地方政府大部制改革的基本原則

初智勇，馬立智

（黑龍江省社科院政治學(xué)研究所，黑龍江 哈爾濱 150018）

地方政府大部制改革的基本原則

初智勇，馬立智

（黑龍江省社科院政治學(xué)研究所，黑龍江 哈爾濱 150018）

地方政府大部制改革的實(shí)質(zhì)是轉(zhuǎn)變政府職能。大部制改革的基本思路是通過優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府職能結(jié)構(gòu)優(yōu)化和政府職能轉(zhuǎn)變的改革目標(biāo)。地方政府大部制改革的基本原則應(yīng)該集中反映改革的實(shí)質(zhì)和目標(biāo)要求。因地制宜、職能適應(yīng)、有機(jī)統(tǒng)一、社會(huì)協(xié)同等原則確立了對(duì)地方政府大部制改革實(shí)踐的指導(dǎo)框架，引導(dǎo)并規(guī)范地方政府大部制改革的方向。在地方政府大部制改革中，尚存在某些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)和實(shí)施上的不足之處，需要加深對(duì)改革基本原則的認(rèn)識(shí)與把握。

地方政府；大部制改革；基本原則

目前，中國各級(jí)地方政府正在實(shí)施大部制改革。大部制改革是在新的歷史階段提出的新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革，是把實(shí)行大部制同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)以及現(xiàn)代政府治理模式的變化相結(jié)合的一種全新的改革思路。這就要求，大部制改革不能僅僅以機(jī)構(gòu)整合為目標(biāo)來推進(jìn)，而應(yīng)當(dāng)圍繞新時(shí)期的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)需求來進(jìn)行。從根本上理順政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系。

在地方政府大部制改革的實(shí)踐中，尚存在某些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，如某些市縣政府完全依照中央和省級(jí)行政機(jī)構(gòu)的大部門進(jìn)行對(duì)口設(shè)置，沒有體現(xiàn)和突出地方特色和實(shí)際需要；在一些地方政府部門設(shè)置中，對(duì)大部門體制所要求的寬領(lǐng)域的部門專業(yè)分工缺乏科學(xué)分類，沒有從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面對(duì)決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)進(jìn)行科學(xué)考量與定位，尚存在部門職能交叉，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中的問題；有的地方政府僅就機(jī)構(gòu)合并減少機(jī)構(gòu)數(shù)量而進(jìn)行改革，并未考慮到職能的有機(jī)統(tǒng)一和相互協(xié)調(diào)等等。這些問題的存在，使得大部制改革尚未達(dá)到改革的總體要求，需要在理念上真正認(rèn)識(shí)大部制改革的實(shí)質(zhì)和原則，在更深層次上進(jìn)一步改革。筆者認(rèn)為，地方政府大部制改革應(yīng)堅(jiān)持如下原則：

一、因地制宜原則

我國幅員遼闊，各地區(qū)在地理位置、氣候條件、風(fēng)俗習(xí)慣、民族構(gòu)成、宗教信仰等方面均存在較大差異，各地之間的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展不夠平衡?！耙患?jí)政府的設(shè)立是根據(jù)一個(gè)地方社會(huì)管理需要而設(shè)立的。區(qū)域社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展?fàn)顩r和特點(diǎn)不同，必然對(duì)管理主體提出不同的特殊的管理要求，賦予管理主體特定的管理職能。這種職能的體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)方式就是管理主體的不同的組織結(jié)構(gòu)。”[1]優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)是進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)，也是中央提出的各地機(jī)構(gòu)設(shè)置要因地制宜的理論依據(jù)。地方政府大部制改革的目標(biāo)是使地方政府職能配置及政府部門設(shè)置與地方社會(huì)的實(shí)際情況與發(fā)展需要相契合。改革開放以來，中國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度存在較大差距，導(dǎo)致較發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)原本存在的地區(qū)差異呈現(xiàn)出逐步拉大的趨勢(shì)。南北方差異、東西部差異、沿海與內(nèi)地差異是地方政府大部制改革要采取因地制宜原則的客觀要求。地方政府大部制改革需要根據(jù)各自面臨的改革環(huán)境特殊性，因地制宜，避免一刀切。在省級(jí)政府層面應(yīng)盡量與中央大部制同構(gòu)，體現(xiàn)對(duì)應(yīng)性；省級(jí)政府以下的地方政府除必須上下對(duì)口的部門以外，根據(jù)自身特點(diǎn)建構(gòu)組織體系，實(shí)現(xiàn)異構(gòu)化。[2]市、縣、鄉(xiāng)地方政府應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行充分的調(diào)查研究，在總體把握所面臨的改革環(huán)境，抓住地方突出特征和突出矛盾的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排。大部制改革對(duì)地方政府的結(jié)構(gòu)與功能定位既要遵循大部門體制的內(nèi)在要求，又要突出地方特色和地區(qū)差異；既要貫徹業(yè)務(wù)同類合并和事權(quán)集中統(tǒng)一等共同性原則，又要兼顧不同地區(qū)面臨的不同形勢(shì)和不同差異；采取因地制宜原則，既要保持基本原則的統(tǒng)一貫徹，又要體現(xiàn)具體規(guī)劃的靈活多樣。

二、職能適應(yīng)原則

地方政府職能結(jié)構(gòu)既要集中體現(xiàn)和反映社會(huì)發(fā)展的要求和廣大公眾的需要，還要根據(jù)社會(huì)發(fā)展和公眾需求的變化及時(shí)作出調(diào)整，與社會(huì)發(fā)展和公眾需求的變化保持動(dòng)態(tài)平衡。職能適應(yīng)原則就是強(qiáng)調(diào)政府職能結(jié)構(gòu)應(yīng)該適應(yīng)和滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公眾的需求，地方政府應(yīng)對(duì)不斷變化的社會(huì)與公眾需求迅速作出回應(yīng)，對(duì)政府職能結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行自我調(diào)適。

大部制組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，要同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求相聯(lián)系。在中國當(dāng)前的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，實(shí)行大部制重要的在于，要同經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、中央與地方關(guān)系的調(diào)整等相聯(lián)系。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國正面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級(jí)的任務(wù)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)方式由勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級(jí)要求對(duì)地方政府“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”、“市場(chǎng)監(jiān)管”職能進(jìn)行重新定位，通過地方政府大部制改革，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和決策能力，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管力度，進(jìn)一步弱化并淡出微觀管理，將微觀管理職能進(jìn)一步向市場(chǎng)和企業(yè)讓渡。在地方政府大部制改革中，應(yīng)該突出對(duì)宏觀調(diào)控部門和市場(chǎng)監(jiān)管部門的建設(shè)與強(qiáng)化，構(gòu)建職能完備、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控部門與市場(chǎng)監(jiān)管部門。對(duì)于主要執(zhí)行微觀經(jīng)濟(jì)管理的部門，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，采取適宜措施，逐步予以裁撤或合并。

大部制組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，要同公眾的需求相適應(yīng)。隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活呈現(xiàn)多元化和復(fù)雜化的發(fā)展趨勢(shì)。社會(huì)群體、公民之間的利益沖突頻發(fā)，人們對(duì)政府提供公共服務(wù)的要求提高。地方政府大部制改革應(yīng)該高度關(guān)注“顧客導(dǎo)向”的政府職能定位與適應(yīng)問題，對(duì)問題與矛盾比較突出的職能領(lǐng)域給予高度重視。設(shè)置并加強(qiáng)相應(yīng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門，擴(kuò)展社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。地方政府大部制改革應(yīng)該突出并強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，提高政府解決重大社會(huì)問題、化解突出社會(huì)矛盾的能力，如城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、基本公共服務(wù)供給不均衡問題。

三、職能有機(jī)統(tǒng)一原則

職能有機(jī)統(tǒng)一，就是把具有內(nèi)在聯(lián)系的職能緊密地整合在一起，實(shí)現(xiàn)職能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，并據(jù)此設(shè)置組織結(jié)構(gòu)。職能有機(jī)統(tǒng)一，是政府大部制改革所遵循的一條重要原則，也是機(jī)構(gòu)整合所要實(shí)現(xiàn)的預(yù)期結(jié)果。傳統(tǒng)行政管理體制強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口原則和專業(yè)化分工原則，與傳統(tǒng)的專業(yè)化部門相比,大部門管轄范圍較寬，側(cè)重統(tǒng)一管理。大部門體制是一種大職能、寬領(lǐng)域的政府事務(wù)綜合管理體制，其特點(diǎn)是擴(kuò)大一個(gè)部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄。[3]在地方政府職能、權(quán)力和機(jī)構(gòu)劃分和設(shè)置上，大部制強(qiáng)調(diào)因事分類原則，以管轄業(yè)務(wù)的性質(zhì)作為部門分類和設(shè)置原則，進(jìn)行橫向整合，將職能相近、業(yè)務(wù)類似的政府部門組建成一個(gè)大的部門，統(tǒng)一行使管轄權(quán)。大部制有利于減少機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭管理，增強(qiáng)政府履行職能的能力。[4]

實(shí)行大部制，不僅要建設(shè)以職能內(nèi)容為中心的職能有機(jī)統(tǒng)一的職能結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)，而且還要建立以職能實(shí)施方式或管理過程為中心的職能有機(jī)統(tǒng)一的職能結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)。行政管理過程，行政管理職能可分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項(xiàng)，政府機(jī)構(gòu)完全可以圍繞這三項(xiàng)職能，按照有機(jī)統(tǒng)一的要求，優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)，確保政府組織精簡(jiǎn)協(xié)調(diào)順暢高效地履行政府職能，提供無縫隙的公共服務(wù)。[5]我國過去在中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)不甚發(fā)達(dá)，管理專業(yè)化程度不高，決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項(xiàng)職能交叉混雜，權(quán)力界限劃分不清。政府管理主體有時(shí)既是決策者又是執(zhí)行者，還是監(jiān)督者，三種權(quán)力集中于一身。有一些部門，“應(yīng)當(dāng)是政策決策的最高機(jī)構(gòu)，但卻在相當(dāng)大程度上管錢、管人、管資源的分配，把精力用于執(zhí)行職能層面；另一方面，某些政策決策權(quán)又被相對(duì)集中到某些綜合部門，從而導(dǎo)致了決策主體和決策責(zé)任的缺位?！盵6]決策與執(zhí)行職能劃分不清，監(jiān)督職能弱化。其結(jié)果導(dǎo)致決策失誤、執(zhí)行不暢、監(jiān)督不力，出現(xiàn)錯(cuò)誤得不到及時(shí)糾正，造成行政效率的低下。

三權(quán)分離的核心目標(biāo)是優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)相對(duì)分離、相互協(xié)調(diào)著眼于地方政府職能轉(zhuǎn)變過程中的職能結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力于確立決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效的新型職能關(guān)系和權(quán)力關(guān)系格局。在一級(jí)政府層面，既可以設(shè)置以職能內(nèi)容劃分的大部門，如文化、衛(wèi)生、體育等部門，也可以設(shè)置以權(quán)力運(yùn)行過程劃分的大部門，如決策中心、執(zhí)行中心、監(jiān)督中心等，其取舍應(yīng)取決于社會(huì)和公眾的實(shí)際需要以及成本、效率方面的考量。在大部門內(nèi)部，也應(yīng)該根據(jù)業(yè)務(wù)管理需要，進(jìn)行事務(wù)歸并和三權(quán)分離相交叉的職能劃分和機(jī)構(gòu)設(shè)置。

四、社會(huì)協(xié)同原則

轉(zhuǎn)變政府職能是政府大部制改革的核心問題，但政府職能轉(zhuǎn)變并不是政府的單方行動(dòng)，而是涉及政府與社會(huì)兩個(gè)方面讓渡與承接的互動(dòng)過程。中共中央通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中明確提出，要更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。因此，政府大部制改革的全部?jī)?nèi)容，從轉(zhuǎn)變政府職能這一點(diǎn)來說，既包括職能轉(zhuǎn)讓、機(jī)構(gòu)整合，又包括社會(huì)組織發(fā)展，承接政府轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)管理職能。改革開放以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，社會(huì)自主性不斷增強(qiáng)。在這種條件下，政府就應(yīng)該把政府原來行使的本來應(yīng)歸還給社會(huì)管理的職能歸還給社會(huì)，交由社會(huì)組織獨(dú)立行使。這是政府職能轉(zhuǎn)變的基本要求，也是這次政府大部制改革的核心內(nèi)容。改革開放前，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府包攬了社會(huì)事務(wù)，行政權(quán)力控制一切，社會(huì)組織缺少生存空間，社會(huì)組織發(fā)展不夠充分。與發(fā)達(dá)國家比較，中國社會(huì)組織數(shù)量少、發(fā)展水平低，在發(fā)展過程中還存在一些問題，因此，需要政府對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展進(jìn)行扶持和引導(dǎo)。有關(guān)政府部門應(yīng)該制定和完善促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的政策、法規(guī)，為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的政治環(huán)境，確立政府與社會(huì)組織之間的密切合作關(guān)系。政府通過相關(guān)政策和法規(guī)的實(shí)施，扶持、培育、鼓勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展，并對(duì)其組織與行為予以規(guī)范。首先，需要通過法律規(guī)范界定社會(huì)組織的地位，以及社會(huì)組織與政府、公民之間的法律關(guān)系；其次，需要通過法律規(guī)范確定社會(huì)組織的組織結(jié)構(gòu)和職能特征與服務(wù)范圍；再次，需要通過法律規(guī)范確立有關(guān)社會(huì)組織的管理機(jī)制，規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)行。此外，地方政府還應(yīng)通過建立與社會(huì)組織分工協(xié)作的合作機(jī)制，采取輔助、補(bǔ)充、代理、合作等形式，發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的多元主體作用。地方政府還可以通過購買服務(wù)等形式，與社會(huì)組織形成客戶關(guān)系，形成良性互動(dòng)。

［1］許淑萍等.黑龍江省大部制改革問題探討[J].哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)，2010，（6）.

［2］劉文儉.大部制下的地方政府機(jī)構(gòu)改革初探[J].公共行政.2009，(1).

［3］李軍鵬等.大部門體制的一般規(guī)律、理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)意義[J].學(xué)習(xí)論壇,2008,(3).

［4］李漢卿.試論我國大部制改革的政治進(jìn)路[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(6).

［5］許淑萍等.黑龍江省大部制改革問題探討[J].哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)，2010，（6）.

［6］遲福林.對(duì)實(shí)行大部制體制的幾點(diǎn)看法[EB/OL].2007年3月24日，人民網(wǎng).

〔責(zé)任編輯：李 霞〕

D035.1

A

1002-2341(2011)01-0119-03

2010-10-25

黑龍江省社科基金課題《地方政府組織大部制的設(shè)計(jì)與實(shí)施問題研究》（08B034）的系列成果之一

初智勇（1973-），男，山東文登人，助理研究員、博士研究生，從事行政學(xué)研究。