美國基金會(huì)發(fā)展與管理的啟示與思考
——兼論社會(huì)組織建設(shè)工作（下）

○王勁穎

美國基金會(huì)發(fā)展與管理的啟示與思考
——兼論社會(huì)組織建設(shè)工作（下）

○王勁穎

三、非營利領(lǐng)域放松管制與加強(qiáng)監(jiān)管的案例

美國對基金會(huì)等非營利組織的管理總體上呈現(xiàn)出寬松的特征，通過放松管制，從而使其蓬勃發(fā)展，并在長期的歷史歲月中自發(fā)形成和發(fā)育了各類聯(lián)合性、服務(wù)性組織。與此同時(shí)，美國在部分領(lǐng)域也加強(qiáng)了監(jiān)管，促進(jìn)其健康發(fā)展。

1.設(shè)置寬松的支出比例標(biāo)準(zhǔn)。2008年，美國基金會(huì)支出514億美元，其中私營基金會(huì)支出465億美元。對于私營基金會(huì)，美國法律規(guī)定每年至少要將其可動(dòng)用資產(chǎn)的5%用于支出。值得指出的是，一是該比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國，我國非公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8%。二是可動(dòng)用資產(chǎn)要少于凈資產(chǎn)，即如果是基金會(huì)辦公使用的房屋等資產(chǎn)，計(jì)算比例時(shí)不算做可動(dòng)用資產(chǎn)。三是該支出包括公益事業(yè)支出和工資福利以及行政辦公支出等各項(xiàng)支出。至于在該支出中，公益事業(yè)支出和工資福利以及行政辦公支出所占比例未作規(guī)定。極端的案例是，某基金會(huì)幾乎所有支出都是工資福利以及行政辦公支出。這并不違法，但會(huì)失去社會(huì)公眾的信任。

2.允許開展項(xiàng)目相關(guān)性投資。2008年，美國基金會(huì)的項(xiàng)目相關(guān)性投資金額達(dá)到3.97億美元。項(xiàng)目相關(guān)性投資是指基金會(huì)可以投資與其宗旨相關(guān)的項(xiàng)目。例如，基金會(huì)可以投資于建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的機(jī)構(gòu)，也可以投資于解決殘疾人就業(yè)的機(jī)構(gòu)，但這方面的投資不能超過20%的比例。25年前，有家機(jī)構(gòu)在費(fèi)城建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，向市政府貸款，但是市政府貸款的條件是可以隨時(shí)收回這筆貸款。因此，該機(jī)構(gòu)又尋找了一家銀行，如果市政府收回貸款，該銀行出資貸款，但銀行提出的條件是必須支付一筆利息。而該機(jī)構(gòu)又支付不起利息，如何解決這個(gè)問題？知道此事后，福特基金會(huì)在該銀行存款10萬美元，如果市政府收回貸款，銀行必須出資時(shí)，則將這10萬美元作為利息。

3.自發(fā)形成聯(lián)合勸募模式。2008年，聯(lián)合勸募（United Way）在美國募集款物40多億美元，其運(yùn)作模式對我國有序開展公募活動(dòng)有可借鑒之處。聯(lián)合勸募的發(fā)起是由于企業(yè)家不希望許多非營利組織都來募捐，因此將捐款給一個(gè)機(jī)構(gòu)，讓該機(jī)構(gòu)再分給其他非營利組織。美國聯(lián)合勸募是該標(biāo)識的持有者，通過開展調(diào)研，組織培訓(xùn),為各地聯(lián)合勸募提供服務(wù)，并把握聯(lián)合勸募的發(fā)展大方向；各地聯(lián)合勸募則以會(huì)員形式加入美國聯(lián)合勸募。筆者在費(fèi)城考察的聯(lián)合勸募是以費(fèi)城企業(yè)家為會(huì)員的商會(huì)發(fā)起設(shè)立。該聯(lián)合勸募在籌資中收取12.5%的管理費(fèi)，用于維持自身運(yùn)作，并向美國聯(lián)合勸募交納會(huì)員費(fèi)。具體而言，每籌資1美元，上交0.25美分會(huì)費(fèi)。當(dāng)前，聯(lián)合勸募模式也受到了挑戰(zhàn)。隨著網(wǎng)絡(luò)世界的興起，捐贈(zèng)者與非營利組織的溝通成本極大降低，捐贈(zèng)者認(rèn)為如果通過聯(lián)合勸募將增加環(huán)節(jié)、增加成本，因此傾向于直接捐給自己感興趣的非營利組織。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，聯(lián)合勸募進(jìn)一步發(fā)展自己的優(yōu)勢，即在資助非營利組織的同時(shí)，為非營利組織提供培訓(xùn)服務(wù)等其他附加值，使捐贈(zèng)者的資金使用效率得到提高。

4.逐步發(fā)展美國基金會(huì)中心。2008年，納入美國基金會(huì)中心統(tǒng)計(jì)分析的基金會(huì)數(shù)量是7.5萬多家，占全部基金會(huì)約70%的比例。該中心于1956年建立，原名“基金會(huì)圖書館中心”。其宗旨是讓公眾對公益慈善有更加透明的了解。20世紀(jì)70年代以后，基金會(huì)的自我意識加強(qiáng)，感到有必要聯(lián)合起來，加強(qiáng)自我研究和宣傳。該中心的作用隨之?dāng)U大超出圖書館范圍，并改名為基金會(huì)中心?；饡?huì)中心與政府簽訂合約，象征性地每年付款約5000到6000美元，獲取各基金會(huì)填寫的990表，并對990表的數(shù)據(jù)整理后予以公布。整理表格數(shù)據(jù)是個(gè)辛苦的工作，需要從厚厚的990表中提取有用信息，屏蔽個(gè)人隱私，因此絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)都不愿意做。基金會(huì)中心目前共有146名全職員工，64%收入來自服務(wù)收費(fèi)，其他來自基金會(huì)的捐助。除了網(wǎng)上提供的免費(fèi)信息外，其他信息實(shí)行會(huì)員制收費(fèi)，付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從每月20元到180元不等?；饡?huì)中心也提供收費(fèi)的培訓(xùn)服務(wù)，例如指導(dǎo)慈善組織如何填寫項(xiàng)目申請書，如何管理項(xiàng)目資金等。筆者與基金會(huì)中心總裁Bradford K. Smith先生交流，詢問他們面臨的最大挑戰(zhàn)是什么？其回答是信息公布問題，即許多基金會(huì)不愿公開其信息或信息公布不充分，僅有1.4萬家較大基金會(huì)有詳細(xì)財(cái)務(wù)分析數(shù)據(jù)。

5.強(qiáng)化關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管。由于政府認(rèn)為難以判斷交易的合理性，因此禁止私營基金會(huì)與利益關(guān)聯(lián)方有買賣、交換、租賃、信貸、服務(wù)以及設(shè)施設(shè)備提供等關(guān)聯(lián)交易。例如，某基金會(huì)剛成立時(shí)條件困難，希望使用基金會(huì)理事會(huì)成員的房屋作為辦公場所，如果該基金會(huì)是社區(qū)基金會(huì)，可以按照市場價(jià)格支付合理租金；但如果是私營基金會(huì)則不允許支付租金，即理事會(huì)成員只能免費(fèi)供該基金會(huì)使用。又如，某基金會(huì)理事會(huì)成員是銀行家，則該基金會(huì)不能與該銀行發(fā)生交易。再如，理事會(huì)成員有一幅名畫，他可以將名畫無償贈(zèng)予該基金會(huì)，但不能賣給該基金會(huì)，即使該售價(jià)明顯低于市場價(jià)格。

6.加強(qiáng)享受稅收優(yōu)惠的監(jiān)管。私營基金會(huì)以及年度毛收入高于2.5萬美元的社區(qū)基金會(huì)每年都必須填寫990表，申報(bào)財(cái)務(wù)狀況和業(yè)務(wù)活動(dòng)。享受雙重稅收優(yōu)惠的基金會(huì)不得參與競選，即不支持或反對任何公共職位候選人；不得參與實(shí)質(zhì)性游說活動(dòng)，即不對立法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的支持或反對，但允許其參加一些政策倡導(dǎo)活動(dòng)。同時(shí)，向基金會(huì)的捐贈(zèng)必須是完全捐贈(zèng)，才能享受稅前扣除的優(yōu)惠。例如，指定用途的捐贈(zèng)在被完全使用前，不屬于完全捐贈(zèng)，也就不能享受稅前扣除優(yōu)惠。此外，基金會(huì)等非營利組織的收入是否免稅，需要考慮收入來源渠道及其實(shí)際控制者。例如，某個(gè)非營利組織建立了一個(gè)門診手術(shù)中心，讓營利性金融機(jī)構(gòu)幫助其管理該門診手術(shù)中心。該門診手術(shù)中心如果由非營利組織控制，其收入不用交稅；如果由金融機(jī)構(gòu)控制，則其收入要交稅。

7.強(qiáng)調(diào)檢察官的監(jiān)管?；饡?huì)等非營利組織受到檢察官的監(jiān)管，而且僅有檢察官才享有訴訟權(quán)。檢察官依托專業(yè)人士進(jìn)行監(jiān)管，增強(qiáng)了其提起訴訟的專業(yè)水平。例如賓夕法尼亞州檢察官辦公室有12位公職律師，如果某些案件超出其專業(yè)領(lǐng)域，可以再從外部聘請律師。雖然基金會(huì)等非營利組織在做許多決策時(shí)，只要理事會(huì)會(huì)議認(rèn)為合理即可。但是檢察官由于擁有訴訟權(quán)，因此可以影響理事會(huì)各項(xiàng)決策。例如，美國好時(shí)巧克力的創(chuàng)始人把公司股票都捐贈(zèng)給了好時(shí)學(xué)校。好時(shí)學(xué)校想把股票賣掉，好時(shí)鎮(zhèn)居民和好時(shí)公司員工則不希望好時(shí)公司為此而落入國外公司手中，但他們無權(quán)起訴，因此找到了州檢察官。州檢察官要求好時(shí)學(xué)校必須證明為什么賣掉股票是一個(gè)好的選擇。好時(shí)學(xué)校無法證明，最終股票并未被賣掉。

四、啟示和思考

由于文化傳統(tǒng)、國民心理、社會(huì)發(fā)展模式的差異性，我們在學(xué)習(xí)過程中，感到中美在基金會(huì)等非營利組織的發(fā)展與管理模式方面存在較大差異。但是，美國發(fā)展歷程中的一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不僅對我國進(jìn)一步改進(jìn)和完善基金會(huì)工作，而且對社會(huì)組織建設(shè)工作，都是有一定的啟示和借鑒意義。

1.立足國情學(xué)習(xí)借鑒，積極探索中國特色社會(huì)組織發(fā)展之路。各國非營利組織的發(fā)展更多取決于其文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等歷史文化因素。美國非營利組織的發(fā)展更多是由于美國文化崇尚“小政府、大社會(huì)”，從立國起便對政府的權(quán)力嚴(yán)加限制，這種傳統(tǒng)一直延續(xù)到當(dāng)代。當(dāng)美國遇到社會(huì)問題，就必須通過發(fā)展非營利組織解決這些社會(huì)問題，形成民間主導(dǎo)的慈善事業(yè)。美國一直在通過非營利組織解決政府失靈、市場失靈所產(chǎn)生的社會(huì)問題，也有美國學(xué)者將其稱為僅是做后續(xù)修補(bǔ)工作，修補(bǔ)原先的錯(cuò)誤。當(dāng)前美國普通民眾中也存在新的思潮，一方面，認(rèn)為民間主導(dǎo)的慈善事業(yè)并非是財(cái)富再分配的好方法，例如美國眾多名校得到了大量捐款，而窮人實(shí)際上更需要這些捐款；另一方面，認(rèn)為美國在促進(jìn)就業(yè)、解決房地產(chǎn)問題、應(yīng)對自然災(zāi)害等突發(fā)事件方面應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)政府力量，在再分配領(lǐng)域也應(yīng)該強(qiáng)化政府干預(yù)，促進(jìn)社會(huì)公平公正。從這個(gè)角度而言，我們不應(yīng)該生搬硬套，重走美國的老路，而應(yīng)該立足本國國情，積極探索中國特色發(fā)展之路，預(yù)防這些社會(huì)問題的產(chǎn)生及其激化。

2.培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重，充分積極發(fā)揮社會(huì)組織的主體作用。在我們以往的認(rèn)識中，美國對非營利組織管理是非常寬松的。但從我們的學(xué)習(xí)考察情況來看，在放松管制的同時(shí)，美國在社會(huì)募捐、關(guān)聯(lián)交易、稅收優(yōu)惠等領(lǐng)域的監(jiān)管實(shí)際上也很嚴(yán)格。美國通過寬嚴(yán)有度、剛?cè)岵?jì)的具體舉措，促使非營利組織日益社會(huì)化、公共化，發(fā)揮開創(chuàng)性和探索性作用，彌補(bǔ)了政府和市場的失靈。可見，我們應(yīng)該長期堅(jiān)持培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重。一方面，應(yīng)該研究在哪些領(lǐng)域做出可操作性的禁止性條款；另一方面，在這些禁止性條款以外，應(yīng)該允許社會(huì)組織有較大的發(fā)展和活動(dòng)空間，從而使社會(huì)組織成為社會(huì)創(chuàng)新的主體，在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域樹立主體地位、發(fā)揮主體作用，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮更為積極的作用。

3.培育發(fā)展應(yīng)側(cè)重財(cái)稅政策的基礎(chǔ)性和導(dǎo)向性作用，努力構(gòu)建政府與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系。美國對非營利組織注重經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)控，尤其是充分運(yùn)用財(cái)稅政策。從財(cái)政政策來看，政府將大量社會(huì)服務(wù)外包給非營利組織。從非營利組織整體而言，20%的非營利組織，其主要收入來源于政府；從非營利組織個(gè)體而言，某些非營利組織收入的90%來自政府。從美國的稅收政策來看，美國社區(qū)基金會(huì)等公共慈善機(jī)構(gòu)投資收益免稅，私營基金會(huì)投資收益的稅率也僅僅是1%到2%；民間非營利學(xué)校、醫(yī)院等都具有捐贈(zèng)稅前扣除資格；股權(quán)捐贈(zèng)則根據(jù)當(dāng)天市價(jià)，給捐贈(zèng)者開具捐贈(zèng)票據(jù)用于稅前扣除。同時(shí)，高額的遺產(chǎn)稅也促進(jìn)了慈善捐贈(zèng)。可見，我們的財(cái)稅政策在這些方面都還有很大的改進(jìn)空間。一方面，政府職能轉(zhuǎn)變、政府購買服務(wù)應(yīng)進(jìn)一步加大力度、增強(qiáng)可操作性；另一方面，基金會(huì)保值增值收入、民辦非企業(yè)單位公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格、遺產(chǎn)稅等方面的相關(guān)政策應(yīng)研究制定和完善。通過財(cái)稅政策的引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)業(yè)，細(xì)化社會(huì)分工，構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

4.監(jiān)督管理應(yīng)堅(jiān)持政府監(jiān)管、行業(yè)自律、機(jī)構(gòu)內(nèi)控與社會(huì)監(jiān)督并舉，不斷加強(qiáng)社會(huì)組織公信力建設(shè)。美國通過州政府、國內(nèi)收入局、檢察官、公職律師等對非營利組織加強(qiáng)政府監(jiān)管。但與此同時(shí)，美國聯(lián)合勸募、基金會(huì)中心，都體現(xiàn)著在政府監(jiān)管之外引入行業(yè)自律、機(jī)構(gòu)內(nèi)控和社會(huì)監(jiān)督的理念。政府監(jiān)管再嚴(yán)格，非營利組織也會(huì)上有政策，下有對策。而通過加強(qiáng)行業(yè)自律、健全內(nèi)控制度、強(qiáng)化信息公開，實(shí)現(xiàn)了對非營利組織的立體化、全方位、多維度監(jiān)督。尤其值得關(guān)注的是，美國在過去幾年主要就是在增加透明度方面對非營利組織加強(qiáng)了監(jiān)管。美國在信息公布方面，對非營利組織的要求和標(biāo)準(zhǔn)高于除上市公司以外的其他企業(yè)。非營利組織必須公布該組織工資最高的5個(gè)人的姓名及其年薪，同時(shí)，超過法律規(guī)定的收入標(biāo)準(zhǔn)的人員姓名及其年薪都要公布。實(shí)踐工作中，美國媒體對非營利組織非常關(guān)注，他們上網(wǎng)查詢這些組織是否有問題，并對問題組織進(jìn)行曝光，這比政府監(jiān)管更為有效。這些都給美國非營利組織形成自覺守法的較大壓力，促進(jìn)非營利組織的健康發(fā)展?？梢姡覀円矐?yīng)該在上述各個(gè)方面加大工作力度，尤其是在強(qiáng)化信息公布、加強(qiáng)公信力建設(shè)方面，應(yīng)該更加有所作為。一方面，要在加強(qiáng)基金會(huì)信息公布的同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的信息公布；另一方面，要在加強(qiáng)對社會(huì)組織信息公布的同時(shí)，加強(qiáng)對社會(huì)組織負(fù)責(zé)人和高管的信息公布；此外，要在政府網(wǎng)站公布社會(huì)組織及其負(fù)責(zé)人和高管信息的同時(shí)，也在特定社會(huì)組織的網(wǎng)站上公布這些信息。

5.社會(huì)組織建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化獨(dú)立性、競爭性、創(chuàng)新性，逐步加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)。關(guān)于美國非營利組織的發(fā)展，筆者印象最深的是他們的獨(dú)立性、競爭性、創(chuàng)新性。他們?yōu)榱双@取獨(dú)立自主的平等地位，強(qiáng)調(diào)要盡量與企業(yè)、政府保持一定距離，以更好地在企業(yè)、政府之外發(fā)揮應(yīng)有的作用。例如，福特基金會(huì)擺脫了福特家族和福特公司的控制，成為獨(dú)立基金會(huì)。基金會(huì)中心強(qiáng)調(diào)他們不從政府拿錢，其創(chuàng)始人的想法是，如果拿政府的錢，他們所公布的基金會(huì)信息將不會(huì)被認(rèn)為是中立的、公正的。同時(shí)，這些非營利組織強(qiáng)調(diào)在競爭中求生存，在創(chuàng)新中求發(fā)展。非營利組織在新領(lǐng)域進(jìn)行積極探索，通過動(dòng)員和整合以前尚未被發(fā)現(xiàn)的資源，承擔(dān)了政府或者企業(yè)不愿意承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)一步推動(dòng)政府或者企業(yè)共同參與或者接手去做。正是由于這種強(qiáng)烈的獨(dú)立、競爭與創(chuàng)新意識，促使美國非營利組織表現(xiàn)出其獨(dú)特優(yōu)勢：愿意承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)，行動(dòng)快速靈活，嘗試不同的解決方式。與其相比，我們的社會(huì)組織的獨(dú)立性、競爭性、創(chuàng)新性有待提高，能力建設(shè)還任重而道遠(yuǎn)。從社會(huì)組織分類指導(dǎo)而言，我們應(yīng)該引導(dǎo)基金會(huì)增強(qiáng)籌集資金和保值增值能力，從運(yùn)作型向資助型轉(zhuǎn)變，參與公益創(chuàng)投與公益招投標(biāo)，使其成為公益事業(yè)的資金提供者；引導(dǎo)民辦非企業(yè)單位增強(qiáng)參與社會(huì)管理和提供社會(huì)服務(wù)能力，從規(guī)模型向效益型轉(zhuǎn)變，實(shí)施品牌戰(zhàn)略，使其成為公益事業(yè)的服務(wù)提供者；引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體增強(qiáng)反映訴求和規(guī)范行為能力，從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，細(xì)化行業(yè)領(lǐng)域分工，使其成為公益事業(yè)的行動(dòng)協(xié)調(diào)者，從而合理分工，專業(yè)運(yùn)作，共同推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展。從社會(huì)組織發(fā)展模式而言，我們應(yīng)該從行政培育機(jī)制向社會(huì)培育機(jī)制拓展，改進(jìn)政府管理服務(wù)體制和引入社會(huì)組織競爭機(jī)制，培育公益支持型社會(huì)組織和自律性組織，完善公益產(chǎn)業(yè)鏈和公益孵化園，推進(jìn)公益產(chǎn)業(yè)集聚和形成社會(huì)硅谷效應(yīng)，探索社會(huì)組織市場化運(yùn)作和聯(lián)合行動(dòng)模式，從而推動(dòng)形成社會(huì)領(lǐng)域自我發(fā)育、自我成長、自我完善的體制機(jī)制和組織體系。

社會(huì)發(fā)展與建設(shè)有其客觀規(guī)律，社會(huì)組織發(fā)展與建設(shè)也有其客觀規(guī)律。我們必須尊重客觀規(guī)律，為所有的社會(huì)組織創(chuàng)造一個(gè)公開公平公正的競爭環(huán)境和制度空間，通過歷史的選擇，大浪淘沙，物競天擇，修煉出基業(yè)長青的中國社會(huì)組織。

（作者單位：上海市社會(huì)團(tuán)體管理局）

（責(zé)任編輯 張 敏）