萬州區(qū)突發(fā)公共事件應急管理的現(xiàn)狀調研

□周宗成 何克忠 江茂森

萬州區(qū)突發(fā)公共事件應急管理的現(xiàn)狀調研

□周宗成 何克忠 江茂森

如何應對公共突發(fā)事件，是當今世界各國高度關注的一個重大現(xiàn)實課題，直接反映著各級政府的執(zhí)政能力和水平。萬州作為重慶市第二大城市、渝東北地區(qū)的經濟政治文化中心，同樣面臨公共突發(fā)事件的考驗和挑戰(zhàn)。科學處置、規(guī)范應對、保護生命、減少損失，不斷提高突發(fā)事件應急能力，對于加速推進全區(qū)經濟社會發(fā)展，營造和諧安定的社會環(huán)境具有極其重要的現(xiàn)實意義。

一、現(xiàn)狀

當前，萬州區(qū)進入了“黃金發(fā)展期、矛盾凸顯期”的新時期，因此加強和完善突發(fā)公共事件應急體系建設尤顯重要。對此，區(qū)委、區(qū)政府高度重視，“寧可把問題估計得更嚴重些、準備得更充分些”，各有關單位也都做了大量工作，使我區(qū)應對地震、地質、衛(wèi)生、森林、氣象、社會治安等方面的突發(fā)事件能力有了較大提升。主要表現(xiàn)為：

（一）體系相對完善

區(qū)政府成立了突發(fā)事件應急管理決策核心機構——應急委員會，下設自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等4個區(qū)級應急指揮部和防汛抗旱、地質災害搶險救援、抗震救災、森林防火、重大動物疫病防治、處理突出信訪問題及群體性事件、處置劫機事件、反恐協(xié)調等8個區(qū)級專項指揮機構，對全區(qū)應急管理工作進行決策、指揮，做到了事發(fā)時快速決策、科學決策、依法決策、責任決策。同時，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和部門相繼成立了應急決策機構，統(tǒng)一決策和指揮轄區(qū)的應急管理工作。全區(qū)初步形成統(tǒng)一領導、分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制。

（二）預案基本完備

一是組織編制了區(qū)突發(fā)事件綜合應急預案、12個區(qū)級專項應急預案、7個區(qū)級保障應急預案和52個鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道子預案。二是相關部門編制完成了《萬州區(qū)重大、特大道路交通事故應急處置預案》、《萬州區(qū)重大、特大道路交通事故現(xiàn)場應急救援預案》、《重慶市萬州區(qū)動物疫病應急預案》、《萬州區(qū)突發(fā)性地質災害應急專項預案》等一批部門單項應急預案。三是針對特殊時段、特殊區(qū)域、特殊對象編制了《2009年自然災害趨勢分析及應對措施》、《2009年下半年突發(fā)事件趨勢分析及應對措施》、《萬州區(qū)防控甲型H1N1流感工作方案》、《大埡口“6.19”綜合災害應急預案》等一批重點預案。針對汛期面對三峽水庫特別災害形勢，編制了《萬州區(qū)汛期搶險救災特別應急預案》、《萬州區(qū)尾汛期搶險救災特別應急預案》以及通信保障、現(xiàn)場救援、衛(wèi)生防疫、安全保衛(wèi)、災民安置救助、交通運輸保障、物資保障、市政設施和房屋安全、水庫安全、學校安全、?；踩?、環(huán)境保護、災情監(jiān)測預報、信息發(fā)布和新聞報道等14個分預案和52個鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道子預案。全區(qū)基本形成了覆蓋區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道、村、學校、企事業(yè)單位等多層級、多領域的應急預案體系。

（三）保障比較到位

一是完善了報警服務系統(tǒng)。整合110、119、122，統(tǒng)一建立了110報警服務臺，配套建成350兆無線通信系統(tǒng)、道路監(jiān)控系統(tǒng)和公安網絡系統(tǒng)。二是組織編制了 《重慶市萬州區(qū)主城區(qū)突發(fā)事件防災應急避難場所規(guī)劃》，規(guī)劃主城區(qū)81平方公里內建設139個應急避難場所，已建成和平廣場首個應急避難場所示范項目。三是加強了應急搶險救援物資儲備，儲備防護用品、生命救助、生命支持、救援運載等各類應急物資36056件。

（四）隊伍初步組建

一是依托區(qū)人武部、駐萬武警部隊、公安消防部隊、預備役部隊、公安干警，編組綜合搶險救援隊伍14支1650人。二是依托醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)編組醫(yī)療綜合應急隊伍和專業(yè)醫(yī)療應急隊伍6支90人。三是依托建委、交委、經委系統(tǒng)編組供排水搶險專業(yè)隊伍9支221人、供電搶險專業(yè)隊伍2支270人、供氣搶險專業(yè)隊伍2支74人、道橋搶險專業(yè)隊伍1支50人、機動搶險隊伍2支130人。四是依托水利、林業(yè)、畜牧、國土等系統(tǒng)分行業(yè)編組建立了專業(yè)搶險突擊隊伍。五是依托各類專業(yè)技術人員編組搶險救災專家隊伍9支24人。六是依托共青團及大中專院校組建志愿者隊伍3支249人。

二、問題

雖然我區(qū)在加強、完善突發(fā)公共事件應急體系中做了大量工作，但由于處于起步階段，工作中還有很多薄弱環(huán)節(jié)和問題亟待改進和提高。主要表現(xiàn)在：

一是認識還不到位。個別地區(qū)、部門和單位對應急管理工作認識不到位，存在著麻痹僥幸心理，在具體工作中職責不明，“重處置，輕預防”的觀念根深蒂固，沒有做到未雨綢繆，防患于未然。

二是組織機構不夠健全。盡管區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道都成立了應急辦，但由于機構、人員編制緊張，機構是掛靠，人員是兼職，整個機構運轉不暢，應急管理機構與所承擔的職責和應發(fā)揮的作用不相適應。

三是預案體系不夠完善。部分地區(qū)、單位應急預案的框架結構基本完成，但全方位、全覆蓋、具有一定針對性和可操作性的應急預案體系尚未完全建立。在制定綜合預案、專項預案和部門預案以及在工作進度和質量上存在明顯不足，多數預案未經演練和檢驗，存在職責不明確、準備措施不到位、操作規(guī)程不完善、應急隊伍不健全等問題。

四是培訓宣傳有些滯后。突發(fā)事件應急方面的法律法規(guī)宣傳力度小，應急管理工作人員、應急救援隊伍缺乏必要的專業(yè)知識培訓，群眾對突發(fā)事件的危害性認識不足，自救互救知識貧乏。

五是應急救援的基礎條件薄弱。雖成立了一些應急救援隊伍，但多數沒有開展相應的訓練和演練，有的地區(qū)、部門雖然開展了應急演練，卻不善于發(fā)現(xiàn)和總結演練過程中應該把握的要領和不足，演練工作趨于“簡單化、走過場”。急救物資和裝備不足，特別是農村公共基礎設施較差，應急救援能力有待進一步提高。

六是預測、預警和協(xié)調聯(lián)動機制還不夠完善。有的地方和部門對安全隱患的排查、分析工作還沒有引起足夠的重視，對危險源情況的掌握沒有做到心中有數，難以有效防控突發(fā)事件。

三、對策

當前，要把科學處置、規(guī)范應對、保護生命、減少損失作為政府應急管理工作的總目標，把握關鍵環(huán)節(jié)，采取針對性措施，狠抓工作落實，不斷提高突發(fā)事件防范和處置能力。具體來說，應著重開展以下主要工作：

（一）建設一個平臺

建設萬州區(qū)政府應急平臺。根據我區(qū)目前經濟社會情況和突發(fā)事件應急管理形勢，我區(qū)應急指揮平臺建設總體思路要以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，按照國家應急規(guī)范標準和重慶市應急指揮平臺建設指導方案，充分利用現(xiàn)有資源，堅持平戰(zhàn)結合、共享共用的原則，依托電子政務網絡系統(tǒng)，以空間地理信息和部門業(yè)務數據為基礎，面向各類突發(fā)事件，專注于應急指揮和決策分析，以提升政府應對各種突發(fā)事件的快速反應能力、指揮調度能力和防范處理能力為目標的一體化平臺系統(tǒng)。

（二）編制兩個規(guī)劃

1．編制萬州區(qū)“十二五”突發(fā)事件應急體系建設規(guī)劃。充分利用現(xiàn)有資源，挖掘潛力，提高效率，避免條塊分割、各自為政、重復建設，努力實現(xiàn)各部門、各行業(yè)信息、物資、裝備、隊伍、預案等方面的有機整合。

2．編制應急避難場所修建性詳細規(guī)劃。根據《重慶市萬州區(qū)主城區(qū)突發(fā)事件防災應急避難場所總體規(guī)劃》，制定分年度應急避難場所建設計劃和各應急避難場所修建性詳細規(guī)劃設計方案。

(三)加強三個儲備

1．隊伍能力儲備。一是組建綜合應急隊伍。以公安消防隊伍為依托，集公安、安監(jiān)、衛(wèi)生、民政、交通、環(huán)保、質監(jiān)、建設、氣象、地震、人防、武警、部隊等優(yōu)勢專業(yè)力量，建成一支政治可靠、作風優(yōu)良、技術精湛、能打硬仗的“一專多能”的區(qū)域級、區(qū)級綜合性應急救援隊伍，負責承擔全區(qū)綜合性應急救援任務和擔負跨地區(qū)應急救援增援任務；依托民兵、預備役人員、保安員、基層警務人員、醫(yī)務人員等有相關救援專業(yè)知識和經驗人員，組建鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道綜合性應急救援隊伍，承擔鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道應急搶險救援任務。二是組建專業(yè)應急隊伍。按照自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全四大類突發(fā)事件應急管理的要求，根據專業(yè)技術報務隊伍、專業(yè)應急救援隊伍的職責，充分發(fā)揮有關部門和企業(yè)的主體作用，切實加強防汛抗旱、森林防火、地質災害、氣象災害、礦山救護、危險化學品、工程搶險、醫(yī)療救護、動物疫情、環(huán)境保護以及生命線工程等專業(yè)隊伍建設。三是開展培訓演練。各應急隊伍牽頭組建單位或管理單位制定應急演練計劃，組織不同規(guī)模的應急演練。

2．應急物資儲備。建設重慶市應急物資儲備庫萬州分庫，配套完善區(qū)級應急物資儲備庫，合理確定儲備品種和規(guī)模。探索建立應急物資統(tǒng)一儲備、分類儲備、虛擬儲備、動態(tài)儲備以及生產、采購、調撥、征收征用、緊急發(fā)放等管理制度，初步建立全區(qū)應急物資、裝備數據庫。

3．應急資金儲備。一是建立公共財政應急資金。健全長效、規(guī)范的應急保障資金投入和撥付制度，將應急管理資金納入各級公共財政預算，給予優(yōu)先安排和保障。區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道兩級要按照現(xiàn)行事權、財權劃分原則，分級負擔須由政府負擔的應急資金。二是開辟多元化的籌資渠道，實行政府、企業(yè)、社會各方面相結合的應急保障資金投入機制，鼓勵公民、法人和其他非政府組織提供物資、資金和技術支持。三是制定規(guī)范管理社會捐助的具體措施，加強各項應急資金和物資使用情況的監(jiān)督管理。四是加快建立由國家財政支持的巨災保險體系，鼓勵單位和公民參加保險，有效分散災害風險，減少群眾損失。

(四)健全四個體系

1．健全組織指揮體系。按照“統(tǒng)一領導、分級負責、分工管理”的原則，進一步健全區(qū)應急委員會，調整完善自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等4個區(qū)級應急指揮部和防汛抗旱、地質災害、抗震救災、森林防火、重大動物疫病防治、處理突出信訪問題及群體性事件、處置劫機事件、反恐協(xié)調等8個區(qū)級專項指揮機構。

2．健全機構網絡體系。應急管理工作涉及面廣、工作復雜，要切實加強區(qū)政府應急辦的建設，進一步落實機構、人員和編制，一定要選派高素質、有責任心和工作經驗豐富的人員充實到區(qū)政府應急辦。區(qū)政府有關部門、有關單位要結合實際，抓緊建立健全承擔預防和處置各類突發(fā)事件任務的辦事機構，確保專職或兼職工作人員承擔日常應急管理的職責和任務，積極認真地開展應急管理工作。完善規(guī)模以上企業(yè)、高危行業(yè)企業(yè)以及學校、幼兒園、醫(yī)院等人員密集場所的應急管理工作機構，堅決杜絕公共安全事故的發(fā)生。鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道要按照區(qū)政府《關于加強基層應急管理工作的意見》（萬州府發(fā)[2009]4號）要求，完善應急管理工作機構，明確應急管理分管領導，落實應急管理工作人員，同時對每個村和社區(qū)確定1～2名應急管理信息員，明確工作職責，切實擔負專項應急管理工作。

3．健全應急預案體系。各地、各部門要完善應急預案的編制和修訂，堅持符合實際、職責清晰、可操作性強、齊全配套的原則，建立健全應急預案體系，積極推動全區(qū)應急預案全覆蓋，逐步形成上下貫通、條塊結合的應急預案體系。認真組織開展應急預案評估工作，修訂完善區(qū)突發(fā)事件綜合應急預案，抓緊制定和完善我區(qū)常發(fā)災害、事故及原有框架空白等預案，重點抓好規(guī)模以上企業(yè)、高危行業(yè)企業(yè)以及學校、幼兒園、醫(yī)院等人員密集場所的預案編制工作。

4．健全信息網絡體系。綜合運用計算機技術和通訊技術，構建覆蓋全區(qū)各級各類應急機構高效、快速、通暢的信息網絡體系。規(guī)范和完善突發(fā)事件信息的收集、整理、分析，保證信息資料傳輸的“快速、安全、可靠、保密”，為科學決策提供依據。建立突發(fā)事件“月報告”制度，設立突發(fā)事件咨詢和舉報電話，不斷拓寬信息報告渠道，加強信息篩選審核，提高信息報告的及時性和準確性，確保信息不遲報、謊報、瞞報和漏報。

（五）完善五個機制

1．完善隱患排查監(jiān)控機制。依法落實政府、有關部門和單位突發(fā)事件隱患排查的監(jiān)控責任，建立完善對各類隱患的排查、登記、評估、檢查和監(jiān)控制度，并根據情況及時予以公告。對所有隱患提出明確的整改措施，在短期內可以整改的，要立即整改、消除隱患；對情況復雜短期內難以完成整改的，要制定應急預案并限期整改。制定科學的風險隱患分級分類標準，建立突發(fā)事件隱患數據庫系統(tǒng)，完善動態(tài)監(jiān)控機制。

2．完善突發(fā)事件監(jiān)測預警機制。加強對各類突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展及衍生規(guī)律的研究，提高綜合監(jiān)測和預警水平。加大裝備建設投入，完善監(jiān)測預警網絡。針對不同性質的突發(fā)事件和信息發(fā)布對象，明確發(fā)布渠道，充分利用電視、廣播、互聯(lián)網、手機短信、電子顯示屏等手段，擴大預警信息覆蓋范圍。

3．完善應急處理協(xié)調聯(lián)動機制。建立健全各類應急隊伍及救援裝備統(tǒng)一調度、快速運送、合理調配、密切協(xié)作的工作機制，形成有效處置突發(fā)事件的合力。

4．完善社會動員機制。充分發(fā)揮群眾團體、社會組織、自治組織及公民在突發(fā)事件預防和應對等方面的作用。建立健全緊急情況下社會物資、運輸工具等的征用和補償辦法。

5．完善信息發(fā)布和輿論引導機制。加強突發(fā)事件的信息發(fā)布、輿情分析和輿論引導工作，健全對相關信息的核實、審查和管理制度。按照及時主動、公開透明的原則和正面宣傳為主的方針，充分發(fā)揮主流新聞媒體的作用，把握正確的輿論導向。高度重視互聯(lián)網在突發(fā)事件中的影響和作用，進一步完善對網絡媒體的監(jiān)管制度。

本文系課題“萬州區(qū)突發(fā)公共事件應急管理現(xiàn)狀調查與對策研究”，批準號：CQDX2010B-037。

作者單位：中共重慶市萬州區(qū)委黨校

責任編輯：宋英俊