少子老齡化背景下我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的完善

○劉春萌 （中共泰安市委黨校 山東 泰安 271000）

近年來(lái)，少子老齡化問(wèn)題日益突出。根據(jù)全國(guó)31個(gè)省份公布的各自第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)有21個(gè)省份都屬于少子化范圍，11個(gè)省份甚至屬于超少子化。其中，北京、上海的青少年人口比重在全國(guó)最低，均不到10%。而與之相對(duì)應(yīng)的是，全國(guó)有26個(gè)省份65歲以上老齡人口占比已越過(guò)7%的“紅線”，老齡化趨勢(shì)開始向全國(guó)擴(kuò)散。這組數(shù)據(jù)意味著，一方面是青少年人口越來(lái)越少，一方面是老齡化越來(lái)越嚴(yán)重，今后我國(guó)將不得不面對(duì)少子老齡化、高齡空巢化的嚴(yán)峻局面。

著名的社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通教授曾指出：與西方的“接力模式”不同，我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)就是采取“反饋模式”來(lái)解決贍養(yǎng)老年人這個(gè)任何社會(huì)都必須給予解決的問(wèn)題，即多數(shù)傳統(tǒng)家庭以三代或四代共同居住方式，在擴(kuò)大家庭中“反哺式”地實(shí)現(xiàn)對(duì)老人的經(jīng)濟(jì)保障、生活照料和情感慰藉。然而，隨著少子老齡化形勢(shì)不斷深化，必將給我國(guó)傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)模式帶來(lái)巨大的沖擊。因此，現(xiàn)階段必須立足國(guó)情加快完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。經(jīng)過(guò)10年的探索和實(shí)踐，目前我國(guó)已初步建立起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)照料為補(bǔ)充的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系基本框架，但是還很不完善，仍存在許多問(wèn)題。

一、少子老齡化背景下社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問(wèn)題

1、居家養(yǎng)老發(fā)展滯后

居家養(yǎng)老是指政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種養(yǎng)老方式。它是對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的補(bǔ)充與更新。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老是完全由家庭對(duì)老人提供經(jīng)濟(jì)保障、生活照料和情感慰藉，而居家養(yǎng)老則是通過(guò)在社區(qū)建立一個(gè)支持家庭養(yǎng)老的社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓老人不離開家庭，仍然也能夠享受到一定專業(yè)水平的養(yǎng)老照料?！?982年維也納老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)，“護(hù)理年長(zhǎng)者的一個(gè)基本原則應(yīng)當(dāng)是使他們能夠在社區(qū)里盡可能長(zhǎng)地維持獨(dú)立生活”，并且建議“應(yīng)盡可能充分地在社區(qū)范圍內(nèi)發(fā)展保健和與保健有關(guān)的各種服務(wù)”。因此，目前依托社區(qū)進(jìn)行的居家養(yǎng)老已成為國(guó)際社會(huì)解決老齡化問(wèn)題的全球共識(shí)，并取得了相當(dāng)好的效果?，F(xiàn)如今美國(guó)、德國(guó)、荷蘭、日本等國(guó)，居家養(yǎng)老的老年人比例都超過(guò)90%。2008年2月22日，由全國(guó)老齡委、國(guó)家發(fā)改委、民政部、勞動(dòng)保障部、財(cái)政部等十部委聯(lián)合推出了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，該《意見》的推出傳達(dá)了這樣一個(gè)信息：為了破解我國(guó)日趨嚴(yán)峻的養(yǎng)老難題，必須馬上把“居家養(yǎng)老”提到議事日程上來(lái)。雖然我國(guó)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)已初具規(guī)模。但從整體上看，其仍處于起步階段，主要還存在以下幾方面的問(wèn)題。

（1）政府重視程度不夠。到目前為止，很多地方政府的興奮點(diǎn)仍然停留在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，對(duì)居家養(yǎng)老的重要性、迫切性認(rèn)識(shí)不足。表現(xiàn)在：一是專門針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的政策文件極少，僅有的政策也大都散見于民政、社會(huì)保障、衛(wèi)生、文化、教育、體育、工青婦、老干部局等多個(gè)部門的規(guī)章之中，缺乏有效整合，即便現(xiàn)有的政策也沒有很好執(zhí)行。二是財(cái)政投入也比較欠缺。由于目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的公共財(cái)政政策尚未建立，政府對(duì)各類組織和個(gè)人的資金補(bǔ)貼仍顯不足。在社區(qū)服務(wù)發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)中，發(fā)達(dá)國(guó)家政府投入一般占服務(wù)資金構(gòu)成的50%以上，而目前我國(guó)政府的投放最多占30%。

（2）社區(qū)服務(wù)供給不足。目前社區(qū)所能提供的居家養(yǎng)老服務(wù)缺乏廣泛性和針對(duì)性。就服務(wù)對(duì)象而言，服務(wù)的重點(diǎn)是分散供養(yǎng)的“三無(wú)”老人、享受低保且生活特別困難同時(shí)子女享受低保無(wú)贍養(yǎng)能力的老人?？梢姡鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給有一定偏斜。但居家養(yǎng)老作為一種普遍性的養(yǎng)老方式，它不是“補(bǔ)缺型”而是“普惠型”的，因此服務(wù)的對(duì)象應(yīng)是有服務(wù)需求的全體居家老人，但顯然目前社區(qū)的供給能力相當(dāng)有限。就服務(wù)內(nèi)容來(lái)說(shuō)，當(dāng)前社區(qū)服務(wù)的重點(diǎn)放在了滿足老人的生存需求（多是為老人提供家政服務(wù)），而忽視了老人的精神需求和發(fā)展需求。可是，隨著“空巢家庭”數(shù)量的快速增加，空巢心理障礙癥已經(jīng)悄然成為了威脅中國(guó)老年人心理健康的隱形殺手，如果以上心理問(wèn)題得不到足夠重視和及時(shí)解決，就無(wú)法從根本上提高居家老人的生活質(zhì)量。但目前社區(qū)實(shí)際上真正提供的服務(wù)與老人的需求之間存在著一定程度的錯(cuò)位。

（3）服務(wù)隊(duì)伍人員缺乏。一是專業(yè)服務(wù)人員欠缺。根據(jù)測(cè)算，2009年我國(guó)老人中至少有1130萬(wàn)失能失智人口，如果按照3個(gè)人配備一位養(yǎng)老護(hù)理員計(jì)算，至少需377萬(wàn)護(hù)理員，但是目前全國(guó)能夠持證上崗的有養(yǎng)老員護(hù)理資質(zhì)的全國(guó)加起來(lái)僅有2萬(wàn)多人，專業(yè)服務(wù)人員奇缺。二是志愿者隊(duì)伍不穩(wěn)定。社區(qū)志愿者也是社區(qū)居家服務(wù)人員中一支不可或缺的重要力量。但目前我國(guó)社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)仍處于初級(jí)階段，許多社區(qū)居民對(duì)于志愿者服務(wù)活動(dòng)的了解不深，對(duì)志愿精神及志愿服務(wù)者權(quán)利義務(wù)等理解不清，有些抱著湊熱鬧或體驗(yàn)一下的態(tài)度加入其行列，在參加幾次活動(dòng)后，熱情減弱，常出現(xiàn)年頭報(bào)名、年中退出的現(xiàn)象，導(dǎo)致志愿者隊(duì)伍不夠穩(wěn)定。

2、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老社會(huì)化進(jìn)程緩慢

截至2010年底，全國(guó)各類老年福利機(jī)構(gòu)3.99萬(wàn)個(gè)，床位314.9萬(wàn)張，平均每一百位老人擁有1.77張床位，與發(fā)達(dá)國(guó)家平均每百位老人5—7張床位相比，差距較大。據(jù)保守估計(jì)，目前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位缺口數(shù)量至少在300萬(wàn)張以上。面對(duì)如此巨大的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求，完全依靠政府去辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不僅經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重，而且資源浪費(fèi)突出，因此大力推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)化是解決這一難題的必由之路。但社會(huì)化不等于市場(chǎng)化。迄今為止，大多數(shù)人認(rèn)為：“民辦”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)化的產(chǎn)物，政府不應(yīng)該過(guò)多地關(guān)注“民辦”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這也就致使“民辦”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被邊緣化，不能有效地和“政府辦”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)。由于長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府缺乏對(duì)“民辦”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的培育與支持，致使“民辦”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困難、舉步維艱，這不僅大大抑制了民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，也造成了我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老社會(huì)化進(jìn)程緩慢。對(duì)于我國(guó)絕大多數(shù)中等和中低收入的老年群體，想選擇一家合適的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)確實(shí)是非常困難。

基于以上存在的這些問(wèn)題，應(yīng)如何著手完善我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系呢？

二、加快完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，積極應(yīng)對(duì)少子老齡化

1、加快社區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用

（1）強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用。一是制定好發(fā)展規(guī)劃，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)作為保障老年民生的重中之重，擺上議事日程，納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)從居家養(yǎng)老的角度來(lái)規(guī)劃和發(fā)展社區(qū)。二是整合資源，居家養(yǎng)老不僅僅是民政部門的事，還需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合。因此政府應(yīng)成立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)整合民政、社會(huì)保障、老干部局等多個(gè)為老服務(wù)部門，盤活各類閑置資源，實(shí)現(xiàn)各部門為老服務(wù)的資源有效對(duì)接。三是加大投入，政府應(yīng)提供可持續(xù)、制度化、多元化的財(cái)政支持。各地結(jié)合具體市情既可以采取政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的方式，也可以采取將相關(guān)福利補(bǔ)貼發(fā)放給老人的方式等多種不同形式來(lái)增加財(cái)政資金的有效供給。

（2）健全社區(qū)服務(wù)功能。要在硬件和軟件兩方面雙管齊下，齊頭并進(jìn)。一是加快社區(qū)硬件建設(shè)。首先，要規(guī)劃好社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的位置，要能最大化的方便老年人；其次，在預(yù)算允許的前提下，配備比較完善且實(shí)用的醫(yī)療、康復(fù)、家政等設(shè)備設(shè)施，并組織好設(shè)備的保管和維護(hù)；再次，必須完善社區(qū)的通訊條件，保證老人的應(yīng)急救助。當(dāng)老人遇到突發(fā)狀況或者需要幫助時(shí)，能夠第一時(shí)間趕到老人家中，為老人實(shí)施救助。二是加快社區(qū)軟件建設(shè)。首先，社區(qū)應(yīng)建立健全居家老人的資料檔案，了解老人的家庭和健康狀況；其次應(yīng)針對(duì)不同的老人，開展不同的服務(wù)項(xiàng)目。根據(jù)居家老人的生活自理能力，年齡患病情況的不同，分別提供不同層次的服務(wù)；再次，將服務(wù)內(nèi)容從關(guān)注老年人物質(zhì)需求向關(guān)注老年人精神需求發(fā)展，特別應(yīng)關(guān)注精神居家養(yǎng)老。針對(duì)空巢、單身老人因孤獨(dú)造成心理嚴(yán)重失衡的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，應(yīng)如何有效應(yīng)對(duì)？根據(jù)美國(guó)芝加哥大學(xué)心理學(xué)家羅伯特·哈維格斯特提出的著名老年理論“活動(dòng)理論”認(rèn)為，老年人應(yīng)該積極參與社會(huì)。只有參與，才能使老年人重新認(rèn)識(shí)自我，保持生命的活力。從該理論來(lái)看，老人若要擺脫孤獨(dú)的困擾，就必須維持足夠的社會(huì)互動(dòng)，拓寬交際活動(dòng)的空間，重新融入社會(huì)，因此，必須在社區(qū)營(yíng)造居家老人之間相互溝通的人文環(huán)境。通過(guò)社區(qū)定期組織的豐富多樣的有益活動(dòng)，為居家老人提供一個(gè)廣交朋友、互相交流的平臺(tái)，為老人搭建了互相幫助、重造家園的橋梁，這樣才能使整個(gè)社區(qū)的服務(wù)更上一個(gè)臺(tái)階，才會(huì)更加貼近居家老人的實(shí)際需求。

（3）加快服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。隊(duì)伍是事業(yè)成敗的關(guān)鍵。建設(shè)一支專業(yè)化和志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍成為當(dāng)務(wù)之急。一是培養(yǎng)專業(yè)服務(wù)人員。2010年11月24日，全國(guó)養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能競(jìng)賽在北京拉開帷幕，本次競(jìng)賽是建國(guó)以來(lái)首次舉辦的國(guó)家級(jí)養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能競(jìng)賽?？梢姡瑖?guó)家對(duì)如何盡快提升養(yǎng)老護(hù)理員的專業(yè)素質(zhì)也是高度重視。因此，應(yīng)以本次競(jìng)賽為契機(jī)，盡快建立以在崗培訓(xùn)為重點(diǎn)、多元化培養(yǎng)方式相結(jié)合的模式。通過(guò)專題講座、傳幫帶、實(shí)習(xí)提升等多種形式和途徑，強(qiáng)化專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，盡快建立一支適合居家養(yǎng)老需求的專業(yè)技能人才隊(duì)伍。二是大力發(fā)展社區(qū)志愿者。應(yīng)重視整合和充分利用現(xiàn)有社區(qū)資源，特別是要重點(diǎn)開發(fā)利用“年輕”老人這個(gè)龐大的群體，因?yàn)?，很多老年人盡管已經(jīng)卸下了工作重?fù)?dān)，但依然期望“老有所為”。因此，社區(qū)可以嘗試建立多種激勵(lì)機(jī)制，讓志愿服務(wù)可學(xué)、可做，充分鼓勵(lì)和支持“年輕”老人們?cè)诹λ芗暗那闆r下，爭(zhēng)當(dāng)志愿者，走“以老養(yǎng)老”、“助人自助”之路。

2、加大扶持力度，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的補(bǔ)充作用

在我國(guó)確定的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老雖是補(bǔ)充，但其仍是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中的重要一環(huán)，因此，必須加大扶持力度，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的補(bǔ)充作用。面對(duì)當(dāng)前“民辦”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)艱難的生存局面，應(yīng)大力推廣“民辦公助”制度。所謂民辦公助，就是對(duì)多種社會(huì)力量投資舉辦“非營(yíng)利”性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行為，由各級(jí)政府給予政策扶持和引導(dǎo)性的資助。

（1）突破土地供應(yīng)瓶頸。只要社會(huì)資本承諾按與政府的約定運(yùn)營(yíng)“非營(yíng)利性”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目，政府就應(yīng)在土地取得方式、獲得土地的價(jià)格等方面給予與政府事業(yè)單位相同的待遇。

（2）加大資金扶持力度。對(duì)于非營(yíng)利性的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，必須加大資金的扶持力度。政府既可以在建設(shè)期按照建設(shè)規(guī)模、投資總額、土地租期等指標(biāo)，一次性或者分期給予建設(shè)補(bǔ)貼，又可按照床位數(shù)、收養(yǎng)人數(shù)、入住率等指標(biāo)，給予一定的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。通過(guò)這些措施都能有效的鼓舞社會(huì)資金的投資熱情。

（3）政府承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)承擔(dān)易于控制的一部分風(fēng)險(xiǎn)，如實(shí)行托底支持等，從而有效提振社會(huì)資本投資信心。

總之，現(xiàn)階段必須加大扶持力度，盡快把一個(gè)個(gè)優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立起來(lái)，就是社會(huì)為老人盡孝。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，其建設(shè)需要多個(gè)子系統(tǒng)的配合協(xié)調(diào)，我們必須盡快整合政府、家庭、社區(qū)、個(gè)人和民間機(jī)構(gòu)等各方資源，完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷提升老年人的晚年生活質(zhì)量，更加積極的去應(yīng)對(duì)少子老齡化的挑戰(zhàn)。

[1]費(fèi)孝通：家庭結(jié)構(gòu)變動(dòng)中的老年贍養(yǎng)問(wèn)題——再論中國(guó)家庭結(jié)構(gòu)的變動(dòng)[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），1983（3）.

[2]劉暢：我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建——基于系統(tǒng)論的視角[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（2）.

[3]張良禮、蔡寶珍、李杏生、程曉、陳友華：應(yīng)對(duì)人口老齡化——社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建與設(shè)想及規(guī)劃[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

[4]全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室：中國(guó)人口老齡化研究論文集[C]．華齡出版社，2010.