)管理水平。南水北調(diào)中線干線工程全長(zhǎng)1432km，高峰期需要投入建設(shè)管理人員1000多名。引入代建制后，代建單位承擔(dān)了176公里渠段工程的建設(shè)管理任務(wù)，共投入200余人。引入代建制，一方面有效彌補(bǔ)了項(xiàng)目法人建設(shè)管理資源的不足，也減輕了項(xiàng)目法人管理運(yùn)行后的人員壓力，優(yōu)化了建設(shè)管理資源配置；另一方面，代建管理人員具有比較豐富的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，善于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮參建各方的積極性，合同履約意識(shí)較強(qiáng)，并能果斷決策，有利于工程建設(shè)管理水平的提高。

三、實(shí)施代建制的主要經(jīng)驗(yàn)

1、選擇優(yōu)秀建管單位是確保代建項(xiàng)目成功的前提

南水北調(diào)中線干線工程的6個(gè)代建管理單位都有著多年水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，擁有雄厚的技術(shù)、管理力量，能夠根據(jù)工程建設(shè)需要合理配置專業(yè)人員，較快適應(yīng)工程建設(shè)環(huán)境，科學(xué)地安排工程建設(shè)，獨(dú)立協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，有效協(xié)調(diào)處理工程建設(shè)中的諸多復(fù)雜問(wèn)題，保證工程建設(shè)的順利進(jìn)行。

2、充分授權(quán)是確保代建項(xiàng)目成功的重要保障

代建單位受項(xiàng)目法人委托獨(dú)立進(jìn)行項(xiàng)目管理，負(fù)責(zé)對(duì)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等參建單位的管理和協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)與地方政府和涉及各行業(yè)主管部門的溝通和協(xié)調(diào)，因此充分信任并授予恰當(dāng)權(quán)利顯得尤為重要。為此，一是按照國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)頒發(fā)的《南水北調(diào)工程代建項(xiàng)目管理辦法》，請(qǐng)代建單位參與監(jiān)理單位、施工單位的選擇；二是授予代建單位工程變更處理的一定權(quán)限；三是在遇到重大問(wèn)題時(shí)充分聽取代建單位意見。多措并舉，樹立其威信，為其行使職責(zé)提供保障、創(chuàng)造條件。

3、加強(qiáng)檢查、考核是確保代建單位全面履行職責(zé)的重要措施

在實(shí)施過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)代建單位的檢查，通過(guò)適當(dāng)?shù)目己霜?jiǎng)懲辦法，從質(zhì)量安全、進(jìn)度、投資控制對(duì)代建單位進(jìn)行全方位考核，形成爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的良好氛圍，能有效促進(jìn)建設(shè)管理水平進(jìn)一步提高和代建單位職責(zé)的全面履行，從而更好地實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)目標(biāo)。

4、合理確定代建標(biāo)段范圍，有利于代建單位專業(yè)化優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮

從已經(jīng)實(shí)施的代建項(xiàng)目看，代建標(biāo)段范圍過(guò)小，相應(yīng)的建設(shè)管理費(fèi)較少，不利于建設(shè)管理形成集約化管理效應(yīng)，代建單位投入的資源和力量受限，會(huì)直接影響代建單位建設(shè)管理的效果。另外，代建標(biāo)段劃分易整不宜零，其劃分應(yīng)以設(shè)計(jì)單元或縣行政區(qū)劃為單位，一方面便于征地移民協(xié)調(diào)、工程驗(yàn)收及資料整理；另一方面可以實(shí)現(xiàn)集約化管理，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。

四、實(shí)施代建制面臨的主要問(wèn)題

1、代建單位地位還未得到廣泛認(rèn)可，協(xié)調(diào)征遷工作難度大

代建單位的主要職責(zé)是代替業(yè)主全面負(fù)責(zé)工程建設(shè)管理的全過(guò)程，其中包括外部建設(shè)環(huán)境和內(nèi)部各個(gè)參建單位的協(xié)調(diào)。目前我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)尚未明確代建單位的法律地位，建設(shè)管理委托合同中雖明確了征地工作由代建單位負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，由于代建單位的特殊地位，地方政府不認(rèn)可的客觀事實(shí)，加之代建單位工作中缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)，很難協(xié)調(diào)解決諸多建設(shè)環(huán)境問(wèn)題。

2、代建單位職責(zé)不夠明確，代建單位與監(jiān)理單位存在職能交叉

目前代建單位的選擇沒(méi)有具體的操作規(guī)定，代建單位的職責(zé)多是參照監(jiān)理職責(zé)而定，合同中對(duì)代建單位的要求類同于對(duì)監(jiān)理單位的要求，造成代建單位與監(jiān)理單位在職責(zé)上的交叉或缺位，代建單位與監(jiān)理單位在工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制以及工作協(xié)調(diào)上職責(zé)不清。按照南水北調(diào)工程代建制管理辦法，監(jiān)理單位由項(xiàng)目法人招標(biāo)產(chǎn)生，向項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)，代建單位未參與監(jiān)理單位的選擇。雖然為理順三方關(guān)系，在實(shí)施中簽訂了三方合同，但代建單位對(duì)監(jiān)理合同的實(shí)際管理不夠理想。

3、代建單位不能有效分擔(dān)項(xiàng)目法人的管理風(fēng)險(xiǎn)

目前代建單位自身承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力有限，其是否能承擔(dān)建設(shè)單位的法律責(zé)任也無(wú)明確規(guī)定，加之受代建費(fèi)用取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的限制，代建單位投入的人員、設(shè)備不足，客觀上造成管理效果不理想，最終將代建單位的管理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給項(xiàng)目法人，代建單位不能有效分擔(dān)項(xiàng)目法人的管理風(fēng)險(xiǎn)。

4、前期工作遺留問(wèn)題多，影響代建制的順利實(shí)施

由于前期工作遺留問(wèn)題較多，加上時(shí)間推移和物價(jià)等因素，實(shí)施中工程變更過(guò)多，投資控制不確定因素多，代建單位很難按照國(guó)家批復(fù)的概算去控制投資。代建費(fèi)用與工程變更金額差額較大，不利于項(xiàng)目法人工程變更授權(quán)和利用投資結(jié)余分配等激勵(lì)機(jī)制提高代建單位的積極性。

五、優(yōu)化代建制的思考和建議

1、通過(guò)立法，確立代建單位的法律地位

進(jìn)一步完善與代建制相關(guān)的法律法規(guī)，通過(guò)法律法規(guī)的形式明確代建單位的合法地位，使代建單位的身份能夠被地方政府以及社會(huì)各界所接受，保障代建制的順利實(shí)施。

2、規(guī)范代建制度，進(jìn)一步明確代建單位職責(zé)

進(jìn)一步規(guī)范代建制度，明晰代建單位的資格條件和市場(chǎng)準(zhǔn)入要求，明確代建單位的資質(zhì)認(rèn)定、等級(jí)劃分等標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)完善工程項(xiàng)目管理的實(shí)施程序，統(tǒng)一規(guī)范代建管理合同，進(jìn)一步明確代建單位的責(zé)任和義務(wù)，保障代建制的順利實(shí)施。

3、規(guī)范管理程序，提高各參建單位對(duì)代建制的認(rèn)識(shí)

代建單位的介入客觀上增加了管理鏈條，但項(xiàng)目法人（項(xiàng)目管理單位）自身首先應(yīng)提高思想認(rèn)識(shí)，在日常管理中協(xié)調(diào)好代建單位和各參建單位的關(guān)系，明確代建單位的地位，提高各參建單位對(duì)代建制的認(rèn)識(shí)，建立既相互配合協(xié)作，又主次分明的工作氛圍，保障代建制的順利實(shí)施。

4、請(qǐng)代建單位極早介入建設(shè)管理過(guò)程

通過(guò)完善代建單位招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法，極早進(jìn)行代建單位招標(biāo)，極早選擇代建單位，使之極早介入建設(shè)管理工作，一方面有利于其提前熟悉情況，便于工作開展；另一方面，更有利于充分發(fā)揮代建單位的把關(guān)作用，起到預(yù)期的管理效果。

5、制定合理代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，建立投資控制和考核機(jī)制

根據(jù)代建制市場(chǎng)和工程建設(shè)管理的實(shí)際需要，調(diào)整建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，合理確定中標(biāo)價(jià)，加強(qiáng)控制，確保優(yōu)秀代建隊(duì)伍中標(biāo)。同時(shí)，建立配套投資控制獎(jiǎng)懲辦法和獎(jiǎng)懲考核機(jī)制，以調(diào)動(dòng)代建單位的積極性。

[1]涂集：關(guān)于水利建設(shè)管理體制改革的思考[J].中國(guó)水利，2004（2）.

[2]姜仁貴等：南水北調(diào)中線工程建設(shè)“代建制”的實(shí)踐與研討[J].南水北調(diào)與水利科技，2008，6（5）.

[3]王卓甫、邱德華：工程項(xiàng)目管理[M].河海大學(xué)出版社，2002.

（責(zé)任編輯：胡冬梅）