人民檢察院行政法制監(jiān)督職能反思與重構(gòu)

唐光誠(chéng)

行政法制監(jiān)督主體，是根據(jù)憲法和法律授權(quán)，依法定方式和程序?qū)π姓殭?quán)行使者及其所實(shí)施的行政行為進(jìn)行法制監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)。①姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2006年版，第40頁(yè)。人民檢察院作為行政法制監(jiān)督主體之一，《人民檢察院組織法》對(duì)人民檢察院對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的監(jiān)督范圍作了嚴(yán)格限制，把人民檢察院的行政法制監(jiān)督職能限定為職務(wù)犯罪偵查權(quán)。由于職務(wù)犯罪偵查權(quán)行使的刑事訴訟程序法定性，客觀上人民檢察院的行政法制監(jiān)督職能實(shí)然性虛化。在當(dāng)前，一方面，行政執(zhí)法權(quán)濫用，侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行政問(wèn)題已經(jīng)成為一個(gè)嚴(yán)重的法制問(wèn)題，嚴(yán)重影響到我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展；另一方面，在檢察實(shí)踐當(dāng)中，如火如荼的“督促性”行政檢察監(jiān)督游走于法律的邊緣。行政檢察監(jiān)督改革迫在眉睫，卻由于《人民檢察院組織法》的“法律障礙”，步履維艱，久久不能步入法制軌道。為此，反思《人民檢察院組織法》對(duì)人民檢察院對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員監(jiān)督范圍的限制，科學(xué)構(gòu)建人民檢察院的行政法制監(jiān)督職能，對(duì)于規(guī)范行政權(quán)的依法行使，完善我國(guó)行政法制監(jiān)督體系和檢察制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、《人民檢察院組織法》“法律障礙”與職務(wù)犯罪監(jiān)督理論的不科學(xué)契合

1979年修改的《人民檢察院組織法》，對(duì)于改革開(kāi)放后中國(guó)檢察制度的發(fā)展起了重要作用。然而，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下，由于對(duì)人民檢察院對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員監(jiān)督范圍的規(guī)定缺乏科學(xué)性和前瞻性，加上職務(wù)犯罪監(jiān)督理論與之的不科學(xué)契合，為人民檢察院行政法制監(jiān)督職能的科學(xué)發(fā)展設(shè)置了一道不可逾越的訴訟屏障。

（一）《人民檢察院組織法》對(duì)人民檢察院行政法制監(jiān)督職能限定的非科學(xué)性

1979年6月，最高人民檢察院在關(guān)于《人民檢察院組織法修正草案》的說(shuō)明中解釋：修正草案仍然確定人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。但把憲法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定加以具體化，使之更加明確和集中。為了維護(hù)法制的統(tǒng)一和國(guó)家的統(tǒng)一，修正草案規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“對(duì)于叛國(guó)案、分裂國(guó)家案以及嚴(yán)重破壞國(guó)家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)?！睂?duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的監(jiān)督，只管嚴(yán)重違反政策、法律、法令需要追究刑事責(zé)任的案件，一般違反黨紀(jì)、政紀(jì)的案件，分別由黨的紀(jì)律檢查部門和政府機(jī)關(guān)去處理。這樣規(guī)定，分工明確，事權(quán)統(tǒng)一，更加便于掌握和執(zhí)行。①閔釤主編：《中國(guó)檢察史資料選編》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第417頁(yè)。至此以來(lái)，在法律上，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督在內(nèi)容上受到嚴(yán)格限制，即對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督只限于對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)活動(dòng)中構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行立案、偵查和公訴；對(duì)司法情況的監(jiān)督只限于對(duì)三大訴訟活動(dòng)中確有錯(cuò)誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)守法情況的監(jiān)督只限于對(duì)構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行追訴。②孫謙：《〈檢察監(jiān)督〉評(píng)價(jià)》，《人民檢察》2010年第1期。對(duì)職務(wù)犯罪案件的偵查，成為人民檢察院行政法制監(jiān)督職能的唯一職權(quán)。

從當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景來(lái)說(shuō)，人民檢察院對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的監(jiān)督，只管嚴(yán)重違反政策、法律、法令需要追究刑事責(zé)任的案件，一般違反黨紀(jì)、政紀(jì)的案件，分別由黨的紀(jì)律檢查部門和政府機(jī)關(guān)去處理的劃分似乎是符合行政法制監(jiān)督邏輯的。因?yàn)?，?dāng)時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)落后，行政執(zhí)法活動(dòng)范圍狹小，行政管理關(guān)系非常簡(jiǎn)單，而且對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的監(jiān)督主要表現(xiàn)為貪污受賄瀆職違法犯罪方面的事后監(jiān)督，“監(jiān)督”與“查處”的功能處于一種重合狀態(tài)。國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的貪污受賄瀆職行為從責(zé)任層面上說(shuō)無(wú)非是刑事責(zé)任和黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任兩個(gè)方面，分別由人民檢察院和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處已經(jīng)實(shí)現(xiàn)完善的責(zé)任追究機(jī)制，即所謂監(jiān)督機(jī)制。但是，這種監(jiān)督分工，由于是基于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員已經(jīng)發(fā)生的違法犯罪案件查處的分工，而不是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員行政行為監(jiān)督機(jī)制的科學(xué)設(shè)置，隨著社會(huì)的發(fā)展，這種簡(jiǎn)單的事后監(jiān)督方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)當(dāng)前行政執(zhí)法權(quán)力擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)。

法律監(jiān)督是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法定職權(quán)和程序?qū)α⒎ā?zhí)法、司法等法制運(yùn)作過(guò)程的合法性進(jìn)行的監(jiān)察、制控和督導(dǎo)。①?gòu)埼娘@主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第285頁(yè)?！氨O(jiān)督”重要的是預(yù)防、矯正違法犯罪行為的發(fā)生，從監(jiān)督的角度來(lái)說(shuō)，對(duì)未然的違法犯罪行為是難以按危害程度的輕重分工監(jiān)督的。而“查處”是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的違法犯罪行為的責(zé)任追究，從查處案件的角度來(lái)說(shuō)，違法案件和犯罪案件則是可以分工查處的?！氨O(jiān)督”與“查處”的意義、程序不同，二者顯然不能相互替代。比如，我國(guó)現(xiàn)行《行政處罰法》第六十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為牟取本單位私利，對(duì)應(yīng)當(dāng)依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，以行政處罰代替刑罰，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令糾正；拒不糾正的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員給予行政處分；徇私舞弊、包庇縱容違法行為的，比照刑法第一百八十八條的規(guī)定追究刑事責(zé)任。這條規(guī)定從責(zé)任的設(shè)置上說(shuō)是完善的，但這并不就等于設(shè)置了監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的問(wèn)題已經(jīng)到了觸目驚心的地步，就是因?yàn)閮H有責(zé)任而沒(méi)有監(jiān)督，以法律責(zé)任代替了法律監(jiān)督，暴露我國(guó)行政監(jiān)督事后監(jiān)督的局限性。還有，隨著行政執(zhí)法權(quán)力的不斷擴(kuò)張，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的法律責(zé)任追究，不僅僅應(yīng)有刑事責(zé)任和違法違紀(jì)責(zé)任追究機(jī)制，還應(yīng)有對(duì)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行政行為提請(qǐng)司法審查的問(wèn)題，這也是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。

所以，1979年的《人民檢察院組織法》，基于人民檢察院和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員已經(jīng)發(fā)生的違法犯罪案件的查處分工，規(guī)定人民檢察院對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的監(jiān)督內(nèi)容為行使偵查權(quán)，以體現(xiàn)憲法意義的人民檢察院的行政法制監(jiān)督職能，不符合一般法律監(jiān)督規(guī)律，是不科學(xué)的，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于我國(guó)目前行政執(zhí)法監(jiān)督缺位的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。它使我國(guó)檢察監(jiān)督活動(dòng)的范圍局限于訴訟程序，致使對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督缺少憲法層面的重要的人民檢察院的監(jiān)督。

（二）“職務(wù)犯罪監(jiān)督”是刑事訴訟的組成部分

由于《人民檢察院組織法》對(duì)人民檢察院行政法制監(jiān)督職能的限定，與此相應(yīng)，在理論上產(chǎn)生了一個(gè)職務(wù)犯罪監(jiān)督理論。即，人民檢察院作為對(duì)行政實(shí)施監(jiān)督的主體，主要是對(duì)嚴(yán)重違法亂紀(jì)構(gòu)成犯罪的行政公務(wù)人員的監(jiān)督。如它通過(guò)對(duì)犯有瀆職罪的行政公務(wù)人員進(jìn)行偵查和提起公訴，以實(shí)現(xiàn)其對(duì)行政活動(dòng)中違法犯罪的監(jiān)督職能。①姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2006年版，第106頁(yè)。職務(wù)犯罪監(jiān)督以檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督國(guó)家工作人員在職務(wù)活動(dòng)中是否有觸犯刑律的行為為客體，通過(guò)行使檢察權(quán)，運(yùn)用刑事訴訟方式得以實(shí)現(xiàn)。職務(wù)犯罪監(jiān)督的目的在于，防止國(guó)家權(quán)力的腐敗和被濫用，維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)的正?；顒?dòng)，保障公有財(cái)產(chǎn)和公民的民主權(quán)利免遭不法侵害。它的具體任務(wù)是，依據(jù)我國(guó)《刑法》、《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》等有關(guān)法律規(guī)定，通過(guò)受理舉報(bào)、坦白、自首、控告、申訴，直接立案?jìng)刹?、審查批捕、審查起訴、出庭支持公訴等刑事訴訟活動(dòng)，查處職務(wù)犯罪，維護(hù)國(guó)家法律的尊嚴(yán)和國(guó)家機(jī)關(guān)的威信和正?；顒?dòng)。②王桂五主編：《中華人民共和國(guó)檢察制度研究》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第232頁(yè)。人民檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，只限于對(duì)觸犯刑律、已構(gòu)成犯罪的人員，進(jìn)行偵查、拘捕和提起公訴。③參見(jiàn)夏書章主編：《行政管理學(xué)》，中山大學(xué)出版社2003年版，第305頁(yè)；龍宗智：《檢察制度教程》，中國(guó)檢察出版社2006年版，第145頁(yè)；張智輝：《檢察權(quán)研究》，中國(guó)檢察出版社2007年版，第66頁(yè)。如，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)工作人員在行政處罰中的違法行為情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪，需追究刑事責(zé)任時(shí)，人民檢察院才可能介入。④應(yīng)松年等主編：《行政處罰法全書》，中國(guó)社會(huì)出版社1996年版，第96頁(yè)。

檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)其重要特性之一，是具有對(duì)被監(jiān)督權(quán)力違法行使的干預(yù)作用。雖然檢察權(quán)不具有對(duì)被監(jiān)督權(quán)力行使違法性的確定性效力，但它可以通過(guò)啟動(dòng)新的法律程序干預(yù)被監(jiān)督權(quán)力的違法行使，防止危害后果的發(fā)生。對(duì)職務(wù)犯罪案件的立案、偵查、公訴，是刑事訴訟法賦予人民檢察院的訴訟權(quán)力，其行使理所應(yīng)當(dāng)依據(jù)刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，而行政執(zhí)法權(quán)的行使則屬于行政法律范疇，如此，人民檢察院的“職務(wù)犯罪監(jiān)督”由于缺少法律賦予的對(duì)行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的前置行政法律程序，與行政執(zhí)法行為產(chǎn)生不了行政法制監(jiān)督關(guān)系，屬于二條不能交叉的權(quán)力行使平行線，就不可能超越刑事訴訟的軌道去監(jiān)督制約行政執(zhí)法權(quán)?，F(xiàn)行人民檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，除了體現(xiàn)人民檢察院作為職務(wù)犯罪偵查主體異體偵查、一般預(yù)防的震懾犯罪意義之外，并沒(méi)有有效實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員行政行為的監(jiān)督制約作用。所謂“職務(wù)犯罪監(jiān)督”其實(shí)屬于刑事訴訟的一個(gè)內(nèi)容，是立法基于職務(wù)犯罪案件的特殊性而賦予國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)人民檢察院的刑事偵查職能，其目的、任務(wù)及手段和刑事訴訟是重合的，是刑事訴訟的組成部分。

以“職務(wù)犯罪監(jiān)督”代替人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，雖然強(qiáng)化了人民檢察院偵查權(quán)的作用，卻使對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督“以權(quán)力制約權(quán)力”方式的虛化。實(shí)踐中，人民檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)部門的“職務(wù)犯罪監(jiān)督”工作，“通過(guò)受理舉報(bào)、坦白、自首、控告、申訴，直接立案?jìng)刹?、審查批捕、審查起訴、出庭支持公訴等刑事訴訟活動(dòng)，查處職務(wù)犯罪”，局限于被動(dòng)地接受群眾舉報(bào)，和行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件線索的移送，這種“職務(wù)犯罪監(jiān)督”方式本質(zhì)上是處于一種行政機(jī)關(guān)自查自糾的內(nèi)部監(jiān)督，和人民群眾監(jiān)督的非機(jī)制性、偶然性狀態(tài)，難以及時(shí)追訴和預(yù)防行政公務(wù)人員的職務(wù)犯罪行為，也就必然難以防止行政執(zhí)法權(quán)的濫用。

行政法制監(jiān)督關(guān)系在行政關(guān)系中占有非常重要的地位，調(diào)整行政法制監(jiān)督關(guān)系的行政法的法源包括憲法、國(guó)家機(jī)關(guān)組織法、行政訴訟法、行政監(jiān)察法等。①姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2006年版，第41頁(yè)。雖然《人民檢察院組織法》對(duì)人民檢察院的行政法制監(jiān)督職能作了規(guī)定，但職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使依據(jù)的《刑事訴訟法》并不是行政法的法源，說(shuō)明《人民檢察院組織法》對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行政法制監(jiān)督定性的錯(cuò)位。實(shí)際上，一直以來(lái)我國(guó)的行政法學(xué)論著對(duì)人民檢察院行政法制監(jiān)督職能的表述，往往也是一筆帶過(guò)，寥寥數(shù)語(yǔ)，就是因?yàn)槿鄙傧嚓P(guān)行政程序法為其研究基礎(chǔ)。

二、《人民檢察院組織法》“法律障礙”對(duì)當(dāng)前行政檢察監(jiān)督改革的影響

違法行政行為侵犯的對(duì)象，一是公民合法權(quán)益；二是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。我國(guó)現(xiàn)行的行政法制監(jiān)督體系，無(wú)論是行政復(fù)議、行政訴訟，還是國(guó)家賠償，都是通過(guò)公民權(quán)利啟動(dòng)相關(guān)法律程序達(dá)到以權(quán)利制約權(quán)力的行政監(jiān)督目的，其監(jiān)督的動(dòng)因在于違法行政行為對(duì)公民合法權(quán)益實(shí)施了侵害。而對(duì)于侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益違法行政行為的監(jiān)督，由于缺少以權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督方式，是我國(guó)現(xiàn)行行政法制監(jiān)督體系的重大缺陷。為此，盡管存在《人民檢察院組織法》的“法律障礙”，地方人民檢察院依然在檢察實(shí)踐當(dāng)中義無(wú)反顧地?fù)?dān)當(dāng)起了對(duì)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任，督促行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件、督促起訴、督促監(jiān)管等“督促性”行政檢察監(jiān)督工作如火如荼，游走于法律的邊緣，只是與此相關(guān)聯(lián)迫在眉睫的行政檢察監(jiān)督改革步履維艱，久久不能步入法制軌道。

（一）行政執(zhí)法與刑事司法銜接檢察監(jiān)督的缺陷

2008年11月下發(fā)的《中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，將“建立和完善刑事司法與行政執(zhí)法執(zhí)紀(jì)有效銜接機(jī)制”列入司法改革任務(wù)。建立和完善刑事司法與行政執(zhí)法執(zhí)紀(jì)有效銜接機(jī)制的實(shí)質(zhì)，就是涉及如何實(shí)現(xiàn)人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督問(wèn)題。

自2001年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》，要求加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時(shí)的打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的協(xié)作機(jī)制，至今已近10年的時(shí)間。盡管“兩法銜接”工作已經(jīng)取得很大成績(jī)，但當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域“有案不移，以罰代刑”的問(wèn)題仍然較為突出。由于全國(guó)整頓辦撤銷，目前這項(xiàng)工作缺少主要牽頭部門，單靠檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)困難重重。①元明等：《完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的建議》，載《人民檢察》2010年第6期。

其實(shí)，行政執(zhí)法與刑事司法銜接問(wèn)題是我國(guó)行政法制監(jiān)督制度問(wèn)題的一次暴露，也是對(duì)《人民檢察院組織法》“法律障礙”的一次撞擊。行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，行政機(jī)關(guān)是移送方，公安機(jī)關(guān)是受案方，按理屬于行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)兩家的工作內(nèi)容，現(xiàn)在需要人民檢察院介入其中，是因?yàn)樾姓?zhí)法與刑事司法的銜接需要人民檢察院的監(jiān)督，確切地說(shuō)，我們需要建立的是行政執(zhí)法與刑事司法銜接的檢察監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)人民檢察院介入行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的重要意義，在于人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，防止行政處罰權(quán)違反刑事法律，而現(xiàn)在行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作只是依據(jù)刑事訴訟法解決了人民檢察院對(duì)受案方公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督問(wèn)題，而人民檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督這一重要環(huán)節(jié)卻依然缺少程序法的支持。雖然國(guó)務(wù)院公布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），和最高人民檢察院與全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），都強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要接受人民檢察院依法實(shí)施的監(jiān)督，但《規(guī)定》和《意見(jiàn)》規(guī)定的“人民檢察院依法對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件情況實(shí)施監(jiān)督”的“依法”只是個(gè)空白條文，無(wú)相關(guān)程序法可以依照，只能依靠舉報(bào)，通過(guò)查處行政執(zhí)法人員徇私舞弊等職務(wù)犯罪案件，即《人民檢察院組織法》規(guī)定的職務(wù)犯罪偵查權(quán)進(jìn)行事后監(jiān)督。這是行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作十年難磨一劍的癥結(jié)所在。

行政執(zhí)法與刑事司法銜接的監(jiān)督問(wèn)題，直擊我國(guó)行政法制監(jiān)督制度的重大法制缺陷，只能通過(guò)法律監(jiān)督制度的完善進(jìn)行修補(bǔ)，明確監(jiān)督者與被監(jiān)督者的法律地位及權(quán)力與責(zé)任設(shè)置，而不宜也不可能由監(jiān)督者與被監(jiān)督者協(xié)商完成，脫離法制的軌道。人民檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督，不應(yīng)只是對(duì)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)移送的涉嫌犯罪案件進(jìn)行刑事審查，而是應(yīng)當(dāng)防止行政機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件行為的發(fā)生，這是目前行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作有待轉(zhuǎn)變的思維方式。對(duì)行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督，既涉及追訴經(jīng)濟(jì)犯罪問(wèn)題，又涉及預(yù)防職務(wù)犯罪問(wèn)題，對(duì)于這種發(fā)生在行政處罰程序的監(jiān)督問(wèn)題，實(shí)踐證明，人民檢察院只有走出《人民檢察院組織法》設(shè)定的禁區(qū)，確立其在行政處罰程序的監(jiān)督地位，才能實(shí)行有效的監(jiān)督，防止行政處罰權(quán)的濫用，保障行政執(zhí)法與刑事司法的依法銜接。

（二）督促起訴檢察實(shí)踐對(duì)構(gòu)建我國(guó)行政公訴制度的意義

探索檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴和行政公訴的程序，促進(jìn)有關(guān)立法的完善，是下一步檢察改革的內(nèi)容。值得注意的是，人民檢察院的督促起訴實(shí)踐對(duì)行政公訴的問(wèn)題作了有益嘗試，是人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法權(quán)監(jiān)督的又一次重大實(shí)踐。不過(guò)，由于《人民檢察院組織法》“法律障礙”的存在和督促起訴是行政公訴的前置行政監(jiān)督程序，人們尚未認(rèn)識(shí)到它對(duì)行政公訴制度建立的推動(dòng)作用。

在20世紀(jì)末，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，國(guó)有資產(chǎn)流失而監(jiān)管部門怠于起訴、社會(huì)公益受侵害而無(wú)人起訴等現(xiàn)象日益突出。一些檢察院從“檢察權(quán)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公益的監(jiān)管部門的直接監(jiān)督、有限監(jiān)督”理論出發(fā)，開(kāi)始探索一種新的監(jiān)督方式——督促起訴：發(fā)現(xiàn)對(duì)負(fù)有國(guó)家或社會(huì)公益監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管部門不履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)會(huì)督促其及時(shí)提起民事訴訟，追回國(guó)有資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年以來(lái)，浙江省三級(jí)檢察機(jī)關(guān)共辦理民事督促起訴案件2000余件，經(jīng)過(guò)訴訟和訴前追討，避免和挽回國(guó)有資產(chǎn)損失共計(jì)約30億余元。①傅國(guó)云：《民事督促起訴職能的實(shí)踐與發(fā)展》，載《人民檢察》2010年第14期。目前，督促起訴工作已經(jīng)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)普遍展開(kāi)，是我們不能忽視的重大法制問(wèn)題。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)督促起訴的實(shí)踐，是對(duì)行政公訴前置行政監(jiān)督程序的有益嘗試，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行民事起訴責(zé)任時(shí)，或者對(duì)于侵犯“公益”問(wèn)題不履行行政監(jiān)管職責(zé)時(shí)，為檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行政行為提請(qǐng)司法審查鋪就了一條新的法制之路——行政公訴。督促起訴是我國(guó)法制進(jìn)程必然出現(xiàn)的法制現(xiàn)象，是我國(guó)行政公訴制度的胚胎，是對(duì)我國(guó)行政法制監(jiān)督制度的完善，和我國(guó)的法律體系是一脈相承的。

但是，根據(jù)我國(guó)的法律體系，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的行政處罰權(quán)和行政裁決權(quán)，我國(guó)無(wú)須構(gòu)建民事公訴制度。譬如非常重要的行政處罰制度，如果從形式意義上界定行政處罰，西方一些國(guó)家就沒(méi)有行政處罰制度，或只有少數(shù)行政處罰現(xiàn)象，如英美法等國(guó)家，違反法律甚至包括行政規(guī)章的制裁，都是由法院裁決實(shí)施的。而從實(shí)質(zhì)意義上界定行政處罰，則可以說(shuō)世界各國(guó)都有行政處罰制度的存在。因?yàn)檫`反行政法的行為，原則上都是應(yīng)受懲罰的行為，只不過(guò)施法機(jī)關(guān)可能是行政機(jī)關(guān)，而另一些國(guó)家施法機(jī)關(guān)是法院而已。在這方面，日本似乎介于兩者之間，日本的行政處罰制度，分為行政刑罰和秩序罰兩種，其秩序罰只限于單純的違反義務(wù)的行為，是根據(jù)非訟事件程序法由法院科處的。相類似的法國(guó)，在很多情況下，當(dāng)事人不履行行政法上義務(wù)時(shí)，法律規(guī)定刑罰作為制裁，依靠當(dāng)事人對(duì)刑罰的恐懼而自動(dòng)履行義務(wù)。中國(guó)和西方目前的情況不同，西方的行政處罰從來(lái)沒(méi)有發(fā)達(dá)到我國(guó)的程度，刑罰是西方國(guó)家制止違法、犯罪的主要手段。有資料說(shuō)，我國(guó)法律內(nèi)容的80%要靠行政部門執(zhí)行，行政處罰已成為我國(guó)社會(huì)生活中與公民關(guān)系密切、滲透各個(gè)領(lǐng)域的一種制度。①應(yīng)松年等主編：《行政處罰法全書》，中國(guó)社會(huì)出版社1996版，第16－34頁(yè)。而且，目前，我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章中有大量的條文規(guī)定了由行政主體責(zé)令一方民事主體向另一方民事主體承擔(dān)民事責(zé)任的內(nèi)容?！靶姓黧w責(zé)令承擔(dān)民事責(zé)任”符合行政裁決的特征，是行政主體依照法律授權(quán)，以中間人的身份對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、特定的民事糾紛進(jìn)行審查并作出裁決的具體行政行為。②胡建淼、吳恩玉：《行政主體責(zé)令承擔(dān)民事責(zé)任的法律屬性》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第1期。

可見(jiàn)，與西方一些國(guó)家不同，我國(guó)對(duì)于侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益違法行為進(jìn)行制裁的權(quán)力賦予了行政機(jī)關(guān)，而不是人民法院，這是我國(guó)構(gòu)建民事公訴制度的法律障礙。它從另一個(gè)方面說(shuō)明，我國(guó)構(gòu)建行政公訴制度，人民檢察院通過(guò)監(jiān)督行政執(zhí)法，督促行政機(jī)關(guān)依法制裁行政相對(duì)人侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為，防止違法行政行為發(fā)生的重要性。

三、人民檢察院行政法制監(jiān)督職能的行政法律程序設(shè)計(jì)

法律監(jiān)督是法運(yùn)行不可或缺的構(gòu)成性機(jī)制。立法是創(chuàng)造法運(yùn)行前提的機(jī)制，執(zhí)法、司法、守法是法以不同方式操作實(shí)施的機(jī)制，法律監(jiān)督則是使法的生成和實(shí)現(xiàn)不偏離預(yù)期目標(biāo)的預(yù)防、控制和糾正機(jī)制。沒(méi)有法律監(jiān)督，法的創(chuàng)制和實(shí)施過(guò)程就可能處于失控狀態(tài)，偏差和失誤將難以預(yù)防和糾正，法運(yùn)行的預(yù)期目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。①?gòu)埼娘@主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第287頁(yè)。依據(jù)我國(guó)憲法，檢察機(jī)關(guān)是與審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)并立的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其在國(guó)家憲政體制中的作用是，通過(guò)行使檢察權(quán)，保障審判權(quán)和行政權(quán)的依法行使，維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。這是中國(guó)檢察制度的應(yīng)然性要求。事實(shí)證明，行政行為侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的監(jiān)督缺位，和人民檢察院的行政檢察監(jiān)督實(shí)踐是相吻合的，這是我國(guó)行政法制監(jiān)督制度和檢察制度都亟待彌補(bǔ)的空檔。為此，司法改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，在某種程度上就是實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值的“回歸”。②韓大元、王曉濱：《檢察機(jī)關(guān)的憲法地位不容置疑》，《檢察日?qǐng)?bào)》2006年11月20日。通過(guò)立法授權(quán)，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)預(yù)防、控制和糾正行政執(zhí)法行為侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益問(wèn)題的程序性保障，是我國(guó)行政法制監(jiān)督制度和檢察制度共同需要解決的基本法律問(wèn)題。

（一）在《行政處罰法》中設(shè)立人民檢察院對(duì)行政處罰案件的刑事審查制度

行政處罰權(quán)是一項(xiàng)重要的國(guó)家行政制裁權(quán)力，不但涉及到對(duì)行政違法行為的處罰，也涉及到對(duì)行政犯罪行為的追訴，行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件是行政處罰程序和刑事訴訟程序的銜接點(diǎn)，是打擊經(jīng)濟(jì)犯罪案件的重要前置行政法律程序，人民檢察院對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督制約是非常必要的。根據(jù)近十年行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的經(jīng)驗(yàn)，人民檢察院對(duì)行政處罰案件的刑事審查是最為有效可行的監(jiān)督方法。人民檢察院堅(jiān)持無(wú)違法不干預(yù)行政執(zhí)法權(quán)的原則，不參與行政執(zhí)法權(quán)的分配，雖事后監(jiān)督，又及時(shí)防止行政處罰權(quán)的濫用，可以保障對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪案件的依法追訴。

為此，筆者建議，在《行政處罰法》中確立人民檢察院對(duì)行政處罰案件實(shí)行刑事法律監(jiān)督的基本原則，設(shè)置人民檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)所查處案件的行政處罰決定實(shí)行備案審查或定期審查的刑事審查機(jī)制，賦予人民檢察院審查權(quán)、調(diào)卷權(quán)和糾正違法權(quán)，以保障行政處罰權(quán)對(duì)刑事法律的遵守。備案審查主要針對(duì)依法具有行政處罰權(quán)，和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)管理秩序緊密相關(guān)的行政機(jī)關(guān)，對(duì)其查處案件所作的行政處罰決定就被處罰行為有無(wú)涉嫌犯罪的內(nèi)容進(jìn)行書面審查，確定是否應(yīng)移送偵查機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。其他依法授?quán)的具有管理公共事務(wù)職能，在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰的組織，可采用定期審查的方式進(jìn)行審查。具體操作是，實(shí)行備案審查的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在案件作出行政處罰決定的十日內(nèi)將行政處罰決定書的副本報(bào)送人民檢察院備案審查，人民檢察院通過(guò)審查行政處罰決定書，認(rèn)為被處罰行為涉嫌犯罪而行政機(jī)關(guān)沒(méi)有將案件移送偵查機(jī)關(guān)的，可以要求行政機(jī)關(guān)說(shuō)明不移送的理由，或者調(diào)卷審查。人民檢察院認(rèn)為理由不成立的，應(yīng)出具移送案件通知書，按照案件管轄范圍，或自行立案?jìng)刹?，或由行政機(jī)關(guān)移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋瑔?dòng)刑事訴訟程序。對(duì)行政執(zhí)法人員拒不移送涉嫌犯罪案件情節(jié)嚴(yán)重的，或涉及其他職務(wù)犯罪的，人民檢察院可以直接依照刑事訴訟程序進(jìn)行初查，確定是否對(duì)不移送案件的行為和其他職務(wù)犯罪行為立案?jìng)刹椤?/p>

（二）建立行政公訴制度，賦予人民檢察院對(duì)違法行政行為的調(diào)查權(quán)、干預(yù)權(quán)和公訴權(quán)

西方國(guó)家對(duì)于侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的“公益”問(wèn)題，只能作為公益訴訟由具有行政屬性的檢察機(jī)關(guān)、公民和社會(huì)組織提請(qǐng)司法審查。而在我國(guó)，行政管理相對(duì)人侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的問(wèn)題屬于行政處罰的范疇，行政行為侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的問(wèn)題屬于行政監(jiān)督范疇。當(dāng)對(duì)違法行政行為的司法監(jiān)督缺乏啟動(dòng)行政訴訟程序的利益主體的時(shí)候，人民檢察院責(zé)無(wú)旁貸地應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益違法行政行為提請(qǐng)司法審查的責(zé)任，這也是我國(guó)行政訴訟制度和行政法制監(jiān)督制度必須完善的內(nèi)容。

所謂行政公訴，是指人民檢察院依據(jù)行政法制監(jiān)督職能，對(duì)行政機(jī)關(guān)違反國(guó)家法律規(guī)定侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政行為，提請(qǐng)人民法院進(jìn)行合法性審查并作出裁判的訴訟活動(dòng)。（1）對(duì)行政管理相對(duì)人有侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的事實(shí)，而行政機(jī)關(guān)不存在違法行為的，如違法許可，或不作為的，人民檢察院應(yīng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出監(jiān)管建議。行政機(jī)關(guān)不采納人民檢察院的意見(jiàn)，不作任何處理的，人民檢察院可就此提起行政公訴，并向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出檢察建議。（2）對(duì)行政管理相對(duì)人侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的事實(shí)和行政機(jī)關(guān)的違法行為有關(guān)聯(lián)的，如違法許可、不作為的，或行政行為直接侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)制作糾正違法通知書（包括督促行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟，追回國(guó)有資產(chǎn)），通知行政機(jī)關(guān)和抄送行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)不予糾正及無(wú)正當(dāng)理由的，人民檢察院對(duì)此提起行政公訴。

行政公訴的意義是通過(guò)檢察監(jiān)督保障行政執(zhí)法權(quán)的依法行使，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，人民檢察院是以國(guó)家公訴人的身份向人民法院提起行政公訴，其舉證責(zé)任在人民檢察院，法律應(yīng)賦予人民檢察院對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、單位調(diào)查取證的權(quán)力。由于侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為大多數(shù)可以通過(guò)督促起訴和督促監(jiān)管糾正，沒(méi)有必要提起行政公訴，所以，除了在行政訴訟法設(shè)置行政公訴程序之外，還必須在相關(guān)行政法律中明確檢察監(jiān)督原則，使人民檢察院的督促起訴和督促監(jiān)管有法可依。

（三）在《行政監(jiān)察法》和《審計(jì)法》中設(shè)立人民檢察院對(duì)監(jiān)察、審計(jì)處理案件的刑事審查制度

在我國(guó)，為了保障和維護(hù)有權(quán)管轄的偵查機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪案件啟動(dòng)刑事司法程序的決定權(quán)，除了在行政處罰程序、民事訴訟程序中作了涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送相關(guān)司法機(jī)關(guān)依法處理的規(guī)定之外，在黨紀(jì)調(diào)查程序、政紀(jì)調(diào)查程序、審計(jì)處理程序以及其他涉及到刑事犯罪的調(diào)查處理程序中都有相關(guān)規(guī)定，反映了國(guó)家刑事法制的統(tǒng)一性。與行政處罰案件一樣，監(jiān)察案件和審計(jì)案件不但涉及到對(duì)行政違法違紀(jì)行為的處置，也涉及到對(duì)職務(wù)犯罪行為的追究，監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)移送涉嫌職務(wù)犯罪案件是職務(wù)犯罪偵查的前置行政監(jiān)督程序，在《行政監(jiān)察法》和《審計(jì)法》設(shè)立人民檢察院對(duì)監(jiān)察、審計(jì)處理案件的刑事審查制度是非常必要的，可以保障監(jiān)察案件和審計(jì)案件的查處對(duì)刑事法律的遵守。

為此，筆者建議，在《行政監(jiān)察法》和《審計(jì)法》中確立人民檢察院對(duì)監(jiān)察、審計(jì)處理案件實(shí)行刑事法律監(jiān)督的基本原則，設(shè)置人民檢察院對(duì)監(jiān)察、審計(jì)處理案件實(shí)行備案審查的刑事審查機(jī)制，保障監(jiān)察、審計(jì)處理程序和職務(wù)犯罪偵查程序的依法銜接。如，明確規(guī)定，監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)在查辦案件過(guò)程中，對(duì)符合刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，涉嫌職務(wù)犯罪的案件，應(yīng)當(dāng)制作《涉嫌職務(wù)犯罪案件移送書》，及時(shí)將案件向人民檢察院移送，對(duì)認(rèn)為不構(gòu)成犯罪的案件的處理情況應(yīng)抄送同級(jí)人民檢察院備案進(jìn)行刑事審查。人民檢察院對(duì)刑事審查中發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪的案件，可以向監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)查詢案件情況，要求監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)提供有關(guān)案件材料或者派員查閱案卷材料，認(rèn)為符合職務(wù)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)通知監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)移送案件材料。