政府成本的制度經(jīng)濟學分析

程麗娟

（五邑大學經(jīng)濟管理學院 廣東 江門 529020）

政府成本自古至今一直存在，降低政府成本已經(jīng)成為世界各國政府改革的主題。我國政府成本過高已是社會各界的共識，如政府行政管理費用龐大等。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確指出“降低行政成本”。對政府成本過高的原因，社會各界有不同的認識，也從不同角度進行了一些有益的分析研究。然而，面對政府成本過高這一痼疾，至今仍是眾說紛紜。那么，政府成本過高的根本原因是什么呢？筆者認為，制度經(jīng)濟學中的“經(jīng)濟人”假設、產(chǎn)權制度、交易費用等理論能較好地詮釋政府成本高產(chǎn)生的原因和形成機制，所以，從制度經(jīng)濟學的角度進行探究，希望會對這一問題的解決有所幫助。

一、制度經(jīng)濟學及相關理論

（一）產(chǎn)權制度 1960年，科斯的新制度經(jīng)濟學范式意義的經(jīng)典論文《社會成本問題》的發(fā)表，標志著現(xiàn)代產(chǎn)權理論的誕生。人類社會所面臨的是一個資源稀缺的世界，每個人的自利行為都要受到資源約束，若不設定產(chǎn)權安排，就會發(fā)生爭奪稀缺資源的利益沖突。德姆塞茨認為：“產(chǎn)權是一種社會工具，其重要性就在于事實上它們幫助一個人形成他與他人進行交易時的合理預期”。即產(chǎn)權制度能夠幫助人們了解他與其他人發(fā)生交易時可以做什么、不可以做什么，從而對自己的收益或損失形成一個合理的預期。產(chǎn)權的發(fā)展是為了使外部性內(nèi)在化。在產(chǎn)權經(jīng)濟學家看來，產(chǎn)權形成的實質(zhì)是一個外在性內(nèi)在化的過程。產(chǎn)權會影響激勵和行為。用產(chǎn)權經(jīng)濟學家的話說，產(chǎn)權能夠解決激勵問題。產(chǎn)權的激勵具有預期性、持久性、穩(wěn)定性等特點。產(chǎn)權的明確界定有利于提高經(jīng)濟績效。在一個社會中，是不是有效率，就看其產(chǎn)權是不是能從低效率人的手中轉(zhuǎn)移到高效率人的手中。因為在產(chǎn)權規(guī)則能夠得到有效實施的前提下，每個交易當事人得到的都將是他應得的權益，同時也將支付應由他承擔的成本。

（二）交易費用及“科斯定理” 交易費用是制度經(jīng)濟學產(chǎn)生和發(fā)展的基石?？扑乖凇捌髽I(yè)的性質(zhì)”一文中提出了“交易費用”的概念，他認為企業(yè)和市場是相互替代的兩種資源配置方式，企業(yè)替代市場會降低交易費用?！翱扑苟ɡ怼钡幕緝?nèi)容是：若交易費用為零，不管產(chǎn)權如何界定，市場交易都將導致資源配置處于帕累托最佳狀態(tài)，這就是科斯定理。但在現(xiàn)實生活中交易費用不可能為零，由此人們推出，在交易費用為正的情況下，不同的產(chǎn)權界定，會帶來不同效率的資源配置。

（三）有限理性的經(jīng)濟人 在現(xiàn)實生活中，人所面臨的往往是一個復雜且充滿不確定的環(huán)境，盡管人有意識地想把事情做得最好，但人們從事決策或解決問題所需的信息是一種稀缺性資源，且人的理解能力和計算能力也是有限的，正如西蒙所說的那樣，現(xiàn)實中的人僅僅是“達到理性意識，但又是有限的”。正因為人的理性的有限性，人們要做到對未來不確定性因素的了如指掌是不可能的?！坝邢蘩硇越?jīng)濟人”是立足于自身利益，能夠在自己所處的經(jīng)濟環(huán)境中進行有限理性分析、選擇利益最大化的經(jīng)濟行為人。在市場經(jīng)濟條件下，人人都是“有限理性經(jīng)濟人”，所以在具體的社會生活層面就難免會產(chǎn)生搭便車、權力尋租、機會主義等道德風險。因此，在交易過程中，通過設立制度或進行制度創(chuàng)新來降低交易過程中的不確定風險、協(xié)調(diào)不完全契約引起的利益沖突是非常重要的。

（四）機會主義傾向 指人們在交易活動中不僅追逐自利的目標，而且在追逐自利的同時會使用策略性行為，包括隱瞞真實信息、交易意圖的不實陳述甚至欺詐等。威廉姆森認為：人在追求自身利益時會采用非常微妙和隱蔽的手段，會耍弄狡詐的伎倆，如說謊、欺騙、偷竊和毀約等。雖然這并不意味著所有的人在所有的時間或場合都以機會主義方式行事，但正是由于有限的理性，人們不可能判斷一個人的自利行為是否是損人利己的，并對此做出迅速反應，這樣憑借說謊、欺騙、毀約等不正當手段謀取私利的行為就可以得逞。在任何交易活動中，人都有采取機會主義傾向為自己謀取利益的可能性。

（五）委托——代理問題 在信息不對稱條件下，當代理人比委托人更了解情況時，就會產(chǎn)生委托——代理問題。如果代理人覺得自己采取機會主義行為可能不會受到懲罰或受到的懲罰遠遠小于得到的利益，那么他就會受到誘惑而機會主義行事。如果委托人要想發(fā)現(xiàn)代理人實際上在干什么，就需要耗費很高的監(jiān)督成本；如果委托人要想使他們的個人偏好具有政治份量，他們必須另外再投入很高的組織成本，且往往只能得到有限的利益。因此，對于委托來講，消極無為并容忍在一定程度與己不利的集體選擇往往是合算的。

二、政府成本的制度經(jīng)濟學分析

（一）“帕金森”定律揭示政府機構自我繁殖和膨脹的規(guī)律，助推政府成本的持續(xù)高漲 “帕金森”定律揭示了政府規(guī)模不斷擴大、成本不斷增長和效率低下的奧秘。帕金森發(fā)現(xiàn)：當政府官員對自己的工作量感到過重時，采取的措施是增加下級，這樣既可以減少組織中的競爭對手，同時，也提高了自己的地位；人員多了，彼此會制造出更多工作，辦同樣的事花費的時間會比過去多。內(nèi)部等級的細化，使政府機構的行政層級增加，本來在一個部門或一個行政層次就可以解決的事情，現(xiàn)在變得需要經(jīng)過幾個部門或幾個行政層次才能解決。人員和機構的增加，無疑增加了政府的開支，同時也大大降低了政府工作的效率。

（二）政府也是“有限理性經(jīng)濟人”，關注自身利益所得，忽略其耗費的成本 制度經(jīng)濟學認為個人和組織的行為都源于對利益的追求，正如馬克思所說：“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關”。人不會因為從政就改變?nèi)司哂凶陨砝娴谋举|(zhì)，也就是說，公務人員在公共管理中，會按照“有限理性經(jīng)濟人”的思維選擇自己的行動。休謨說：“政府是由帶有一切人類弱點的人所組成?！笨娎照J為：“同樣的人怎么可能僅僅因為從經(jīng)濟市場轉(zhuǎn)入政治市場之后就由仔細逐利的自利者轉(zhuǎn)變成‘大公無私’的利他者呢？這是絕對不可能的事?！睙o論他處在什么地位，其人的本性是一樣的，都是追求個人利益、以個人的滿足最大化為最基本的動機。作為“經(jīng)濟人”的政府官員，同樣會在政治市場上追求自己的最大效用，如權力、地位、待遇、名譽等，而把公眾利益放在次要地位。因此，政府官員在進行決策及其執(zhí)行公務時，往往忽略其耗費的成本，卻更多地關注自身利益所得，最終加大了政府成本。

（三）政府具有內(nèi)部成本外部化的偏好 內(nèi)部成本是指為獲取一定的收益而投入的費用，是成本使用者必須承擔的責任。外部性是指當某個人的行動所引起的個人成本不等于社會成本、個人收益不等于社會收益時就存在外部性。外部性分正外部性與負外部性，正外部性是個人成本高于社會成本，有一部分好處被別人占有了；負外部性是個人成本低于社會成本，有一部分成本轉(zhuǎn)嫁給了社會或別人。內(nèi)部成本外部化實際上就是負外部性問題。政府作為“有限理性經(jīng)濟人”，在推托和逃避成本成為可能的條件下，使得政府活動中的成本表現(xiàn)為很大程度上的外部性，導致社會平均成本特別是公眾成本的上升。這既是政府官員個人收益快速增長的捷徑，是以損失社會收益率為代價來獲得個人收益率的行為；又是政府部門、壟斷行業(yè)通過市場準入、價格壟斷獲得超額收益的渠道。

（四）委托人的實際“虛位”使對代理人行為的監(jiān)督成為空談 在政府和公眾的委托——代理關系中，由于委托人（公眾）群體龐大，且個人對集體行動經(jīng)常會采取“搭便車”的行為，無形當中削弱了公眾的整體權力。在信息不對稱條件下，委托人（公眾）要監(jiān)督代理人（政府）的行為，必須要為事先識別和事后監(jiān)督政府的活動支付很高的信息費用，但公眾不一定是利益的直接索取者，從而不能等比例從公眾的監(jiān)督活動中獲得補償，則公眾的監(jiān)督活動具有明顯的不可持續(xù)性。政府對公共權力的代理并非來源于委托人的直接授權，而是以國家政權為依托，所以委托人并無實際的可選擇性，這樣監(jiān)督也就無從談起。正是由于上述原因，使委托人實際虛位，政府一旦取得對公共權力后，便擁有了對資源的索取權和控制權。代理人的雙重角色也使代理人可以更多地從自身利益出發(fā)來從事代理活動，作為公職人員，希望自己仕途高升、獲得更高的社會聲望和事業(yè)成就，于是政績工程、形象工程應運而生；作為社會普通一員，由于信息不對稱，在公共管理中追求一些個人經(jīng)濟利益也就司空見慣，什么權力尋租、搭便車、公款消費等也就見怪不怪，這樣政府成本的攀升和社會資源的浪費也就難以避免。

（五）“看不見的腳”踩了“看不見的手”，市場秩序遭到破壞，加大了治理成本 亞當·斯密最早發(fā)現(xiàn)了自由市場機制，提出了著名的“看不見的手”的原理。制度經(jīng)濟學從“有限理性經(jīng)濟人”的基本假設出發(fā)，揭示政府部門和官員在進行決策時，利用現(xiàn)行體制上的缺陷去追求局部和個人利益最大化，從事政治尋租活動。政府的尋租活動是政府利用手中的特權，將公共權力出租給需求的各種利益集團，進行賄賂交易，從而獲取不義之財。政府的尋租活動會導致社會資源的浪費和政府公共性的喪失。政府尋租被形象地稱為“看不見的腳”。這被稱為“看不見的腳”踩了“看不見的手”。這樣就造成政府界定產(chǎn)權和分配產(chǎn)權時經(jīng)常會出現(xiàn)失靈的情況，即政府干預經(jīng)濟不當，未能有效克服市場失靈，卻阻礙和限制了市場功能的正常發(fā)揮，從而導致經(jīng)濟關系扭曲，市場缺陷和混亂加重，以致社會資源難以實現(xiàn)最優(yōu)配置。政府失靈必然導致市場秩序的失常，甚至危機，政府需要花更大的成本在治理，必然加大政府成本。

（六）政府成本的公共性，使“搭便車”行為大量存在 “搭便車”的意思是大家都想借別人出力的光，不花代價獲得好處。公共產(chǎn)品具有消費的非排他性和非競爭性，從而在公共產(chǎn)品的消費上產(chǎn)生了大量的“搭便車”的行為，這是所有大組織都有的通病。在我國這個問題更為嚴重，因為，我們國家處在轉(zhuǎn)型期，需要建立完善大量的制度，這是個漸進的過程；管理上有漏洞，再完善的措施也會有漏洞，不可能把每個政府官員都監(jiān)督起來，那樣的話技術上不具備，成本上也高得承受不了；意識形態(tài)有弱化的趨勢，即對全社會特別是政府官員的思想道德信仰的教育在弱化，而與有中國特色社會主義市場經(jīng)濟相適應的意識形態(tài)尚未健全。政府中普遍存在的“公款旅游”、“公款吃喝”、“公車消費”等現(xiàn)象，即是搭便車的表現(xiàn)，造成了政府成本居高不下。

（七）政府預算軟約束，造成政府花錢大手大腳，政府成本難以控制 預算軟約束是指政府預算無法對政府行為形成強有力的約束力。主要表現(xiàn)在：先執(zhí)行后審批；預留政府預算資金空轉(zhuǎn)；隨意調(diào)劑或者截留、擠占、挪用預算資金；政府支出沒有全部納入預算，還存在大量的不受監(jiān)督的預算之外的政府性資金；增加支出項目，擴大預算支出。政府預算軟約束，損害了政府的公信力，是各種腐敗的重要源頭，也使政府成本居高不下。造成政府預算軟約束的根本原因，在于預算制度本身不完善，缺乏實施機制。雖然早在1994年就有了《中華人民共和國預算法》，1995有了《中華人民共和國預算法實施條例》，但至今都沒有明確執(zhí)法主體且法律責任不具體，使政府預算約束功能不強，缺乏可操作性。我國目前現(xiàn)行的財政體制，財政部集預算編制、執(zhí)行于一身，而作為預算審核、批準、監(jiān)督機構的人民代表大會又缺乏實際的審核、監(jiān)督功能，使得一個預算質(zhì)疑、解惑、監(jiān)督的程序機制嚴重缺失。所以講排場、擺闊氣、鋪張浪費在政府機關里司空見慣，必然使政府成本高漲。由于預算制度的疏漏，使公務員在行使行政權力時，運用自己手中的權力謀取私利。美國學者詹姆斯·Q·威爾遜在《美國官僚政府》一書中指出：“精明的政府管理人員會把每一明細分類中的每一分錢都花掉，不管他們是否需要，這說明政府機構為什么變得如此臃腫。原因是我們的預算制度實際上在慫恿每一個政府人員浪費錢財”。

三、政府成本過高的治理對策

（一）明確政府職能定位，從源頭上治理政府成本過高 政府在界定產(chǎn)權的同時，也要明確自己的職能定位。要在科學界定職能的前提下，按照建設服務政府、責任政府、法治政府、廉政政府的要求，加快實現(xiàn)政企分開、政事分開、政資分開、政府與中介組織分開，以法律手段確定政府權力邊界。合理設置橫向機構，減少縱向管理層次精簡政府機構，進一步理順職責關系，完善行政運行機制，形成權責一致、執(zhí)行順暢的體制。加大政府改革力度，賦予市（縣）、鄉(xiāng)按照自己情況自主確定政府機構的自主權。

（二）引入競爭機制，利用市場手段，多渠道節(jié)省政府成本 根據(jù)產(chǎn)權理論，把競爭機制引入到政府中來是實現(xiàn)政府成本控制的一個有效手段。政府在生產(chǎn)公共物品的領域和直接為社會提供公共服務的過程及自身管理服務的內(nèi)容都可以引入競爭機制，通過明晰產(chǎn)權、中介服務、委托私有公司托管、放松行業(yè)準入和市場管制等，強化競爭，降低成本。

（三）完善公務員制度，建設高素質(zhì)的公務員隊伍 好的制度可以使壞人變好人，不好的制度同樣可以使好人變壞人。所以要一手抓制度建設，堵塞漏洞。要努力完善公務員制度運行機制，健全競爭激勵機制，完善考試錄用制度，改進任用制度，推進和規(guī)范競爭上崗制度，實行全員競爭上崗，改進考核辦法，推行績效評估.，建立規(guī)范的績效工資制。完善新陳代謝機制。建立健全公務員監(jiān)督法規(guī)，建立電子化政府和公民滿意度評價制度，實現(xiàn)公務員管理的公開和透明。加大對腐敗行為的查處打擊力度，保持對腐敗分子的高壓態(tài)勢。另一只手抓好意識形態(tài)的建設。搭便車是頑癥，而成功的意識形態(tài)能有效地克服搭便車問題。所以要強化理想信仰、宗旨及道德教育，與時俱進，盡快建立健全與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的意識形態(tài)。兩手都要硬，兩手協(xié)調(diào)發(fā)展，才能起到更好的作用。

（四）建設透明化政府，是降低政府成本的基礎 透明政府的核心是將政府掌握的公共信息向社會公開。按照我國政府頒布的，自2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，政府必須達到信息共享，政務公開。政府預算是政府信息的重要的內(nèi)容之一，也是至今尚未公開的政府信息。政府預算的公開于情于理已無爭議，關鍵看政府的執(zhí)行力。作為政府的法定義務，應該公開政府收入的來源和財政開支的用處，讓公眾都能看明白。建議政府公布下列信息：政府成本預算明細表；政府成本總支出占財政性支出的比例；政府財政供薪的總?cè)藬?shù)及工資福利總支出；購車費用及保養(yǎng)、使用與維修費用；會議費用、出國費用、招待費用；政府成本同比、環(huán)比增減情況。陽光執(zhí)法，讓人大代表、政協(xié)委員、媒體參與執(zhí)法過程。公眾作為委托人可以委托人大對政府的活動進行監(jiān)督，這樣由于委托人的“虛位”而產(chǎn)生的政府成本過高的問題便會得到解決。

（五）建立“政府會計”，進行政府成本核算 應建立以權責發(fā)生制為基礎的政府會計，使政府會計除了反映當期的預算資金運動情況，還能完整反映整個預算資金運動情況及結(jié)果，使政府財務信息更加完整、真實和可靠。建立成本核算制度和責任會計制度，考核政府項目的成本與費用，完善政府會計的核算體系、賬目體系。建立完整的政府報告制度，為了全面、客觀、真實地反映政府成本情況，可以借鑒美國政府會計準則委員會（GASB）第34號準則公告推薦的“美國政府凈成本報表”，對政府成本進行宏觀控制。這張報表反映了各政府公共部門財政年度的總支出、提供公共服務依法取得的總收入、需要由公共預算撥款的數(shù)額等情況，從財務支出角度，綜合了貨幣支出和物化支出，較客觀、真實地反映了政府公共部門的耗費水平。

（六）強化預算約束，切實降低政府成本 要強化預算的權威性和嚴肅性，將預算外資金統(tǒng)一到預算控制內(nèi)，形成真正完整統(tǒng)一的政府預算，使行政主體嚴格控制在預算的約束下進行行政資源的配置和運作，使政府成本完全來源于預算資金，有利于降低和控制政府成本。要對公共財政經(jīng)費的支出范圍作出明確的界定，對財政預算的數(shù)額作出剛性的規(guī)定。對變更預算，增加財政支出的項目應進入法定程序進行審批，減少分配的隨意性，增強預算的約束力。借用績效預算方法，變“把錢花掉”為“把錢省下來”，徹底將以“養(yǎng)人”為依據(jù)的預算編制模式改變?yōu)橐浴稗k事”為依據(jù)的預算編制模式。要完善我國的政府采購制度，降低采購成本。

（七）法律是降低政府成本最強硬的制度保障 法律制度是制度中最強硬的制度，法治的核心含義是治權、治官、治政府而非治民。溫家寶總理在2004年“兩會”上明確指出：“治國者必先受治于法，只有以法行政，才能依法治國”。目前，我國頒布的80%以上的法律均由政府執(zhí)行，只有首先使政府法治化，才能使社會法治化。完善的政府行政法規(guī)是構建“法治政府”的基本要求。進一步規(guī)范政府行為、政府權力，努力通過科學民主的立法來解決政府及其工作人員無法可依和規(guī)避法律的問題。建立健全監(jiān)督制度是實現(xiàn)“法治政府”的重要保障。加快法制建設，建立法治政府，其重點具體來說有三個方面：一是政府的權力依法設定，并在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使，以減少隨意性所帶來的成本；二是政府行為依法運作，并按照法律規(guī)定的方式和程序運用，以降低政府運行成本；三是實現(xiàn)政府機構、職能、編制的法制化，依法從嚴控制行政機關數(shù)量和編制，從根本上解決因財政供養(yǎng)人口多而導致政府成本高的問題。

［1］［德］柯武剛、史漫飛著，韓朝華譯：《制度經(jīng)濟學：社會秩序與公共政策》，商務印書館2003年版。

［2］［美］科斯、阿爾欽等：《財產(chǎn)權利與制度變遷——產(chǎn)權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯(lián)書店1994年版。

［3］盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟學》，中國發(fā)展出版社2003年版。

［4］李建發(fā)：《政府會計論》，廈門大學出版社1999年版。

［5］李建發(fā)、肖華：《公共財務管理與政府財務報告改革》，《會計研究》2004年第9期。