行政執(zhí)法信息公開制度實(shí)證研究——以質(zhì)監(jiān)、工商、城管為重點(diǎn)

莫于川 雷振

引言：行政執(zhí)法信息公開正努力前行

為掌握行政執(zhí)法信息公開的真實(shí)狀況，推動(dòng)其不斷完善，我們對(duì)行政執(zhí)法信息公開法制的運(yùn)行狀況開展了專門調(diào)研。2011年7—9月，我們?cè)谇捌谖墨I(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，先后走訪了國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局（下稱國家質(zhì)檢總局）、北京市工商局、南京市建鄴區(qū)城管局，并對(duì)社會(huì)公眾開展了問卷調(diào)查。選擇走訪上述單位，一是因?yàn)槲覀兊娜肆?、精力、時(shí)間有限，難以全面兼顧；二是因?yàn)檫@三個(gè)單位在縱向上呈梯次分布，在橫向上來自三個(gè)重要的行政執(zhí)法領(lǐng)域，具有較強(qiáng)的代表性；三是它們都積累了不少信息公開實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其官員對(duì)信息公開也有較多的認(rèn)識(shí)。對(duì)社會(huì)公眾開展問卷調(diào)查的目的則是為了廣泛聽取意見，避免片面認(rèn)知，形成全面判斷。

在此次專題調(diào)研中，我們主要采用了走訪、座談會(huì)、文獻(xiàn)資料分析等實(shí)證研究方法。走訪是到有關(guān)部門對(duì)官員進(jìn)行訪談，意在深度溝通。座談會(huì)與走訪類似，但參加者更多，了解信息更為全面。文獻(xiàn)資料分析是通過多種渠道對(duì)以往類似主題文獻(xiàn)資料的收集、整理和讀解。

就此次專題調(diào)研方法的局限性而言，囿于人力、物力和時(shí)間不足，調(diào)研的執(zhí)法領(lǐng)域和問卷的覆蓋面還不夠廣泛，限制了對(duì)行政執(zhí)法信息公開運(yùn)行狀況的整體把握。盡管如此，本次專題調(diào)研中還是得到很多收獲。我們強(qiáng)烈地感受到，盡管中國的行政執(zhí)法領(lǐng)域的信息公開還屬于起步階段，處于稚嫩的“童年”，相關(guān)法制遠(yuǎn)不盡如人意，但方針已定、民智已開，行政執(zhí)法信息公開已是大勢(shì)所趨、民心所向，實(shí)踐正在倒逼著制度發(fā)生更深刻的革新。

一、行政執(zhí)法信息公開的理念和制度框架

（一）行政執(zhí)法信息公開的基本理念

人們一般將監(jiān)督檢查、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施等特定類型的具體行政行為稱為“行政執(zhí)法”，本文也在此意義上使用這一概念。①如中央機(jī)構(gòu)編制委員辦公室2002年頒布的《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》。這種意義上的行政執(zhí)法實(shí)為對(duì)行政相對(duì)人違法行為的預(yù)防、處罰和強(qiáng)制，其對(duì)象是相對(duì)人的違法行為，具有鮮明的針對(duì)性，覆蓋了幾乎全部的外部行政管理領(lǐng)域，如公安、交通、城管、教育、文化、衛(wèi)生、旅游、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、物價(jià)、環(huán)境等。其特征是：（1）規(guī)范的明確性與實(shí)施的快捷性；（2）通常以維護(hù)行政秩序?yàn)橹苯幽康模唬?）執(zhí)法主體是行政機(jī)關(guān)中相對(duì)獨(dú)立、專業(yè)的機(jī)構(gòu)，而非一般業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)；（4）執(zhí)法場(chǎng)所通常不固定，執(zhí)法人員通常統(tǒng)一著裝；（5）與行政相對(duì)人權(quán)益密切相關(guān)，直接影響人民對(duì)政府的評(píng)價(jià)和信任；①以上五點(diǎn)特征參見姜明安：《論行政執(zhí)法》，《行政法學(xué)研究》2003年第4期。（6）行政執(zhí)法方式的廣泛性、多樣化，行政執(zhí)法大多具有高權(quán)性、強(qiáng)制性、單方性，但行政執(zhí)法與非強(qiáng)制行政方式并不矛盾，兩者可以結(jié)合進(jìn)行，行政指導(dǎo)、行政合同等柔性行政方式正在興起并受到關(guān)注；②參見莫于川：《應(yīng)以發(fā)展的眼光和寬容的心態(tài)看待當(dāng)下的行政革新舉措——兼談現(xiàn)代行政法治觀念及其對(duì)于建設(shè)法治政府的意義》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期；莫于川：《推行柔性管理與建設(shè)服務(wù)型政府——透過城管執(zhí)法糾紛案例及其解決思路看行政管理改革創(chuàng)新的方向》，《行政論壇》2008年第5期。（7）由于行政執(zhí)法以恢復(fù)行政秩序?yàn)橹苯幽康?，多有?zhí)法期限的限制，追求高效率，使其過程顯得緊迫。

行政執(zhí)法信息公開應(yīng)貫徹系統(tǒng)的、有層次的一系列理念。首先，應(yīng)遵循行政法的各項(xiàng)基本原則，如行政合法性原則、行政合理性原則、程序正當(dāng)原則等。其次，應(yīng)遵循政府信息公開的一般理念，如公正、公平、公開的原則，服務(wù)、便民的原則，及時(shí)、準(zhǔn)確的原則，以及保障公共利益的原則等。③參見莫于川主編：《中華人民共和國政府信息公開條例釋義》，中國法制出版社2008年版，第58－88頁。再次，根據(jù)行政執(zhí)法的行為方式、調(diào)整對(duì)象等特點(diǎn)，應(yīng)遵循一些特有理念。就第三個(gè)層次而言，根據(jù)前述行政執(zhí)法的特征，我們初步概括出以下幾項(xiàng)：其一，更強(qiáng)調(diào)信息公開的及時(shí)性。這是因?yàn)樾姓?zhí)法強(qiáng)調(diào)效率，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響是直接的、現(xiàn)實(shí)的、即時(shí)的，緩沖余地小，及時(shí)公開信息的意義比其他行政活動(dòng)更大，故應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定執(zhí)法信息公開的時(shí)限；其二，更強(qiáng)調(diào)信息公開的主動(dòng)性。行政執(zhí)法中，相對(duì)人往往對(duì)申請(qǐng)信息公開的權(quán)利、程序、必要性缺乏了解，申請(qǐng)的數(shù)量較少，而且依申請(qǐng)的信息公開往往過程較慢，導(dǎo)致依申請(qǐng)公開的制度意義較小，可能難以滿足維權(quán)之需，故在繼續(xù)堅(jiān)持依申請(qǐng)公開的同時(shí)，應(yīng)賦予執(zhí)法主體更多主動(dòng)公開的義務(wù)；其三，更強(qiáng)調(diào)信息公開的明確性。執(zhí)法信息不但要讓人“看得見”，而且要讓人“看得懂”，但從行政執(zhí)法實(shí)務(wù)來看，已經(jīng)公開出來的執(zhí)法依據(jù)往往簡(jiǎn)單模糊，缺乏令人信服的說理論證，故有必要規(guī)定執(zhí)法信息公開的構(gòu)成要素和格式規(guī)范，盡可能使其明確化。④如“依據(jù)××法××條，對(duì)你作出××處罰決定?！庇秩纭案鶕?jù)××文件規(guī)定，對(duì)你公司進(jìn)行××檢查?！逼浔锥嗽谟谶@些法規(guī)、政策與執(zhí)法事項(xiàng)之間往往缺乏關(guān)聯(lián)。

（二）行政執(zhí)法信息公開的制度框架

《政府信息公開條例》構(gòu)建了政府信息公開制度的基本框架，主要包括：（1）明確了公開的主體是制作或保存政府信息的行政機(jī)關(guān)；（2）明確了公開的方式包括主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開；（3）明確了應(yīng)當(dāng)公開的范圍和豁免公開的范圍；（4）建立了政府信息公開的程序制度；（5）建立了政府信息可分割提供制度；（6）建立了政府信息公開發(fā)布制度；（7）建立了政府信息公開的監(jiān)督和保障制度。以此為指引，各地、各部門相繼出臺(tái)了低位階的實(shí)施細(xì)則等規(guī)范性法律文件加以具體化，行政執(zhí)法信息公開在此過程中得以規(guī)范化和制度化。

二、若干行政執(zhí)法領(lǐng)域的信息公開現(xiàn)狀考察分析

在當(dāng)下中國的行政執(zhí)法領(lǐng)域，城管、工商、質(zhì)監(jiān)都是非常重要、廣受關(guān)注的領(lǐng)域，也即主要的行政執(zhí)法部門，其在行政執(zhí)法方面的做法經(jīng)驗(yàn)和問題矛盾頗具代表性，所以我們以這三個(gè)領(lǐng)域、三個(gè)層級(jí)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的做法為研究樣本（國家質(zhì)檢總局、北京市工商局、南京市建鄴區(qū)城管局），主要采用走訪座談、資料分析等方式，于2011年7－9月開展了實(shí)證研究和必要的規(guī)范分析，獲得了一些富有啟發(fā)性的認(rèn)識(shí)和素材，簡(jiǎn)要分析如下。

（一）質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域：調(diào)查對(duì)象——國家質(zhì)檢總局

質(zhì)監(jiān)執(zhí)法是近年來被媒體重點(diǎn)關(guān)注的行政執(zhí)法領(lǐng)域，在某奶粉被曝光含有三聚氰胺事件之后，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)進(jìn)行了深刻反思，加強(qiáng)了信息公開工作，逐步推進(jìn)了改革創(chuàng)新，值得充分關(guān)注和深入研究。我們對(duì)國家質(zhì)檢總局的調(diào)研，采取了走訪相關(guān)官員和文獻(xiàn)資料分析的方法進(jìn)行。

1.國家質(zhì)檢總局執(zhí)法信息公開工作的基本做法

關(guān)于質(zhì)監(jiān)執(zhí)法信息公開的體制。一是加強(qiáng)協(xié)調(diào)，歸口管理。設(shè)立國家質(zhì)檢總局政府信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，總局局長(zhǎng)、黨組書記為組長(zhǎng)，一位副局長(zhǎng)和紀(jì)檢組長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，各司局及機(jī)關(guān)服務(wù)中心、信息中心主要負(fù)責(zé)人為成員；總局辦公廳主任兼任領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，監(jiān)察局局長(zhǎng)兼任辦公室副主任，總局各組成單位確定聯(lián)系人。辦公廳下設(shè)一個(gè)處級(jí)單位專職負(fù)責(zé)執(zhí)法信息公開的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等日常工作。二是各司其職，各負(fù)其責(zé)。國家質(zhì)檢總局層面的執(zhí)法信息統(tǒng)一以辦公廳名義對(duì)外公開（蓋辦公廳的章），但就內(nèi)部來說，由各個(gè)司局具體負(fù)責(zé)本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的執(zhí)法信息公開工作。三是依法辦事，健全制度。國家質(zhì)檢總局制定了專門的信息公開方面的規(guī)范性文件《國家質(zhì)檢總局政府信息公開工作管理程序》，按《政府信息公開條例》的規(guī)定設(shè)置了工作流程。四是加強(qiáng)培訓(xùn)，提升能力。通過舉辦專題講座或開設(shè)相關(guān)課程，對(duì)信息公開工作人員和各類、各層次行政執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水平。五是風(fēng)險(xiǎn)管理，未雨綢繆。運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)分析管理的理念，對(duì)總局政府信息公開工作進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，提出預(yù)防和解決措施。

關(guān)于質(zhì)監(jiān)執(zhí)法信息公開的方式和場(chǎng)所。一是主動(dòng)公開居多，依申請(qǐng)公開數(shù)量較少。2010年，國家質(zhì)檢總局所收到的信息公開申請(qǐng)僅為123件，從運(yùn)行來看，只要相對(duì)人提出申請(qǐng)，一般都會(huì)獲得批準(zhǔn)。二是主動(dòng)公開的方式多樣化，包括國家質(zhì)檢總局網(wǎng)站平臺(tái)、在線訪談、新聞發(fā)布會(huì)、政務(wù)大廳面對(duì)面接待、文檔內(nèi)部自動(dòng)甄別篩選、①指某一規(guī)范性文件形成后，內(nèi)部辦公系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)提問是否予以公開。12365熱線電話、受理公眾咨詢、聽證會(huì)等，其中一些具有重大創(chuàng)新意義。2010年，共組織網(wǎng)上在線訪談47次，召開新聞發(fā)布會(huì)5次。國家質(zhì)檢總局政務(wù)大廳共接待咨詢?nèi)藛T4625人次。三是按需設(shè)置公開場(chǎng)所和設(shè)施。在總局設(shè)置政務(wù)大廳，設(shè)有指示牌、宣傳欄、觸摸屏等設(shè)施，擺放宣傳冊(cè)、工作簡(jiǎn)報(bào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)手冊(cè)等資料，在基層設(shè)置公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等設(shè)施。四是加強(qiáng)信息化建設(shè)，進(jìn)行大范圍的信息資源整合，加強(qiáng)總局門戶網(wǎng)站建設(shè)，使之具有質(zhì)檢信息公開、在線辦事、行政審批事項(xiàng)網(wǎng)上辦理、政民互動(dòng)等功能。五是注重政民互動(dòng)，開展了網(wǎng)上在線訪談、不定期的新聞發(fā)布會(huì)、重大事項(xiàng)實(shí)施前的聽證會(huì)等活動(dòng)。

關(guān)于質(zhì)監(jiān)執(zhí)法信息公開的范圍。一是在法定裁量標(biāo)準(zhǔn)模糊的情況下，通過設(shè)置合理程序（《國家質(zhì)檢總局政府信息公開工作管理程序》）來判斷公開的界限，從實(shí)務(wù)來看，是在盡量擴(kuò)大公開范圍。二是公開的種類較多，包括公開目錄、公開規(guī)定、公開指南、公開年報(bào)、組織機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)、人事信息 政府采購、計(jì)劃規(guī)劃、總結(jié)匯報(bào)、專項(xiàng)工作、熱點(diǎn)專題、行政許可、行政處罰、企業(yè)不良記錄等等。三是向社會(huì)提供專題業(yè)務(wù)信息，主動(dòng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，如質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)、通過乳制品重新審核企業(yè)名單、產(chǎn)品質(zhì)量信用記錄、產(chǎn)品質(zhì)量抽查公告、每周質(zhì)量報(bào)告、進(jìn)出口食品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、產(chǎn)品質(zhì)量抽查公告、行政許可、名牌戰(zhàn)略、食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入、缺陷產(chǎn)品召回等專題信息。四是形成了層次分明的信息體系，分為國家質(zhì)檢總局層面、各業(yè)務(wù)司局層面和地方局層面等層級(jí)，均可在總局網(wǎng)站上找到入口。

關(guān)于質(zhì)監(jiān)執(zhí)法信息公開的程序。一是嚴(yán)格遵守《政府信息公開條例》規(guī)定的時(shí)限制度，如國家質(zhì)檢總局辦公廳每年都會(huì)按時(shí)在3月31日前發(fā)布年報(bào)，對(duì)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的文檔，通過內(nèi)部自動(dòng)甄別篩選后當(dāng)即上網(wǎng)，等等。二是建立了政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制。規(guī)定各司局在辦理文件時(shí)，即明確該文件是否公開，對(duì)應(yīng)該公開的文件，在經(jīng)過各級(jí)保密審查后，按規(guī)定時(shí)間予以公布；依申請(qǐng)公開信息內(nèi)容涉及多部門或其他部委的，國家質(zhì)檢總局主動(dòng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門或商其他部委提出辦理意見；對(duì)重要或敏感內(nèi)容的信息，由總局領(lǐng)導(dǎo)召開專題會(huì)議進(jìn)行研究后確定是否公開。三是根據(jù)《政府信息公開條例》和國務(wù)院辦公廳有關(guān)文件精神，制定了《國家質(zhì)檢總局政府信息公開工作管理程序》。四是建立了依申請(qǐng)公開政府信息督辦制度。要求政府信息公開工作部門，加強(qiáng)對(duì)依申請(qǐng)公開政府信息辦理工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，每周編制《國家質(zhì)檢總局依申請(qǐng)公開政府信息事項(xiàng)辦理動(dòng)態(tài)表》報(bào)總局領(lǐng)導(dǎo)，并抄送各司局主要領(lǐng)導(dǎo)。

關(guān)于質(zhì)監(jiān)執(zhí)法信息公開的監(jiān)督。一是建立健全考核制度，制定了《國家質(zhì)檢總局行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管體系實(shí)施方案》，對(duì)各司局行政權(quán)力進(jìn)行全面梳理和定位規(guī)范，把執(zhí)法信息公開的工作情況納入其中，但沒有單獨(dú)為此制定問責(zé)制度，理由是已有關(guān)于行政問責(zé)的統(tǒng)一規(guī)定，認(rèn)為無必要為執(zhí)法信息公開而另起爐灶。二是通過受理舉報(bào)投訴來加強(qiáng)監(jiān)督，擴(kuò)大監(jiān)督主體的范圍。

2.國家質(zhì)檢總局執(zhí)法信息公開工作的成效和經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過近年來的反思和探索，國家質(zhì)檢總局的信息公開實(shí)踐取得了以下成效：一是科技含量高，建立了一些信息平臺(tái)供相對(duì)人使用，使相關(guān)信息能夠產(chǎn)生較大的為行政相對(duì)人服務(wù)的社會(huì)效益。二是規(guī)范化、制度化水平高，以往在信息公開實(shí)務(wù)中存在的零散、疲軟、不規(guī)范等現(xiàn)象逐步得到改變，與日常工作的結(jié)合更加緊密。三是取得較好的社會(huì)效果，公眾認(rèn)同度有所提高，單位的社會(huì)形象有所改善。①2010年度，申請(qǐng)人對(duì)國家質(zhì)檢總局作出的政府信息公開答復(fù)或者告知不滿意，提出行政復(fù)議的案件有5件，均已審結(jié)。2010年度，因政府信息公開問題，相對(duì)人以國家質(zhì)檢總局為被告，向法院提出行政訴訟的有2件。其中1件經(jīng)與相對(duì)人協(xié)調(diào)，相關(guān)業(yè)務(wù)司局重新作出答復(fù)后，相對(duì)人撤回起訴，法院未立案；另1件正在協(xié)調(diào)中，目前法院未立案。參見《國家質(zhì)檢總局2010年政府信息公開工作年度報(bào)告》。

通過調(diào)研我們感受到，國家質(zhì)檢總局執(zhí)法信息公開工作的主要經(jīng)驗(yàn)可概括為如下幾個(gè)方面：（1）注重方式方法創(chuàng)新，特別是注重運(yùn)用科技手段；（2）積極與社會(huì)溝通，取得公眾認(rèn)同；（3）信息公開的意識(shí)較強(qiáng)，認(rèn)識(shí)水平較高；（4）通過程序解決實(shí)體難題；（5）服務(wù)意識(shí)強(qiáng)，主動(dòng)開展了許多旨在為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和公民服務(wù)的信息公開工作。

3.國家質(zhì)檢總局執(zhí)法信息公開工作的問題和困惑

盡管國家質(zhì)檢總局的執(zhí)法信息公開工作收到了一定成效，但由于實(shí)踐時(shí)間較短，相關(guān)配套制度不盡完善，執(zhí)法信息公開的大環(huán)境也不夠?qū)捤?，不可避免地面臨一些問題，產(chǎn)生了一些困惑，主要有：（1）雖然經(jīng)過幾次重大質(zhì)量安全事件的洗禮，質(zhì)監(jiān)執(zhí)法人員的信息公開意識(shí)有所增強(qiáng)，但是徹底轉(zhuǎn)變“為了避免失密問責(zé)所以能不公開就不公開”的傳統(tǒng)思維還有待時(shí)日；（2）地方政府的地方保護(hù)主義是質(zhì)檢執(zhí)法信息公開的一大障礙，地方質(zhì)檢執(zhí)法機(jī)關(guān)在很大程度上受制于地方政府，客觀上存在一些執(zhí)法信息公開的雷區(qū)；（3）信息的獲取、整合還有一些體制和技術(shù)的瓶頸有待突破；（4）信息發(fā)布的方式還不夠理想，國家質(zhì)檢總局的同志認(rèn)為，最快捷的發(fā)布方式應(yīng)該是短信查詢，但目前還難以達(dá)到這一水平；（5）社會(huì)公眾的信息接受水平還不夠成熟，許多信息公開的現(xiàn)狀看似不合理，其實(shí)合理，反之亦然，例如，受技術(shù)水平、人員規(guī)模和資金預(yù)算的限制，有的質(zhì)量問題檢不出來，有的質(zhì)量問題檢不過來，但公眾和輿論對(duì)此缺乏“同情的理解”；（6）負(fù)責(zé)信息公開的工作人員對(duì)孰為“國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”缺乏足夠的判斷能力，由于相關(guān)法律法規(guī)提供的裁量標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，只能通過設(shè)置低位階的合理程序摸著石頭過河。

除了我們的上述總結(jié)以外，國家質(zhì)檢總局的同志還主動(dòng)談到了幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)，頗有見地，足資借鑒，特轉(zhuǎn)述于此：第一，行政執(zhí)法信息公開是一種職責(zé)，也是一種權(quán)力，應(yīng)當(dāng)有效約束。行政機(jī)關(guān)應(yīng)如實(shí)公布執(zhí)法信息的原貌，不得利用手中的信息資源對(duì)相對(duì)人進(jìn)行信用評(píng)價(jià)（如“××信用評(píng)級(jí)”），一是因?yàn)樾庞迷u(píng)價(jià)看似公允中立，實(shí)際是給行政機(jī)關(guān)增加了裁量權(quán)，催生出尋租空間，容易導(dǎo)致腐敗；二是因?yàn)樵u(píng)價(jià)結(jié)果遮蔽了原始信息，容易誤導(dǎo)受眾；三是因?yàn)樵u(píng)價(jià)的權(quán)重難以科學(xué)化，容易主觀臆斷；四是受眾的集體智慧足以作出準(zhǔn)確判斷，不必執(zhí)法者代替公眾思考。第二，執(zhí)法信息公開是一個(gè)任務(wù)，也是一個(gè)手段，應(yīng)放大其功用。通過公開執(zhí)法檢查記錄，可以消減市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的信息不對(duì)稱，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，積極為經(jīng)濟(jì)生活服務(wù)。第三，最高人民法院關(guān)于信息公開案件的最新司法解釋（《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》），進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了執(zhí)法機(jī)關(guān)信息公開的責(zé)任，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是一件好事，具有規(guī)范執(zhí)法信息公開工作的正面意義：一是可以更好地履行職責(zé)；二是可以更好地管理隊(duì)伍；三是可以更好地保護(hù)干部。這些來自第一線的觀點(diǎn)無疑有助于深化我們的認(rèn)識(shí)。

（二）工商領(lǐng)域：調(diào)查對(duì)象——北京市工商行政管理局

工商執(zhí)法一直是行政執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域。北京工商行政管理系統(tǒng)在行政執(zhí)法信息公開方面可謂起步較早、抓得較緊，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，具有較強(qiáng)的代表性。我們此次對(duì)北京市工商行政管理局的調(diào)研，采取了小型座談會(huì)和文獻(xiàn)資料分析的方法進(jìn)行。

1.北京市工商局執(zhí)法信息公開工作的基本做法

關(guān)于北京工商執(zhí)法信息公開的體制。該局進(jìn)行了較多的方式方法創(chuàng)新，歸納為如下方面：一是建立了高位協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。建立了以市局主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，辦公室、法制處、監(jiān)察室、財(cái)務(wù)處等處室和信息中心、檔案室等直屬單位領(lǐng)導(dǎo)為組員的政府信息公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組的具體工作由市局辦公室牽頭承擔(dān)，法制處和其他業(yè)務(wù)處室協(xié)助。二是建立了專職的信息公開工作隊(duì)伍。配備了19名全職工作人員，18名兼職工作人員，設(shè)立了19個(gè)專門的政府信息公開窗口，提供公共查閱、資料索取和依申請(qǐng)公開的受理服務(wù)。三是建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度。早在2003年，北京市工商局就出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政處罰行為，強(qiáng)化行政處罰公開的若干意見》（京工商發(fā)［2003］156號(hào)），該《意見》規(guī)定了“首次詢問告知制度”、“公開聽取意見會(huì)制度”、“實(shí)施公開行政處罰決定書以及相關(guān)的案卷檔案制度”等信息公開方面的重要制度，走在全國工商系統(tǒng)的前列。在《政府信息公開條例》實(shí)施后，北京市工商局又先后制定了《北京市工商行政管理局政府信息公開實(shí)施細(xì)則》、《北京市工商行政管理局政府信息公開屬性審核和保密審查工作制度》等規(guī)章制度。四是通過不定期發(fā)布信息公開工作通報(bào)、召開座談會(huì)等方式加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流，提升業(yè)務(wù)水平。

關(guān)于北京工商執(zhí)法信息公開的方式和場(chǎng)所。分為主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開兩類。主動(dòng)公開主要采取網(wǎng)上公開和在公共查閱窗口公開兩種方式，此外還有一些非正式的公開方式。具體歸納如下：一是主動(dòng)公開占了絕大部分，依申請(qǐng)公開數(shù)量極少。2010年，北京市工商局主動(dòng)公開政府信息129條，通過網(wǎng)站發(fā)布各類政府信息2570余條，而截至2010年12月底，全北京市工商系統(tǒng)共受理申請(qǐng)才9件，全部是由市局受理的，各區(qū)縣分局受理數(shù)量為零。二是加強(qiáng)“北京工商”門戶網(wǎng)站建設(shè)，設(shè)立政府信息公開專欄，包括政府信息公開指南、政府信息公開目錄、政府信息公開申請(qǐng)等多個(gè)子欄目，及時(shí)發(fā)布各類工商信息，宣傳工商法規(guī)，解讀工商政策。三是加強(qiáng)信息公開窗口建設(shè)，目前全市工商系統(tǒng)共設(shè)置19個(gè)政府信息公開窗口，在所有的窗口放置目錄、指南和便民手冊(cè)，配備互聯(lián)網(wǎng)和工商業(yè)務(wù)網(wǎng)電腦，便利相對(duì)人查詢主動(dòng)公開內(nèi)容。四是設(shè)置電子觸摸屏，公開工商行政管理部門涉及行政許可、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政收費(fèi)、行政救濟(jì)等11大類、49項(xiàng)事項(xiàng)的近千條信息。五是加強(qiáng)與報(bào)刊、廣播、電視等大眾媒體的聯(lián)系，放大執(zhí)法信息公開效果。六是開通三種申請(qǐng)途徑，便利相對(duì)人獲取信息：（1）通過北京市工商局網(wǎng)站提出申請(qǐng)（填寫并發(fā)送電子申請(qǐng)表）；（2）信函、電報(bào)、傳真申請(qǐng)；（3）當(dāng)面申請(qǐng)。七是加強(qiáng)與法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)的互動(dòng)，協(xié)助其辦案。八是針對(duì)企業(yè)信用問題建設(shè)專門的北京信用網(wǎng)，公開企業(yè)身份信息、信用良好信息、警示信息（黑名單），凈化市場(chǎng)環(huán)境，加強(qiáng)信用建設(shè)。九是開通“12315”熱線電話，方便相對(duì)人咨詢投訴。十是實(shí)行工商行政管理資訊通報(bào)會(huì)制度，由市局新聞發(fā)言人及時(shí)向社會(huì)各界公布最新的市場(chǎng)主體動(dòng)態(tài)、市場(chǎng)整頓進(jìn)展情況、消費(fèi)維權(quán)概況和政策法規(guī)資訊，以及市場(chǎng)上的敏感、熱點(diǎn)問題的情況分析和政策指引。

關(guān)于北京工商執(zhí)法信息公開的范圍。總體來看，工商執(zhí)法信息客觀范圍較廣，可分以下幾類：（1）組織結(jié)構(gòu)、人員隊(duì)伍等組織信息；（2）抽象行為，即企業(yè)登記與監(jiān)督管理、市場(chǎng)監(jiān)督、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)檢查、商標(biāo)管理、廣告管理、合同管理、食品安全和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、綜合類等方面的規(guī)范性文件；（3）具體行為，包括：行政處罰決定、行政許可決定、行政強(qiáng)制決定等案件信息；（4）在執(zhí)法過程中獲得的一些相對(duì)人信息，如企業(yè)信用信息、企業(yè)年檢狀況、企業(yè)注冊(cè)登記基本信息、注（吊）銷結(jié)果等；（5）各類公共服務(wù)、便民服務(wù)類信息，如食品安全信息、商品質(zhì)量檢測(cè)報(bào)告、規(guī)范性文件解讀、廣告監(jiān)測(cè)報(bào)告等；（6）工商機(jī)關(guān)履職的其他信息，如執(zhí)法檢查大隊(duì)工作動(dòng)態(tài)、“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)政撥款情況、部門決算、長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、實(shí)事任務(wù)辦理情況、折子工程執(zhí)行情況、業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案等。①折子工程是系統(tǒng)工程的對(duì)稱，具體是指根據(jù)當(dāng)?shù)卣闹行墓ぷ饔上嚓P(guān)領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)，相關(guān)單位協(xié)調(diào)配合的重要工作實(shí)施工程項(xiàng)目，它往往由一個(gè)總的工作主題項(xiàng)目，分門別類解析出幾個(gè)大類別，又分解出一些既關(guān)聯(lián)又有相互獨(dú)立的子項(xiàng)目，通過分工負(fù)責(zé)到人來逐項(xiàng)實(shí)施完成的工作。換言之，它是一個(gè)組織在一定時(shí)期內(nèi)的中心工作或者重點(diǎn)工作的具體化。折子工程常常能夠表現(xiàn)出的政府工作的較高辦事效率，這一點(diǎn)民眾的關(guān)注和肯定，但這種由分管領(lǐng)導(dǎo)人各自集中資源分頭督辦工程的做法，也受到批評(píng)和置疑。

關(guān)于北京工商執(zhí)法信息公開的程序。第一，確立了抽象行為公開和具體行為公開的不同程序。抽象行為實(shí)時(shí)報(bào)備、實(shí)時(shí)公開，其流程是，本局的規(guī)范性文件經(jīng)局長(zhǎng)簽批后，在7個(gè)工作日的期限內(nèi)報(bào)市法制辦備案，并由市法制辦在密級(jí)允許的范圍內(nèi)，實(shí)時(shí)通過市政府的信息公開系統(tǒng)，在“首都之窗”網(wǎng)站公開，這種機(jī)制大大提高了抽象行為公開的效率。具體執(zhí)法行為通過內(nèi)部的“案件管理系統(tǒng)”審查后，在市局網(wǎng)站公開。值得一提的是，北京市工商局的“案件管理系統(tǒng)”頗具特色，該系統(tǒng)將市局與各區(qū)縣分局互聯(lián)，從立案到結(jié)案全程均為電子化管理，曾受到領(lǐng)導(dǎo)同志的表揚(yáng)。第二，嚴(yán)守信息公開的法定期限。按時(shí)發(fā)布年度報(bào)告，按法定時(shí)限答復(fù)相對(duì)人的公開申請(qǐng)，對(duì)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息，不但遵守法定期限，更進(jìn)一步規(guī)定每月5日之前必須將上個(gè)月的執(zhí)法信息全部公開，強(qiáng)化了執(zhí)法信息公開的力度。

關(guān)于北京工商執(zhí)法信息公開的監(jiān)督。建立了執(zhí)法信息公開的考核制度、問責(zé)制度、內(nèi)部督導(dǎo)與行政相對(duì)人舉報(bào)相結(jié)合的監(jiān)督制度。

2.北京市工商行政管理局執(zhí)法信息公開工作的成效和經(jīng)驗(yàn)

從上述羅列數(shù)據(jù)和事項(xiàng)的文字?jǐn)⑹隹梢姡本┦泄ど叹值男姓?zhí)法信息公開工作創(chuàng)新點(diǎn)較多，取得了較好成效：一是公開及時(shí)，效率較高；二是內(nèi)容豐富，種類齊全；三是程序嚴(yán)密，井然有序；四是手段齊全，方式多樣；五是公眾滿意度高，社會(huì)效果好。2010年，該局創(chuàng)造了零復(fù)議、零訴訟、零申訴的記錄。

我們將其主要經(jīng)驗(yàn)概括為如下方面：（1）態(tài)度積極主動(dòng)，敢于大膽創(chuàng)新；（2）注重公益與私益的平衡，優(yōu)先保障公共利益，對(duì)公共利益與私人利益的關(guān)系認(rèn)識(shí)比較到位；（3）服務(wù)民生，貼近群眾，按照服務(wù)型政府的精神和方針辦事；（4）注重科技手段的運(yùn)用，信息化程度高，搭建了諸多信息發(fā)布平臺(tái)；（5）規(guī)則意識(shí)強(qiáng)，注重制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)依法辦事。

3.北京市工商行政管理局執(zhí)法信息公開工作的問題和困惑

盡管取得了諸多成績(jī)，但北京市工商局的同志仍然感覺存在一些尚待解決的問題，包括：其一，《政府信息公開條例》多為原則性規(guī)定，許多關(guān)鍵環(huán)節(jié)又語焉不詳，缺乏解釋，如公開界限的判斷標(biāo)準(zhǔn)問題、與《檔案法》的銜接問題，等等，這些也是近年來信息公開實(shí)務(wù)普遍面臨的問題；其二，對(duì)于相對(duì)人的一些要求，《政府信息公開條例》還存在立法空白，如能否應(yīng)相對(duì)人申請(qǐng)?jiān)趶?fù)印資料上蓋章、公開一些政治上的敏感信息，等等；①指是否屬于國家秘密尚難判斷，但政治上較敏感的信息，對(duì)于這類信息，如果行政機(jī)關(guān)不便公開而被告到法院，國外多通過秘密審查（即不開庭審理）來解決。其三，相對(duì)人對(duì)于執(zhí)法信息公開缺乏了解，雖然工商部門做了很多工作，但相對(duì)人對(duì)其工作成果的利用率和利用水平較低；其四，市局與各分局的對(duì)執(zhí)法信息公開的認(rèn)識(shí)、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量不盡一致。

（三）城管領(lǐng)域：調(diào)查對(duì)象——南京市建鄴區(qū)城管局

城管執(zhí)法是近年來常出熱點(diǎn)事件、廣受輿論關(guān)注的執(zhí)法領(lǐng)域。坦率地說，由于多種原因，使其社會(huì)評(píng)價(jià)偏低，如何加強(qiáng)信息公開，改善城管形象，值得專題研究。我們此次對(duì)南京市建鄴區(qū)城管局的調(diào)研，采取了訪談、座談會(huì)和文獻(xiàn)資料分析的方法進(jìn)行。

1.建鄴區(qū)城管局執(zhí)法信息公開工作的基本做法

關(guān)于建鄴區(qū)城管執(zhí)法信息公開的體制。其一，設(shè)立局政府信息公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由局長(zhǎng)任組長(zhǎng)。其二，由綜合科承擔(dān)日常工作，配備了專職人員和兼職人員各兩名。其三，重視內(nèi)部管理的信息化，在此基礎(chǔ)上實(shí)行模塊化管理。①南京的試點(diǎn)做法是，將城市劃分為若干管理模塊，以社區(qū)（或村）為核心，以社區(qū)周邊主次干道的中心線為邊界，建立“一體兩翼若干模塊”的城市模塊化管理機(jī)構(gòu)?！耙惑w”指建鄴區(qū)城市管理指揮部。由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)任總指揮。“兩翼”指“信息督查中心”和“綜合協(xié)調(diào)中心”。信息督查中心設(shè)在區(qū)信息中心，承擔(dān)城市管理的監(jiān)督功能，負(fù)責(zé)城市管理信息收集、整理、發(fā)布，問題處理結(jié)果監(jiān)督及管理狀況評(píng)價(jià)工作和模塊信息員的管理工作。綜合協(xié)調(diào)中心設(shè)在區(qū)城管局，承擔(dān)城市管理的指揮功能，負(fù)責(zé)指揮、協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門處理城市管理問題、反饋問題處理結(jié)果等工作。“若干模塊”是指：以社區(qū)（或村）為核心的管理模塊，在每個(gè)管理模塊中配備1名模塊信息員，信息員承擔(dān)城市管理的信息報(bào)送和督查核準(zhǔn)功能，負(fù)責(zé)城市管理信息的采集、發(fā)送，各職能部門處理結(jié)果的督查、核準(zhǔn)工作。盡管這種模塊化管理以精細(xì)化內(nèi)部管理、提高執(zhí)法效率為旨趣，客觀上也為進(jìn)一步完善執(zhí)法信息公開奠定了基礎(chǔ)，今后的關(guān)鍵是能否以及如何將內(nèi)部掌握的大量執(zhí)法信息對(duì)外公開，需要觀念更新和制度創(chuàng)新。其四，重心下移，渠道延伸，通過居委會(huì)、社區(qū)管理服務(wù)站等組織，協(xié)助開展城管執(zhí)法信息公開工作。

關(guān)于建鄴區(qū)城管執(zhí)法信息公開的方式和場(chǎng)所。主動(dòng)公開的方式大多較為傳統(tǒng)，一是利用電視、廣播、報(bào)紙等新聞媒體進(jìn)行公開；二是通過服務(wù)窗口、服務(wù)大廳公開，在便于公眾知曉、方便群眾辦事的地點(diǎn)設(shè)立公開欄、告示板和電子顯示屏；三是通過建鄴區(qū)政府網(wǎng)站和本局網(wǎng)站進(jìn)行公開。總的來說，城管局網(wǎng)站是主要平臺(tái)，但網(wǎng)站的內(nèi)容較為單調(diào)，科技含量較低，功能限于發(fā)布新聞，在檢索、申請(qǐng)、互動(dòng)等觀察指標(biāo)上尚不能令人滿意。依申請(qǐng)公開的方式還比較傳統(tǒng)和單一。

關(guān)于建鄴區(qū)城管執(zhí)法信息公開的范圍。建鄴城管將主動(dòng)公開的范圍概括為十個(gè)方面，即“公開部門職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及具體辦事人員的職務(wù)姓名、工作范圍和權(quán)限；公開法律法規(guī)、規(guī)章制度，主要是行政事業(yè)性收費(fèi)（垃圾費(fèi)）、執(zhí)法辦案、監(jiān)督檢查及行政處罰等方面的法律法規(guī)依據(jù)；公開國家有關(guān)政策、規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)；公開辦事條件、辦事要求、辦事程序；公開辦事時(shí)限，主要是法律法規(guī)、規(guī)章制度規(guī)定的時(shí)限和承諾辦理的時(shí)限；公開辦事結(jié)果及理由；公開承諾的便民措施；公開辦事紀(jì)律和廉政勤政制度；公開監(jiān)督舉報(bào)電話，設(shè)立政務(wù)公開電子信箱；以及需要公開的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題?！雹趨⒁姟?010年南京市建鄴區(qū)城市管理（行政執(zhí)法）局政府信息公開年報(bào)》。簡(jiǎn)言之，基本等于《政府信息公開條例》的范圍。值得注意的是，建鄴區(qū)城管局規(guī)定了“免予公開”制度，將免予公開的事項(xiàng)分為六類：一是屬于國家秘密；二是屬于商業(yè)秘密或者公開可能導(dǎo)致商業(yè)秘密被泄露；三是屬于個(gè)人隱私或者公開可能導(dǎo)致對(duì)個(gè)人隱私權(quán)造成不當(dāng)侵害；四是屬于正在調(diào)查、討論、處理過程中的信息；五是屬于與行政執(zhí)法有關(guān)，公開后可能會(huì)影響檢查、調(diào)查、取證等執(zhí)法活動(dòng)或者會(huì)威脅個(gè)人生命安全的信息；六是屬于法律、法規(guī)規(guī)定免予公開的信息。①參見《2010年南京市建鄴區(qū)城市管理（行政執(zhí)法）局政府信息公開年報(bào)》。這樣的范圍界定缺乏上位法依據(jù)，存在超出《政府信息公開條例》第14條規(guī)定范圍的嫌疑。

關(guān)于建鄴區(qū)城管執(zhí)法信息公開的程序。建鄴城管建立了信息報(bào)送程序、網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布程序等，所有上網(wǎng)的政府信息由局領(lǐng)導(dǎo)親自把關(guān)、逐條審批。有創(chuàng)新意義的是，建鄴城管將拆除違建的執(zhí)法程序分為“喝茶——責(zé)令拆除——強(qiáng)制拆除”三個(gè)步驟。據(jù)悉，大部分拆違案件在“喝茶”后，相對(duì)人主動(dòng)拆除了違建。我們認(rèn)為，“喝茶”通過當(dāng)面交流公開執(zhí)法信息，易于獲得相對(duì)人理解，減少執(zhí)法阻力和執(zhí)法成本，是一種值得借鑒的柔性執(zhí)法方式。

關(guān)于建鄴區(qū)城管執(zhí)法信息公開的監(jiān)督。一是不斷完善內(nèi)部激勵(lì)約束機(jī)制。落實(shí)“查實(shí)待崗制”、“首問負(fù)責(zé)制”、“行政問責(zé)制”、“社會(huì)服務(wù)承諾制”、“末位淘汰制”等制度；二是不斷完善外部監(jiān)督制度。召開行風(fēng)監(jiān)督員聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)工作，聽取建議和意見。加大社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的力度，主動(dòng)深入各個(gè)城區(qū)上門征求意見，適時(shí)組織人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體以及社會(huì)各方面的人士對(duì)公開內(nèi)容的真實(shí)性、全面性、有效性進(jìn)行評(píng)議；三是不斷完善信息反饋機(jī)制。對(duì)于市民、企業(yè)、媒體和其他政府部門、街道辦事處、社會(huì)團(tuán)體等各個(gè)層面通過各種渠道反映的意見，及時(shí)分辦轉(zhuǎn)辦，及時(shí)反饋辦理結(jié)果。

2.建鄴區(qū)城管局執(zhí)法信息公開工作的成效和經(jīng)驗(yàn)

從成效來說，據(jù)該區(qū)城管局領(lǐng)導(dǎo)介紹，因執(zhí)法信息公開引起的糾紛較少，行政復(fù)議案件一年僅三四件，行政訴訟案件約兩三年一件，從這個(gè)角度來看，社會(huì)評(píng)價(jià)還算不錯(cuò)。

從經(jīng)驗(yàn)來說，一是以南京市“大城管”模式為背景，在體制上有所創(chuàng)新，注重發(fā)揮基層自治組織的信息傳送作用，拓寬了信息公開的渠道；二是在區(qū)政府信息中心統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，城管執(zhí)法工作的信息化水平高，為下一步提高信息公開工作的信息化水平打下了基礎(chǔ)；三是注重柔性執(zhí)法，將信息公開、說服教育作為執(zhí)法的前置程序。

3.建鄴區(qū)城管局執(zhí)法信息公開工作的問題和困惑

第一，對(duì)依法行政理解不夠到位，存在一些明顯違反《政府信息公開條例》的制度，如前述的“免予公開”制度，說明基層執(zhí)法機(jī)關(guān)的依法行政意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法存在較大的隨意性。

第二，信息化工程成本較高，但未能與信息公開對(duì)接。根據(jù)我們的觀察，建鄴區(qū)城管執(zhí)法工作的效率比較高，這是因?yàn)樗麄冇袕?qiáng)大的信息系統(tǒng)支持，運(yùn)用信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)了城市管理全過程的信息實(shí)時(shí)傳遞與處理，解決了在很多地方都難以解決的信息不充分問題，這背后是較高的運(yùn)營成本支撐。但是，這種高成本的信息化成果主要局限于執(zhí)法管理之中，未能延伸運(yùn)用到所有的信息公開領(lǐng)域和環(huán)節(jié)中，這也是比較遺憾的事情。

此外，尚存在網(wǎng)站功能簡(jiǎn)單、認(rèn)識(shí)水平不高、監(jiān)督機(jī)制不健全等執(zhí)法信息公開在基層的常見問題。

（四）成效和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

第一，行政執(zhí)法信息公開方式的多樣化。多樣化是指在保持原有公開方式（存量方式）的同時(shí)，增加了新型公開方式（增量方式）。一是行政執(zhí)法信息公開的數(shù)字化。隨著電子政務(wù)的廣泛推行，出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)、微博、熱線電話、電子信息屏、短信平臺(tái)等互動(dòng)性更強(qiáng)的公開方式。作為執(zhí)法信息公開“第一平臺(tái)”的執(zhí)法機(jī)關(guān)網(wǎng)站，其內(nèi)容、功能、影響日益擴(kuò)大，較高層級(jí)的執(zhí)法機(jī)關(guān)的網(wǎng)站大多已經(jīng)具備檢索入口、申請(qǐng)渠道、互動(dòng)平臺(tái)三種功能。二是行政執(zhí)法信息地面公開方式的體系化。形成了服務(wù)中心、服務(wù)大廳、聽證會(huì)、政府信息公開窗口、宣傳櫥窗、資料發(fā)放點(diǎn)、小區(qū)告示、走訪、座談、講座等構(gòu)成的地面公開方式體系。三是非正式公開方式的類型越來越多樣，運(yùn)用越來越廣泛，地位越來越重要?！墩畔⒐_條例》規(guī)定的正式公開方式類型較少，且因注重法定程序，效率相對(duì)較低，而微博、熱線電話、走訪、座談、講座、聽證會(huì)等實(shí)踐中生長(zhǎng)出來的非正式公開方式，發(fā)布信息快速及時(shí)、針對(duì)性強(qiáng)，更適應(yīng)信息時(shí)代的快節(jié)奏需求，對(duì)正式公開方式具有很大的補(bǔ)強(qiáng)作用。

第二，行政執(zhí)法信息公開功能的復(fù)效化。人們逐漸認(rèn)識(shí)到，信息公開的功能并不局限于提高政府行為的透明度，而是能夠借此服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)關(guān)注民生、促進(jìn)發(fā)展的服務(wù)型政府的品格。一方面，行政執(zhí)法中形成的信息是寶貴的社會(huì)資源，將其公開有助于讓社會(huì)各界充分利用這些資源，減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的信息不對(duì)稱。另一方面，現(xiàn)代行政的方向是服務(wù)行政、給付行政，行政執(zhí)法的直接目的是維護(hù)秩序，但最終目的仍是服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政執(zhí)法信息公開作為行政執(zhí)法的一個(gè)環(huán)節(jié)，理應(yīng)服從于這個(gè)大局。

第三，行政執(zhí)法信息的整合、共享運(yùn)動(dòng)。這里說的整合是指執(zhí)法信息在行政系統(tǒng)內(nèi)的共享（內(nèi)部公開），其背景是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的科技革命和電子政務(wù)的全面推行。其機(jī)制：一是橫向整合，即不同行政執(zhí)法系統(tǒng)之間的信息共享；二是縱向整合，即某一地域范圍內(nèi)同一執(zhí)法系統(tǒng)的信息共享；三是在前兩者基礎(chǔ)上的全面整合。這些整合工作改變了信息分布的碎片化面貌，是對(duì)信息的深入開發(fā)利用，增加了原始信息的價(jià)值：首先，它消減了執(zhí)法中的信息不對(duì)稱，滿足了聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法、綜合執(zhí)法、科學(xué)決策等實(shí)務(wù)需求，增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力；其次，它也便于相對(duì)人了解更多的執(zhí)法信息，提高了外部公開的質(zhì)量；再次，它是建立社會(huì)信用體系的抓手，有利于促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這在工商、質(zhì)檢、環(huán)境、衛(wèi)生等執(zhí)法領(lǐng)域效果較為明顯。

第四，行政執(zhí)法信息從單向公開走向雙向交流。政民互動(dòng)的必要性和重要性逐漸為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所認(rèn)識(shí)，主動(dòng)加快了雙向交流的步伐，逐漸建立了技術(shù)平臺(tái)、規(guī)章制度和工作機(jī)制。其目的：一是了解社情民意；二是增進(jìn)公眾認(rèn)同，減少執(zhí)法阻力；三是借助外部力量加強(qiáng)監(jiān)督。交流方式包括網(wǎng)站論壇、微博、在線訪談、網(wǎng)上調(diào)查、網(wǎng)上咨詢、熱線電話（咨詢和投訴）、信箱，等等。

三、行政執(zhí)法信息公開制度現(xiàn)實(shí)問題和完善路向

（一）行政執(zhí)法信息公開制度的突出問題及原因分析

通過此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法信息公開制度已在實(shí)踐中暴露出諸多突出問題，亟需加以研究解決。這里將突出問題及成因概括如下：

第一，制度參與者的認(rèn)識(shí)水平制約了行政執(zhí)法公開制度的有效運(yùn)行。參與者，既包括發(fā)布者、被申請(qǐng)者，也包括接受者、申請(qǐng)者。看起來，面對(duì)信息公開這一中國政治和法制歷史上的新事物，無論是執(zhí)法者一方還是相對(duì)人一方都顯得準(zhǔn)備不足。在執(zhí)法者一方，其心態(tài)頗足玩味，敷衍應(yīng)付者有之，惴惴不安、躲之拒之者有之，滿腔熱情、積極推進(jìn)者亦有之。大體言之，執(zhí)法機(jī)關(guān)層級(jí)越高，態(tài)度越趨積極，究其根底，因?yàn)閷蛹?jí)越高，公務(wù)員素質(zhì)越高，也較有時(shí)間、精力運(yùn)作此事；相對(duì)而言，基層的問題更多一些。這或許就是為什么法律法規(guī)層出不窮，但社會(huì)評(píng)價(jià)并無改觀的癥結(jié)之一。而在相對(duì)人一方，對(duì)何為信息公開，自己有何權(quán)利，執(zhí)法機(jī)關(guān)有何職責(zé)等重要問題的認(rèn)識(shí)，均告貧乏。人的因素是制度運(yùn)行的軟環(huán)境。我們擔(dān)心，即便制度在將來得以完善，也可能因軟環(huán)境的不足而落空。

第二，法律規(guī)范的模糊和空白給行政執(zhí)法信息公開實(shí)務(wù)造成困擾。立法的滯后、模糊（不確定性規(guī)范和相對(duì)確定性規(guī)范），如公開信息的裁量基準(zhǔn)、審查機(jī)制（程序和責(zé)任）、何謂“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要（《政府信息公開條例》第十三條）”等；立法的空白，如內(nèi)部行政管理信息、行政過程信息、歷史信息應(yīng)否公開，信息公開之訴的要件究竟為何，等等。均表明現(xiàn)有立法已經(jīng)面臨新的瓶頸，亟需總結(jié)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)加以充實(shí)和提升。

第三，行政執(zhí)法信息公開制度的類型化、針對(duì)性不足。行政執(zhí)法信息公開不同于一般的政府信息公開，有其自身特點(diǎn)，前已述及，它應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)調(diào)及時(shí)性、主動(dòng)性和明確性。為此，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)有所體現(xiàn)，但實(shí)踐中又沒有體現(xiàn)?？磥?，在政府信息公開的總綱領(lǐng)確立后，對(duì)各個(gè)行政領(lǐng)域的信息公開制度加以“類型化”，已成為制度創(chuàng)新的方向、抓手和突破口。

第四，制度設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單粗糙，難以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法信息公開制度目標(biāo)。我國信息公開的推進(jìn)屬于典型的變法模式，依靠中央集權(quán)強(qiáng)力向下推行。變法模式需要警惕的是向下落實(shí)中的變形問題。為此，變法需要盡可能明確具體，需要盡可能剛性，才能防止被扭曲。就此角度觀察，《政府信息公開條例》在諸多方面顯得簡(jiǎn)單粗糙，難以發(fā)揮出對(duì)制度運(yùn)行的指導(dǎo)力。

第五，行政執(zhí)法信息公開的監(jiān)督制度軟弱無力。從《政府信息公開條例》的規(guī)定來看，監(jiān)督、責(zé)任和救濟(jì)制度設(shè)計(jì)在形式上是豐富的，大致包括11類制度。①《政府信息公開條例》第四章規(guī)定的監(jiān)督、責(zé)任和救濟(jì)制度共有11類，包括考核、社會(huì)評(píng)議、責(zé)任追究、監(jiān)督檢查、年度報(bào)告、舉報(bào)、行政復(fù)議、行政訴訟、責(zé)令改正、給予處分、追究刑事責(zé)任等。就監(jiān)督和責(zé)任制度而言，本文在此分析了其中四種主要的制度。這里僅就其中的考核、社會(huì)評(píng)議、責(zé)任追究、年度報(bào)告等制度略作分析如下。關(guān)于考核制度，考核的主體是政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)，其本質(zhì)是一種自我考核，由于行政系統(tǒng)內(nèi)部存在緊密的利益關(guān)聯(lián)，在完成信息公開指標(biāo)上存在共同利害，故在缺乏外部制約時(shí)，往往會(huì)流于形式。責(zé)任追究制度多是借用一般性的行政問責(zé)制度，未基于執(zhí)法信息公開的特殊性單獨(dú)建制，合理性有所不足。年報(bào)制度雖然建立起來了，但存在假大空現(xiàn)象，越往基層越是如此。由此看來，以行政自我監(jiān)督為主要特色的原有監(jiān)督模式的不足已暴露得比較充分?！墩畔⒐_條例》推行社會(huì)評(píng)議機(jī)制的目的是為了擴(kuò)大公眾參與，從行政的外部構(gòu)建監(jiān)督力量，具有前瞻性，但問題在于這種機(jī)制并未普遍地、真正地建立。從公眾參與來看，大多呈非正式性，對(duì)行政執(zhí)法信息公開的約束力和推動(dòng)力不足。因此，未來的走向一是積極探索各種公眾參與的方式，特別是非正式的參與方式；二是著力構(gòu)建正式的、有約束力的公眾監(jiān)督制度。

（二）行政執(zhí)法信息公開制度的完善路向及政策建議

從上述問題分析中，我們可以看到完善行政執(zhí)法信息公開制度的基本路向，這里舉其要者加以強(qiáng)調(diào)。

其一，對(duì)于立法滯后，應(yīng)以法律解釋和能動(dòng)行政為常態(tài)的修補(bǔ)機(jī)制。一是加強(qiáng)法律解釋，最大限度地發(fā)揮規(guī)范的力量；二是提倡能動(dòng)行政，發(fā)揮行政的積極性。需要特別說明的是“能動(dòng)行政”的理念。行政乃有生命之物，其任務(wù)在于及時(shí)為人民提供秩序、服務(wù)等公共產(chǎn)品。不應(yīng)機(jī)械地將“法”理解為既有的法律規(guī)則，在無相關(guān)法律規(guī)則時(shí)就以“依法行政”為名墨守成規(guī)、毫不作為。只要法律已經(jīng)提供了相關(guān)原則，那么行政就可以，也應(yīng)該在法律原則延伸出的范圍之內(nèi)能動(dòng)地、自由地運(yùn)作，就可以自行制定相關(guān)規(guī)則并積極實(shí)施。就行政執(zhí)法信息公開而言，就是不要“等、靠、要”，而要大膽地在《政府信息公開條例》規(guī)定的公開原則、平等原則、服務(wù)原則、便民原則、及時(shí)準(zhǔn)確原則等提供的空間內(nèi)進(jìn)行制度創(chuàng)新。

其二，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究掌握行政執(zhí)法信息公開的特殊性，以“更及時(shí)、更主動(dòng)、更明確”為理念，推動(dòng)行政執(zhí)法信息公開制度的類型化、精細(xì)化革新。須知，行政執(zhí)法具有不同于其他行政活動(dòng)的特點(diǎn)，行政執(zhí)法信息公開也具有不同于一般政府信息公開的特點(diǎn)，制度的類型化、精細(xì)化，已成為完善政府信息公開制度的必由之路和當(dāng)務(wù)之急。

其三，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大公眾參與，通過公眾參與來提高人們的認(rèn)識(shí)水平，以此來加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。在調(diào)研中我們感受到了公務(wù)員和公眾對(duì)信息公開的冷漠態(tài)度和知識(shí)匱乏，對(duì)此，固然應(yīng)通過專門教育培訓(xùn)來加以提升，但這一方案的困難一是成本過高，二是從以往經(jīng)驗(yàn)來看效果未必很好，三是與具體利益缺乏關(guān)聯(lián)因而缺乏吸引力和滲透力。因此，擴(kuò)大公眾參與，讓人們?cè)趯?shí)踐中完成自我教育，當(dāng)是既經(jīng)濟(jì)又有效的對(duì)策。

四、結(jié)語：信息公開法治的力量不可估量

加強(qiáng)行政執(zhí)法信息公開具有重大意義，漸成各國人民的共識(shí)，已成為歷史潮流，從調(diào)研中我們親身感受到這一歷史潮流的深厚力量。我們也注意到，信息公開作為一項(xiàng)重大的行政管理革新，必然遭遇各種阻力，“從行政神秘主義轉(zhuǎn)向陽光政府理念是一場(chǎng)深刻的行政管理革命，不可能一帆風(fēng)順，行政模式轉(zhuǎn)型受到許多因素的阻礙，發(fā)展還不平衡?！雹倌诖ǎ骸墩畔⒐_法制若干問題再思考》，《行政論壇》2009年第6期。這既是對(duì)信息公開革命的歷史總結(jié)，也可以用來概括我們此次調(diào)研的總體感受。從各國經(jīng)驗(yàn)來看，法治環(huán)境和法律手段對(duì)政府的信息公開革命起關(guān)鍵作用，制度化水平的高低決定了信息公開的成效大小，信息公開若不以法治為手段將寸步難行?！墩畔⒐_條例》作為我國政府信息公開的總綱，確立了一系列重要原則和基本制度，為行政執(zhí)法信息公開奠定了初步基礎(chǔ)，但當(dāng)前運(yùn)行中暴露出來的諸多問題，表明原有法律制度須要革新發(fā)展。面對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)變革既需要勇氣也需要智慧，需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員重視和努力，需要立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)更多共識(shí)和共同努力，更需要公眾的關(guān)注和參與，才能不斷取得新成就，展現(xiàn)出公開法治的巨大力量。