民事立案難的癥結與解決路徑

儲陳城，王安乾

（山東大學法學院，山東 濟南 250100）

民事立案難的癥結與解決路徑

儲陳城，王安乾

（山東大學法學院，山東 濟南 250100）

依據民事訴訟法第一百零八條以及相關規(guī)定，只要滿足原告適格，有明確的被告，有具體的事實和理由，主要證據充足以及符合管轄條件即可以立案受理。但是在司法實踐中，基層法院立案難卻是一個不爭的事實，造成立案難的原因多種多樣，諸如缺乏民事訴訟立案監(jiān)督、法院內部的工作評價體制以及立案庭部分法官基本法律素養(yǎng)不高，等等。立案難嚴重損害了當事人的訴訟權利，給法院帶來了不良形象的同時也不利于社會的穩(wěn)定，因此有必要對這一現(xiàn)象予以研究解決。

民事訴訟；立案難；立案監(jiān)督

司法救濟是公民維護自身合法權益的最后一道防線。在人們法治意識逐步提升的今天，通過訴訟解決各種民事糾紛，爭取自身合法權益的最大化是我國數十年法治建設的重大進步。也正因如此，從上世紀90年代開始，各級法院均開始設置立案庭，以方便群眾訴訟，暢通群眾的訴求表達渠道。據統(tǒng)計，2003年全國法院立案庭共有工作人員2萬余人，其中法官1.5萬人，占65.89%。2008年4月，修正后的民事訴訟法施行，我國法院立案庭的數量以及法官的數量也不斷擴張，以致有學者感嘆像我國這樣規(guī)模龐大、法官比例高的立案庭在全世界是絕無僅有的。[1]

立案是指在民事訴訟中，人民法院立案庭在接到起訴請求后，經過形式審查后符合訴訟條件，決定予以受理的行為。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條以及《最高人民法院關于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》（以下簡稱《立案規(guī)定》），只要滿足原告資格適格，有明確的被告，有具體的事實和理由，符合人民法院管轄以及主要證據充足即可以立案受理。立案是民事訴訟開啟的第一道門檻，是司法機關對公民訴權保護的重要程序，立案能否嚴格依法進行對于公民的合法權利能否獲得及時保護、法院是否可以在民眾心中樹立公平正義的形象以及社會穩(wěn)定與否均起著舉足輕重的作用。然而縱然有如此規(guī)模的立案機構和人員，也有民事訴訟法關于立案條件的規(guī)定，司法實踐中立案問題卻依舊為人們所詬病。而立案的問題最主要體現(xiàn)在基層人民法院立案難。

一、基層人民法院立案難的癥結

立案難已經是既成事實，各界對于這一現(xiàn)象產生的原因也均有著自己的看法，仁者見仁，智者見智。

有學者認為，立案難首先是因為我國民事訴訟立法過于模糊的立案審查模式，造成基層法院立案人員錯將立案的形式審查視為實質審查，立案審查尺度過于嚴格。這實際上把訴訟程序開始的要件與法院作出實體判決的要件混淆起來了，這就導致了起訴條件的“高階化”和訴訟程序開始的“高階化”。實體審理程序的前移，導致了審理程序在觀念上與實在的悖論，在觀念上，法院對起訴條件的審查程序并不是訴訟程序的一部分，因為如果起訴不符合條件，訴訟就不能開始，但審查過程或程序卻是現(xiàn)實存在和已經發(fā)生的，然而，這部分程序的存在卻在觀念上被否定了，成為一種“訴訟前程序”，由于這一原因，這種“訴訟前程序”的正當性或正義性就容易被人們所忽視，成為一塊“灰色區(qū)域”或“灰色程序”。[2]

筆者認為，上述觀點屬于造成基層人民法院立案難的上層次原因——立案審查過嚴，稍顯宏觀，造成我國基層人民法院立案難還有眾多微觀原因，總的來說主要有以下幾點：

（一）基層人民法官的案件多、負荷重

我國民事訴訟法第十八條規(guī)定，基層人民法院管轄第一審民事案件，但本法另有規(guī)定的除外。第十九條至第二十一條規(guī)定了中級人民法院、高級人民法院以及最高人民法院的案件管轄范圍。由此可見，除了由中級人民法院以上管轄的幾種一審案件以外，所有的一審案件均會由基層人民法院來審理，基層人民法院法官的審判壓力較大，正如前最高人民法院院長肖揚同志在2005年十屆全國人大三次會議上作的最高人民法院工作報告中指出的那樣：“人民法院受理的案件80%在基層。”某基層人民法院2002年辦理民商事案件的數量為4733件，而審判員（包括助理審判員）共33人，人均辦案144件，法官辦案壓力可想而知。[3]再以山東省煙臺市某基層法院為實例，該法院現(xiàn)有的114名法官中，真正在審判一線工作的法官僅占全院人員總數的45.05%。該院法官人均年結案數由1998年的64.77件上升至2002年的140.14件，凈增75.37件，上升了116.37%。但是，由于法官資源的嚴重不足和審判負荷的加重，導致審判質量有所下降，上訴率持續(xù)攀升，由1999年的22.57%上升到2003年的25.56%，上升了2.99個百分點。[4]

（二）防治濫訴的考量

有學者認為，訴權的概念不應當神圣化，因為訴權的啟動會導致他人被動地進入訴訟程序和強制接受裁判。倘若訴權的啟動過于輕易，將導致他人無端遭受不當訴訟的侵擾。盡管隨著社會的發(fā)展，訴權的范圍從總體而言呈現(xiàn)出不斷擴張的趨勢，但是一旦很多“瑣碎之事”都訴諸法院，造成濫訴，會不合比例地耗費司法資源。

司法是權利保護的最后一道防線，但是司法并不是萬能的，并不等于要包攬一切司法糾紛，法律不理會瑣碎之事，是古老的法律格言。司法只是調節(jié)社會矛盾的機制之一，甚至是作為眾多糾紛解決手段中范圍最窄小的手段。正所謂將上帝的事情交給上帝，將凱撒的事情交給凱撒，很多矛盾糾紛只能由其他機制來解決，司法不能輕易的涉足社會和政府發(fā)揮作用的領域。中國正處于急劇轉型的時期，社會矛盾異常復雜和激烈，如果各種矛盾和糾紛都涌向法院，法院不僅難以解決，甚至可能無法承受。并且，當前法院已經承載了許多原本不應承擔的重任，所以嚴格把關立案程序，限制很多案件進入法院，這也是法院自行掌握司法政策的一個方面。

（三）民事訴訟法規(guī)定的起訴條件不明確

依據我國民事訴訟法第一百零八條的規(guī)定，人民法院立案受理民事案件條件包括：（1）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實、理由；（4）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院的管轄。而《立案規(guī)定》第九條補充規(guī)定立案時起訴人還需要提交主要證據證明訴訟請求。

如何滿足上述的起訴條件，民事訴訟法并沒有明確的規(guī)定。司法實踐中通常是將民事訴訟法第一百零八條的要求以文字的形式反映在民事起訴狀中，也就是說民事起訴狀只要載明當事人的姓名、性別、年齡、民族、職業(yè)、工作單位和住所、通訊方式；法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；訴訟請求和所根據的事實與理由；證據、證據來源，證人姓名和住所。另外附加起訴人的身份證明復印件即可以滿足該條的要求。而《立案規(guī)定》的要求則需要通過起訴人提交相應的主要證據。

但是在實踐中，很多基層法院的立案人員會要求起訴人提交詳細的證據證明民事訴訟法第一百零八條的四項立案條件：比如起訴人需要提交被告的身份證明復印件或者被告的戶籍證明以此來確定被告是否真實存在，涉及房產糾紛的案件讓起訴人提交當地房產管理機構出具的房屋證明文件以此來確定管轄，等等，這無疑加重了起訴人的負擔。尤其是有很多證據材料是起訴人依靠個人力量無法獲取的，而在受理前法院亦無義務幫助起訴人收集。因此很多當事人在這個階段就會望而卻步，放棄訴訟。

（四）法院結案率考評機制的影響

結案率是指人民法院內部評價法院審判工作效率的一種指標。根據《最高人民法院關于開展案件質量評估工作的指導意見（試行）》所附《案件質量評估指標體系》的規(guī)定，結案率的作用在于反映審理和執(zhí)行總進度，其公式是：結案數÷(舊存數+收案數)。在我國司法體制不斷改革的過程中，考評結案率指標對于督促人民法院及時審結案件，提高案件審判效率曾發(fā)揮了重要的作用。[5]

但是目前這樣的考評機制已經嚴重妨礙了當事人正常行使自己的起訴權。因為現(xiàn)在結案率是上級法院考核基層法院的重要指標，和法院打分、排名密切相關。基層法院在年底為了不影響當年的結案率，在年底拒絕接收案件這是全國基層法院司空見慣的事情。比如四川崇州市人民法院為保證結案率，每年11月5日到12月5日，法院會說服當事人推遲一個月立案?！叭绻@段時間收案，法院很可能在12月5日前無法審結，這會影響整個法院以及各個庭的結案率。這已是一條不成文的規(guī)定?！彪m然最高人民法院在2009年2月18日出臺了《關于進一步加強司法便民工作的若干意見》，《意見》強調，人民法院應當建立科學的司法統(tǒng)計指標評價體系。對符合立案條件的，不得延期立案。當事人對人民法院因此拒收案件或延期立案的，可以向上級人民法院反映，上級人民法院應當核查；對情況屬實的，在轄區(qū)內應予通報批評。對于為提高結案率而動員當事人撤訴，擅自中止案件訴訟、執(zhí)行程序的，當事人可以向上級人民法院反映，上級人民法院應當核查；對情況屬實的，在轄區(qū)內應予通報批評，對相關人員要追究責任。但是由于該條沒有改變法院的業(yè)績考評制度，且沒有實質的責任條款，年底不立案的現(xiàn)象仍然影響著公民訴權的行使。

（五）缺乏立案監(jiān)督和法律責任

人民檢察院是我國專門的法律監(jiān)督機關，《憲法》第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！倍袷略V訟法第十四條則更是明確規(guī)定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督?！睂W界對于民事訴訟過程中人民檢察院的法律監(jiān)督的內容通說認為主要有兩方面：其一，監(jiān)督審判人員貪贓枉法、徇私舞弊等違法行為。其二，對人民法院作出生效判決、裁定是否正確、合法進行監(jiān)督。[6]按照通說的理解，檢察機關的民事訴訟的監(jiān)督職責僅可以作狹義的解釋，不能擴大到審判以外的其他訴訟程序。作如此解釋也是有一定法律依據的，按照我國民事訴訟法第十六章——審判監(jiān)督程序一章第一百八十七條至第一百九十條的規(guī)定，人民檢察院只能對人民法院已經發(fā)生效力，但是確實出現(xiàn)錯誤的判決或者裁定可以通過抗訴的程序行使自身的檢察監(jiān)督權。整部民事訴訟法沒有明確的立案監(jiān)督的立法規(guī)定。

缺乏必要的立法來明確檢察監(jiān)督，也沒有其他形式的監(jiān)督途徑，自然沒有一個主體可以認定人民法院何時不予立案是否違法，也不可能對起訴人提供救濟的途徑。人民法院對于是否同意立案受理完全由自我決定。因此，在法律上也沒有相應的法律責任來懲處該立而不立案的行為。筆者認為，在一個沒有監(jiān)督和違法操作的法律成本的前提下，任何司法權力均會出現(xiàn)濫用的情況，法院的立案決定權的濫用必然造成起訴人訴權的侵害。

由于上述原因造成當事人立案難，會導致很多問題。首先對于人們權益的及時保護極為不利。法諺有云遲到的正義非正義并非僅僅指的是在刑事訴訟過程中，民事權益得不到及時的司法保護會導致更大的財產損失和更多的權益糾紛，同時，立案不及時可能造成當事人因超過訴訟時效而最終喪失勝訴權。其次對于我國正在積極樹立的法官公平正義的形象也是毀滅性的打擊。在建設和諧社會的進程中，建立法官在民眾中的良好形象是非常重要的一個環(huán)節(jié)，而人們出現(xiàn)糾紛后發(fā)現(xiàn)啟動司法程序如此困難，極容易產生負面情緒，對法官不信任甚至敵對仇視，最終導致社會對司法權威的質疑。更讓人擔憂的是由于糾紛解決渠道的不順暢，社會矛盾得不到及時的解決，上訪人數必然會增加，成為社會不穩(wěn)定的因素。因此必須及時尋求解決立案難的相關路徑。

二、基層法院立案難的解決路徑

針對造成立案難的原因，我們需要做的不僅僅是提高法院立案法官的整體業(yè)務素質，使其樹立為人民服務的宗旨，更重要的是在立法和制度層面提出可行的建議。

（一）增加法院法官編制，拓展糾紛解決機制

基層人民法院案件多法官少，是我國目前各地的通弊。解決這一難題的根本方法不在于千方百計的阻止當事人的起訴，而在于如何解決基層法院法官人數少的問題。首先是在可能的限度內，增加基層法院的法官編制的數量，甚至可以采取中級以上人民法院法官到基層法院任職一段時間。其次法院啟動多元化矛盾糾紛機制，除了訴訟、法庭調解以及法官庭外調解以外，一些基層法院開始聯(lián)合司法行政機關在基層法院內部設置人民調解辦公室，由資深的司法一線退下來的工作人員擔任常駐人民調解員。對婚姻家庭糾紛、繼承糾紛、相鄰關系糾紛、標的額較小的債務債權糾紛（人民幣5萬元以下）、輕微交通事故及輕微人身損害賠償糾紛、贍養(yǎng)糾紛和撫養(yǎng)糾紛、租賃糾紛、勞務工資關系明確且數額不大的八類糾紛案件，可在立案前先移交司法局設在法院的人民調解工作室進行調解。

（二）正確認識濫訴，起訴與否由當事人決定

針對司法界所擔憂的放松立案的審查會導致濫訴的結果，首先筆者贊同有學者認為訴權不存在濫用的觀點。[7]民事訴權到底是一項什么權利，學界有爭議，很多訴訟法學者認為訴權具有雙重屬性——程序上意義的訴權和實體意義上的訴權，即所謂的“二元訴權說”，程序意義上的訴權，是指當事人在程序上向人民法院請求行使審判權，以保護自己合法民事權益的一種權利，包括起訴權（含被告人的反訴權）以及應訴權。實體意義上的訴權，是指當事人請求人民法院通過審判強制實現(xiàn)其民事實體權益的權利，包括勝訴權和申請強制執(zhí)行權。[8]而另一種觀點則認為訴權本質就是程序性權利，不應當與實體權利混為一談。筆者認為，民事實體法和民事程序法有著明確的分野，進而民事實體權利和民事程序權利也應當有著清晰的界限。訴權產生的前提是法院的存在，同時民事實體權利受到侵害是訴權產生的基礎，即“無利益即無訴權”，如果將訴權也可以視為實體權利的話，將會造成因訴權受到侵害而產生訴權的邏輯混亂?！盀E訴”概念的提出是為了闡述并無實體權利存在損害情形下而起訴的情況，諸如近年來就所謂的青春損失費、親吻權受損、哺乳權受損等提起的訴訟。就訴權的程序性特征來說，只要存在實體權利受損且符合法定的立案形式條件，就應當充分尊重當事人的意志，整個訴訟過程的推進應當由當事人負責并承擔相應的法律后果。民事訴訟目的是保護當事人的民事權益，解決民事糾紛。由于當事人對民事權利享有處分權，當其合法的實體權利遭到侵犯或發(fā)生爭議時，是否通過訴訟途徑解決以及如何起訴，是否堅持訴訟等，均應由當事人決定，而不應由法院依職權決定。[9]

（三）減輕當事人提交立案材料負擔，便利當事人訴訟

成文法的缺陷之一就在于語言的抽象和模糊性，但是這不能成為人民法院拒絕當事人立案的理由。民事訴訟法雖然沒有規(guī)定達到什么標準才算是符合起訴的條件，但是依據常識、常理和常情，起訴的五大要件除了起訴人需要提供證明案件事實的主要證據和自身身份證明以外，其他的三個條件均只要體現(xiàn)在民事起訴書中即可。一旦發(fā)生訴訟，雙方必定產生糾紛和沖突，讓起訴人拿出被起訴人的身份證明非常困難，雖然可以由律師去被起訴人戶籍所在地的公安派出機關的戶籍科調取戶籍證明，但是對于無委托代理律師以及不知被起訴人具體信息的起訴人來說則是難上加難。另外，不動產訴訟的管轄法院的確定，如果不動產的相關證明文件在起訴人手中倒是可以在立案時向法院提交，如果不在起訴人手中，無疑又是加重了起訴的難度和起訴人的負擔。

（四）改革法院考評機制，全面考察法院審判水平

年底結案率不可否認是立案難的重要因素，規(guī)定年終結案率容易形成年底案件該收不收的情況。有些單位為了提高年終結案率，把應該當年受理的案件推至下年，不但使糾紛不能得到及時處理，而且造成案件統(tǒng)計中出現(xiàn)年底案件減少、次年年初案件上升幅度較大的情況，不能客觀地反映真實情況。結案率只是一個量化的結果，是將所有的具體情況予以數字化，而忽略了案件的具體情況。法官審理的案件數量龐大、情形各異，有些案件案情簡單，事實關系明了，法官很快而且很容易就能結案；有些則屬于典型的疑難案件，不僅情況錯綜復雜，而且不管怎么判決雙方都很有可能上訴。然而法官又不能自由選擇辦理何種案件，這就有可能造成有的法官一年下來辦理大量的疑難案件，有部分案件沒有辦法處理得很好。而有的法官全年所分配的案件都是簡單的民事糾紛，所以可以順利的結案。雖然后者的結案率會遠遠高于前者，但是前者所付出的努力和智慧程度，以及所審案件對以后同類案件的指導作用和影響力，是后者難以達到的，而且結案率也不能如實反映案件當事人對于法官審理活動的滿意程度。

法院在對法官進行考評時，應當進行綜合考量，而不能將考核標準主要依賴一連串數字。筆者建議在法院內部設置案件當事人評價機制和法律專家考評建議機制：由案件當事人在訴訟后對審案法官是否滿意進行評價；由法律專業(yè)人士（包括法學專家學者和資深律師等等）對法官所審理的典型案件進行匿名考察，對法官的辦案能力出具一個評價建議；再結合法院內部現(xiàn)有的結案率、結案數、調解率等統(tǒng)一對法官進行考核評價。

（五）設置立案、監(jiān)督以及法律責任，保障當事人正當立案

針對目前沒有立案監(jiān)督和法律責任條款，筆者認為，隨著民事訴訟程序的逐步規(guī)范與完善，以及對當事人訴權保障力度的日益加大，法院不履行接收義務是不可想象的事情，因為法院的這種不作為的程序違法行為是對當事人訴權最嚴重的侵犯和剝奪。[10]對于該立案而不予立案的違法操作行為，在立法層面上必須有一個專門的監(jiān)督機構。這樣的機構可以起到雙重的作用：一方面，對于應該立案而不立案的情形認定不合法，作出負面評價，同時為被拒絕立案的當事人提供救濟的機會；另一方面，根據當事人的申請要求，法院對該立案而不立案的予以及時立案。這樣的機構可以由法院內部設置（即內部監(jiān)督），可以由社會人員組成（即社會監(jiān)督），也可以由人民檢察院組成監(jiān)督機構（即司法監(jiān)督）。內部監(jiān)督是最節(jié)省成本也是最為有效的機制，如果由人民法院主管立案的副院長和立案庭長牽頭組成專門的立案監(jiān)督小組，那么這種直屬領導的內部監(jiān)督對于當事人順利立案將大有裨益。這種內部監(jiān)督的最大的也是最為致命的弊端就是“自己做自己的法官”，肯定會有大量的包庇。社會監(jiān)督最大的優(yōu)點在于不受人民法院的影響，但是由于社會人員本身監(jiān)督權利的孱弱以及信息掌握量有限，難以起到足夠的預期效果。如上文所述，人民檢察院是我國法律的監(jiān)督機關，同時對民事審判活動享有明確的法定監(jiān)督權，只是由于種種原因，立法沒有規(guī)定檢察院可以對立案進行監(jiān)督。但是在當前公民法治意識逐漸增強、法院案件不斷增加的今天，不合適的阻礙公民訴權的實現(xiàn)，對于我國法治現(xiàn)代化建設沒有任何益處。在立法上規(guī)定人民檢察院的立案監(jiān)督權，不僅具有先天的優(yōu)勢，而且能避免前兩種監(jiān)督手段所產生的弊端。當然除了需要規(guī)定人民檢察院的監(jiān)督權之外，還要明確違法不立案的法律責任，否則再好的監(jiān)督手段也只是紙做的老虎，只有形式沒有實質。

［1］傅郁林.民事審判監(jiān)督制度的實證性分析[A].法律程序運作的實證分析[C].北京:法律出版社,2005,176-177

［2］張衛(wèi)平.起訴條件與實體判決要件 [J].法學研究,2004(6):59.

［3］吳學權，陳沖.基層法院法官職業(yè)化困難與出路[EB/OL].http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=1740

［4］煙臺市芝罘區(qū)人民法院.煙臺市芝罘區(qū)人民法院關于基層法官工作負荷情況的調查[J].山東審判,2005(4):55-58.

［5］李艷.法院結案率制度的評析與改革[J].法律適用,2007(10):81.

［6］江偉主編.民事訴訟法（第二版）[M].北京:高等教育出版社,2000:47.

［7］劉作翔.質疑“濫訴”之說[N].檢察日報,2003-12-16.

［8］宋朝武主編.民事訴訟法學[M].北京:中國政法大學出版社,2008:70.

［9］吳小英.關于我國民事立案制度的思考[J].信陽師范學院學報(哲學社會科學版),1999(4):39-46.

［10］伍賢華.民事立案程序之立法重構[J].行政與法,2000(10):82.

〔責任編輯：李 霞〕

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1002-2341(2011)01-0126-05

2010-12-25

儲陳城（1986-），男，安徽宣城人，碩士研究生，從事法學研究。