社會轉(zhuǎn)型期公共服務(wù)的目標(biāo)、挑戰(zhàn)和發(fā)展措施

敖翔

(信陽農(nóng)業(yè)高等?？茖W(xué)校 外語系,河南 信陽 464000)

社會轉(zhuǎn)型期公共服務(wù)指的是建立在當(dāng)前我國社會轉(zhuǎn)型期基礎(chǔ)之上,由政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和總體水平來提供,以保障和改善民生為著力點(diǎn)與落腳點(diǎn),旨在保障個人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所需要的最基本社會條件的公共服務(wù).這表明社會轉(zhuǎn)型期公共服務(wù)有四個方面的內(nèi)容:生存底線服務(wù)(就業(yè)、社保等);基本發(fā)展服務(wù) (教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、民政等事業(yè));生存和發(fā)展環(huán)境服務(wù) (公共交通、公共通訊、公用設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等);基本安全服務(wù) (公共安全、消費(fèi)安全、國家安全等).

一、我國社會轉(zhuǎn)型期公共服務(wù)的目標(biāo)

(一)符合國情

即基本公共服務(wù)體系要與我國轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化價值觀念、政治民主進(jìn)程相適應(yīng),與人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化需求相適應(yīng).滯后容易造成人民群眾的不滿或激化社會矛盾,超前則容易造成空而不實(shí).所以,既要堅(jiān)持盡力而為,又要堅(jiān)持量力而行.堅(jiān)決反對脫離我國轉(zhuǎn)型期實(shí)際國情的瞎折騰.

(二)比較完整

就是這一體系既要包括涉及基本民生的各個領(lǐng)域,又要有切實(shí)可行的一整套完備的法律法規(guī),有一系列落實(shí)政策的完備體制,還包括完整的配套人員、設(shè)備和設(shè)施等.可見,比較完整,既有財(cái)物方面的完整性,也有制度上的完整性,還包括人力方面的完整性;同時,這種完整形勢是相對的,隨著具體條件的變化也在不斷調(diào)整改進(jìn).

(三)覆蓋廣泛

一指公共服務(wù)覆蓋的廣度,在區(qū)域上既要覆蓋城鎮(zhèn)居民,又要覆蓋農(nóng)村居民,而農(nóng)村是最大的盲區(qū);在覆蓋的人群上既要覆蓋城鎮(zhèn)居民,又要覆蓋在城市工作的非城市戶口人群,更包括在廣大農(nóng)村從業(yè)的人群.二指公共服務(wù)覆蓋的深度,要體現(xiàn)個體更受尊重、地區(qū)更有自主、生態(tài)更為文明、社會更加和諧的發(fā)展過程,因地制宜地針對不同人群不同需求提供差異性的公共服務(wù).三指公共服務(wù)覆蓋的力度,以加速內(nèi)需市場為依托,強(qiáng)化公共服務(wù)覆蓋的經(jīng)濟(jì)力、政策力、保障力和執(zhí)行力等.

(四)可持續(xù)性

主要指的是制度的設(shè)計(jì)和財(cái)力的保障、法律法規(guī)的健全,要形成一種常規(guī)的、長效的科學(xué)機(jī)制.這就要求一方面制度的設(shè)計(jì)要依據(jù)現(xiàn)實(shí)國情不斷調(diào)整提升,另一方面政府提供基本公共服務(wù)的能力也要隨著國力的提高而不斷增強(qiáng).制度應(yīng)具有可持續(xù)性,保障也應(yīng)是優(yōu)化提升式的可持續(xù)發(fā)展.

(五)政府保障

"政府實(shí)際上有幾個職能,一個是'守夜人'的角色.就是原來亞當(dāng).斯密他們說的,你要讓市場運(yùn)行得有秩序,讓投資者和消費(fèi)者都有安全感,讓那些在你這個地方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的人有安全感.政府要做好這種安全保障的工作,這就是 '守夜人'的責(zé)任,是政府必須有的責(zé)任"; "另外一個職能就是 '公共服務(wù)職能'.快速增長的公共需求與基本公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重不足,已對政府轉(zhuǎn)型提出越來越迫切的要求.政府積極回應(yīng)人們?nèi)找嬖鲩L的公共需求,最重要的是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)理念的創(chuàng)新,加快推進(jìn)以公共服務(wù)為中心的政府職能轉(zhuǎn)變.公共服務(wù)的提供是政府轉(zhuǎn)型的應(yīng)有之意,政府轉(zhuǎn)型又是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的必須性保障.

(六)均等化

公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政的基本目標(biāo)之一,指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù).當(dāng)前,我國基本公共服務(wù)的非均等化問題比較突出,并由此使地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)方面的差距逐步拉大,并已成為社會公平、公正的焦點(diǎn)問題之一.實(shí)行公共服務(wù)均等化有助于公平分配而實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一,是縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距以及地區(qū)間不均衡發(fā)展的重要途徑,是現(xiàn)代政府追求的目標(biāo),是促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求,是促進(jìn)社會公平正義的重要舉措,是建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容.

二、我國社會轉(zhuǎn)型期公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

(一)供給短缺

從我國財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)看,用于資本性支出的比重較高,資本性支出占GDP的比重是世界經(jīng)合組織國家平均水平的3倍;而用于人類和社會發(fā)展領(lǐng)域的基本公共服務(wù)方面的比重偏低.1994～2006年,基本建設(shè)支出始終在12%上下徘徊,近年來稍有下降;行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的比重由1994年的12.59%上升到2006年的13.95%,有小幅上升;而文教科衛(wèi)支出占財(cái)政支出的比重不升反降,由 1994年的22.07%下降至2006年的18.37%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界經(jīng)合組織國家2004年末加權(quán)平均值的28.2%,基本公共服務(wù)供給不足."從私人產(chǎn)品短缺到公共產(chǎn)品短缺是中國由生存型階段進(jìn)入發(fā)展型階段的重要特征,是一次歷史性跨越.以公共產(chǎn)品短缺為標(biāo)志的公共需求轉(zhuǎn)型是社會發(fā)展的必然結(jié)果,深刻影響著發(fā)展和轉(zhuǎn)型的理念和實(shí)踐."[1]152第一,公共服務(wù)產(chǎn)品短缺是人自身發(fā)展需求升級的重要表現(xiàn),是一種歷史性的進(jìn)步.在人的獨(dú)立性方面,要求尊重人在整個社會生活中全方位的主體地位,發(fā)揮人綜合性的首創(chuàng)精神;在人的平等性方面,需要發(fā)揮政府的再分配職能促進(jìn)公共服務(wù)均等化,克服市場經(jīng)濟(jì)的缺陷,使人們享有機(jī)會公平和起點(diǎn)公平;在人的開放性方面,需要通過社會體制改革,培育發(fā)展公民社會.第二,公共服務(wù)產(chǎn)品短缺是人口結(jié)構(gòu)變化的客觀趨勢.人口老齡化對公共服務(wù)產(chǎn)品短缺有重要影響;城鎮(zhèn)人口的擴(kuò)張凸顯公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足;勞動人口增加凸顯公共就業(yè)服務(wù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生和基本社會保險(xiǎn)等公共服務(wù)產(chǎn)品的短缺.

(二)結(jié)構(gòu)失衡

結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)為兩方面:一方面,政府基本公共服務(wù)的 "供給不均衡".一是制度供給不均衡.主要表現(xiàn)為公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)二元化,有些地區(qū)因?yàn)樨毟徊罹嗟睦蠖訃?yán)重.二是財(cái)政供給不均.主要體現(xiàn)為地方財(cái)政轄區(qū)內(nèi)分配不均以及中央與地方對基本公共服務(wù)財(cái)政支出分擔(dān)比例失衡.中央擁有大部分的財(cái)權(quán)而對基本公共服務(wù)所承擔(dān)的責(zé)任卻很少,相反,地方政府缺乏足夠的財(cái)權(quán)卻承擔(dān)大部分的基本公共服務(wù)責(zé)任.嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不一,增加了地方供給基本公共服務(wù)的難度,影響了地方基本公共服務(wù)的公平性.三是人員、設(shè)備和設(shè)施供給不均.主要反映在各基本公共服務(wù)部門中工作人員、設(shè)備、設(shè)施配置的數(shù)量及質(zhì)量上的差別,城市都比農(nóng)村的高.另一方面,公眾對政府基本公共服務(wù)的 "享受不均衡".這些表現(xiàn)在各種基本公共服務(wù)的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距上.在地區(qū)差異方面,據(jù)陳昌盛,蔡躍洲在 《中國政府公共服務(wù):體制變遷與地區(qū)綜合評估》中所指可知,2000～2004年間,我國各類公共服務(wù)地區(qū)差異指標(biāo)中最大與最小之比的5年平均值分別為:基礎(chǔ)教育1.728,公共衛(wèi)生1.774,社會保障2.351,基礎(chǔ)設(shè)施 3.072,公共安全1.923,環(huán)境保護(hù)1.96.各類基本公共服務(wù)的地區(qū)差距在2～3倍,差距明顯,尤其是西部地區(qū)遭受了巨大的不公.在城鄉(xiāng)差距方面,我國各類基本公共服務(wù)的居民"享受不均衡"在城鄉(xiāng)差距方面更為突出,消除城鄉(xiāng)居民的 "享受不均衡"應(yīng)當(dāng)成為基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn).

(三)機(jī)制不健全

"雖然我國社會保障制度改革已經(jīng)取得了顯著成效,但是,由于社會保障制度涉及國民經(jīng)濟(jì)和社會生活的許多方面,是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程,目前還處在改革完善階段,還面臨不少矛盾和問題."[2]152主要表現(xiàn)在以下方面:法制化進(jìn)程比較緩慢,缺乏綜合性的社會保障法,專門性的法規(guī)也很少,缺乏責(zé)任規(guī)范和制裁辦法,缺乏行政執(zhí)法監(jiān)督和司法保護(hù)制度;體系還不完善,未能夠體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件要求體系機(jī)制的統(tǒng)一性和社會性;責(zé)任劃分不清,權(quán)責(zé)脫節(jié)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重;管理體制不健全;公平性不足,基本功能得不到充分發(fā)揮;基金管理存在較大風(fēng)險(xiǎn)等.

三、我國社會轉(zhuǎn)型期公共服務(wù)發(fā)展的措施

(一)堅(jiān)持公共服務(wù)的科學(xué)理念指導(dǎo)

貫徹落實(shí)全面改革與科學(xué)發(fā)展觀,樹立正確的政績觀.堅(jiān)持通過改革解放生產(chǎn)力和促進(jìn)發(fā)展的基本理念,即通過改革保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和國家財(cái)政收入連續(xù)大幅度提高,為強(qiáng)化政府公共服務(wù)能力而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化奠定堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ).依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀要求來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放,統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系,統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益.正確的政績觀要求黨和政府將維護(hù)最廣泛人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn),實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享."以人為本"和"統(tǒng)籌兼顧"為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化提供了科學(xué)的理論基礎(chǔ).

(二)推進(jìn)以公共服務(wù)供給內(nèi)容為重點(diǎn)的社會建設(shè):改善民生

公共服務(wù)具有再分配的功能,需要通過均等化的制度設(shè)計(jì),努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居.首先,把基本公共服務(wù)作為反貧困戰(zhàn)略的重點(diǎn).目前,我國貧困人口的成因主要有因病、因殘、年老體弱、缺乏勞動力或勞動能力低下和生存條件惡劣五種.為這部分貧困人口與低收入人口提供低保、最低救濟(jì)、義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療等,不但能在相當(dāng)大程度上緩解他們的貧困程度,改善他們的生存狀態(tài),還能增強(qiáng)他們的發(fā)展能力.其次,把基本公共服務(wù)作為緩解城鄉(xiāng)差距的重點(diǎn).城鄉(xiāng)之間的差距,不僅反映在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入方面,更反映在政府提供的基本公共服務(wù)方面.公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30%～40%左右.從公共政策層面來看,縮小城鄉(xiāng)差距更重要的是逐步縮小城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方面的過大差距.再次,把基本公共服務(wù)作為緩解區(qū)域發(fā)展差距的重點(diǎn).統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,不是簡單地縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差距,使西部地區(qū)在短時間內(nèi)趕上東部地區(qū),也并不現(xiàn)實(shí).因此,要把基本公共服務(wù)作為新階段區(qū)域政策的重點(diǎn).最后,保基本、強(qiáng)基層、建機(jī)制.?；揪褪敲鞔_基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍,做到覆蓋全體居民,按照責(zé)任與能力對等、需求與可能結(jié)合的要求,特別是針對人民群眾最為關(guān)注的現(xiàn)實(shí)利益需要,重點(diǎn)是底線生存服務(wù)和基本發(fā)展服務(wù),包括公共就業(yè)服務(wù)、社會保障、保障性住房、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、福利救助服務(wù)等七個領(lǐng)域.強(qiáng)基層就是加強(qiáng)基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)施和能力建設(shè),形成提供基本公共服務(wù)的平臺和網(wǎng)絡(luò).強(qiáng)基層就要重心下移,把更多的財(cái)力、物力投向基層,把更多的人才、技術(shù)引向基層,切實(shí)增強(qiáng)基層的服務(wù)能力.建機(jī)制就是保障基本公共服務(wù)體系規(guī)范有效運(yùn)轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展.向全民提供基本公共服務(wù),核心在保障供給,關(guān)鍵在形成機(jī)制.應(yīng)形成以基本公共服務(wù)項(xiàng)目為基礎(chǔ)、穩(wěn)定增長的財(cái)政保障機(jī)制,激勵與約束并行、動力與壓力并舉、效率與效益并重的管理運(yùn)行機(jī)制,面向基層、服務(wù)基層的專業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)制,范圍廣泛、上下聯(lián)動的分工協(xié)作機(jī)制,主體多元、競爭有序的服務(wù)供給機(jī)制.

(三)構(gòu)建新型公共服務(wù)供給主體:服務(wù)型政府

"要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的全面轉(zhuǎn)型,需要政府盡快擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展型、行政管理型的傳統(tǒng)模式,在社會與民生建設(shè)的發(fā)展模式中實(shí)現(xiàn)華麗轉(zhuǎn)身."[4]227作為新型公共服務(wù)供給主體的政府,已經(jīng)由以前的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型、行政管理型走到了十字路口,并且政府轉(zhuǎn)型是一個難越的溝坎,因?yàn)樨?cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入有所減少,但地方政府的主要精力仍放在經(jīng)濟(jì)總量上;公共服務(wù)體制建設(shè)仍不到位,許多時候仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的機(jī)制體制在發(fā)揮作用;政府自身建設(shè)的矛盾還比較突出.新階段的政府需要著眼于社會現(xiàn)實(shí)問題的解決,需要通過自身轉(zhuǎn)型推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的全面改革與轉(zhuǎn)型.首先,建立規(guī)范的公共職責(zé)分工體制,包括中央與地方公共服務(wù)分工體制、各級政府事權(quán)與財(cái)力平衡的體制和行政體制與財(cái)政體制的聯(lián)動改革等.其次,推進(jìn)行政區(qū)劃體制改革,包括逐步推進(jìn)財(cái)政上的 "省直管縣"向行政上的 "省直管縣"過渡、在 "鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用"的基礎(chǔ)上鼓勵將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級單位的派出機(jī)構(gòu)和適應(yīng)新型城市化的要求適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃等.再次,推進(jìn)行政體制范圍內(nèi)三權(quán)分設(shè)的改革,即在行政部門內(nèi)部合理配置決策、執(zhí)行、監(jiān)督三類權(quán)利,使其相互協(xié)調(diào)又相互制衡,這是深化經(jīng)濟(jì)體制改革、推進(jìn)社會體制改革和行政體制改革的客觀要求.最后,以政府自身建設(shè)與改革為重點(diǎn)完善公共治理結(jié)構(gòu).即要發(fā)揮社會自治在公共服務(wù)與公共治理中的作用,積極穩(wěn)妥地發(fā)展各類社會組織,推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)提高自治水平,加快管辦社會組織體制改革,建立公共政策制定的社會參與機(jī)制和健全公共權(quán)力的社會監(jiān)督機(jī)制等.所以,建設(shè)公共服務(wù)型政府,要理清政府與市場的關(guān)系,規(guī)范政府與企業(yè)的行政關(guān)系和資產(chǎn)關(guān)系,切實(shí)做到政企分開、政資分開,促進(jìn)統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系的真正形成,從制度上保證更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用,把政府的作用規(guī)范到市場失靈的領(lǐng)域.要強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能,為全體人民提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù),尤其是基本公共服務(wù)要得到保障,為老百姓解決最迫切、最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的民生問題,并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高不斷提高公共服務(wù)的能力和水平.為保證政府公共服務(wù)職責(zé)的更好發(fā)揮,要建立公共服務(wù)的績效評價指標(biāo)體系和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制.

(四)創(chuàng)新公共服務(wù)供給流程:確定標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)力保障、供給模式和監(jiān)測評價

首先,標(biāo)準(zhǔn)體系不僅是合理配置基本公共服務(wù)資源的基礎(chǔ)依據(jù),也是衡量公共服務(wù)水平的重要工具.鑒于我國城鄉(xiāng)及區(qū)域發(fā)展不平衡、各地財(cái)政保障能力差異較大,應(yīng)該研究制定國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),明確基本公共服務(wù)的范圍、最低供給規(guī)模和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),并據(jù)此制定實(shí)施國家基本公共服務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃.其次,建立財(cái)政投入長效保障機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的根本保證.應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu),逐步提高基本公共服務(wù)支出所占比重,保證基本公共服務(wù)預(yù)算支出增長幅度高于財(cái)政經(jīng)常性支出增長幅度.為了增強(qiáng)縣以下基層政府基本公共服務(wù)保障能力,應(yīng)在合理劃分中央和地方財(cái)政支出事權(quán)的基礎(chǔ)上,完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,明顯增加中央對省的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例.再次,基本公共服務(wù)由政府負(fù)責(zé),不等于由政府包攬.應(yīng)加強(qiáng)制度創(chuàng)新,擴(kuò)大公眾參與,最大限度調(diào)動社會各方面的積極性,促進(jìn)共建共享.通過實(shí)行政府購買、管理合同外包、特許經(jīng)營、優(yōu)惠政策等方式,逐步建立政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、社會充分參與的基本公共服務(wù)供給機(jī)制.為此,按照政事分開、管辦分開的要求,加快推進(jìn)事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革;放寬準(zhǔn)入限制,鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基本公共服務(wù)供給,大力發(fā)展慈善事業(yè);逐步建立健全基本公共服務(wù)政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度,強(qiáng)化社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán).最后,有監(jiān)管、有考核、有評估,各項(xiàng)制度和政策的落實(shí)才有保證.應(yīng)研究制定科學(xué)的基本公共服務(wù)綜合評價指標(biāo)體系,加強(qiáng)各級政府基本公共服務(wù)監(jiān)測評價,把基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入政府績效考核體系;積極引入外部評估機(jī)制,建立多元化的績效評估體系.

[1]遲福林.第二次轉(zhuǎn)型:處在十字路口的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[M].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,2010.

[2]張宇.中國模式:改革開放三十年以來的中國經(jīng)濟(jì)[M].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,2008.

[3]遲福林,傅治平.轉(zhuǎn)型中國:中國未來發(fā)展大走向[M].北京:人民出版社, 2010.