我國集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制

陳磊

(安徽建筑工業(yè)學(xué)院管理學(xué)院，合肥230601)

我國集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制

陳磊

(安徽建筑工業(yè)學(xué)院管理學(xué)院，合肥230601)

根據(jù)我國現(xiàn)行的集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)不能很好地適應(yīng)國情民情，并在相當(dāng)大程度上損害了農(nóng)民的利益的情況，提出了集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制的完善措施和改革方向，包括嚴(yán)格界定“公共利益”，承認(rèn)商業(yè)性征地的合法性，執(zhí)行客觀合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)土地增值的分配方式，創(chuàng)新失地農(nóng)民安置模式，以及規(guī)范和完善土地征收的管理體制等。

土地征收;公共利益;補(bǔ)償機(jī)制

土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，給予農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜型恋氐男袨椤覟榱斯怖?，對被征收土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，是世界通例。但是我國現(xiàn)行法律中的土地征收規(guī)定卻明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，因此有必要研究我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題并提出解決問題的對策。

一、我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題

(一)征地中公共利益的界定不明確

對征地中的公共利益，無論是《憲法》《土地管理法》還是《物權(quán)法》，至今都沒有給出具體的界定，某些地方政府和學(xué)者將公益用地用窮盡式的方法列舉出來，這使得在征地中公共利益的界定很模糊。同時(shí)，在征地中，征收土地的主體只限于國家，征地以國家權(quán)力為依托，實(shí)質(zhì)是一種政府強(qiáng)制的經(jīng)濟(jì)行為，再者征收對象具有單一性，只能是集體土地向國有土地轉(zhuǎn)化，也就是說，征收權(quán)是政府所特有的一種權(quán)力［1］。然而有權(quán)者都易濫用權(quán)力，權(quán)力的擴(kuò)張性是其本性之一，在利益驅(qū)動、監(jiān)督乏力等適宜氣候下，這種擴(kuò)張就會變本加厲，權(quán)力的濫用就會肆無忌憚。

(二)土地征收超出公益范圍

“公共利益”本身是多元主體的價(jià)值判斷，很容易造成不同主體對其內(nèi)涵和外延的不同界定。這種多元化主體的價(jià)值判斷也很容易造成不同主體價(jià)值層面上的沖突。在實(shí)際的執(zhí)行上，一些地方政府超范圍濫用土地征收權(quán)，甚至大搞“土地財(cái)政”，征收后的土地不僅包括了公益性用地，還包括了經(jīng)營性用地。所謂經(jīng)營性用地是指工業(yè)用地、商業(yè)用地、贏利性房地產(chǎn)開發(fā)用地等。

(三)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

(1)土地價(jià)格主要由區(qū)位、沃度和供求關(guān)系決定，而區(qū)位則占有主導(dǎo)地位，即土地價(jià)格主要是由區(qū)位決定的。我國現(xiàn)行征收補(bǔ)償均以產(chǎn)值即以沃度作為決定土地價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)，無法準(zhǔn)確反映該土地的區(qū)位價(jià)值。所以，現(xiàn)行《土地管理法》中依據(jù)產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償測算標(biāo)準(zhǔn)，根本無法體現(xiàn)諸多因素所導(dǎo)致的地價(jià)差異。

(2)農(nóng)民土地被征收后，政府通過出讓獲得巨大收益，開發(fā)商通過炒賣又獲得了更高利潤。巨大的收益落差反映出人們的一種傳統(tǒng)觀念:工業(yè)化和城市化的發(fā)展必然要有人做出犧牲，犧牲的是農(nóng)民，因其獲得的補(bǔ)償最少，這就是所謂“虧農(nóng)興國論”［2］。同時(shí)，征地行為的計(jì)劃性和強(qiáng)制性，以及土地被征收后的市場化運(yùn)作則是形成這種利益分配巨大反差的直接原因。

(3)國外一般是按照被征收土地的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，而我國法律?guī)定是按照農(nóng)用地年產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹１徽魇胀恋氐恼嬲齼r(jià)格應(yīng)當(dāng)是政府出讓土地使用權(quán)的市場價(jià)格，而現(xiàn)實(shí)中政府對失地農(nóng)民的補(bǔ)償價(jià)格比政府出讓的市場價(jià)格低了很多。可見，政府并沒有按照市場價(jià)格對農(nóng)用地進(jìn)行補(bǔ)償，因此政府從征地中獲益最多，這也刺激了有些地方政府濫用征地權(quán)。

(4)目前征地補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)“耕地平均年產(chǎn)值”既不是地價(jià)，也不是地租，與土地市場毫無關(guān)系，完全是政府制定，帶有深深的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印。隨著我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元代，種植手段趨向科技化，使得不同農(nóng)作物種類之間、不同種植手段之間和不同地塊之間的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值差別很大。雖然采取“一刀切”確定平均年產(chǎn)值的方法在操作上簡單易行，但卻對農(nóng)民造成了極大的不公平。

(四)安置措施不完善

我國現(xiàn)行法律規(guī)定，征地補(bǔ)償以金錢補(bǔ)償為主，對于安置補(bǔ)助費(fèi)，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。這實(shí)質(zhì)上是“一次性貨幣補(bǔ)償模式”。政府采用金錢補(bǔ)償?shù)膯我环绞?，將各?xiàng)費(fèi)用一次性地支付給農(nóng)民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩?，F(xiàn)實(shí)情況卻是當(dāng)前農(nóng)民的市場意識還比較差，除少數(shù)農(nóng)民將所得土地補(bǔ)償費(fèi)用于長遠(yuǎn)投資外，大多數(shù)農(nóng)民得到補(bǔ)償費(fèi)后只著眼于眼前，比如用來翻建房屋等，因此本來就不多的補(bǔ)償費(fèi)，很快就被花光，成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農(nóng)民又不能再向政府要錢，只能上訪，有的甚至走向極端，實(shí)施違法犯罪活動。

(五)征地補(bǔ)償程序不透明

我國土地征收大致有以下六個(gè)步驟:申請土地→受理申請并審查有關(guān)文件→擬訂征地補(bǔ)償安置方案→審批土地→組織實(shí)施并公告→登記發(fā)證［3］。我國的土地征收缺失了兩個(gè)關(guān)鍵程序:一是被征收土地權(quán)利人參與土地征收過程，二是申訴程序。雖然《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。但事實(shí)上，集體尤其是農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國家征地面對的是集體，而不是農(nóng)民;農(nóng)民不參與征地補(bǔ)償談判，有權(quán)去談補(bǔ)償條件的只是集體，而實(shí)際上的集體常常不過是兩三個(gè)鄉(xiāng)村權(quán)力人物，征地過程中的各項(xiàng)補(bǔ)償最終要落實(shí)到農(nóng)民，但農(nóng)民無法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到征收協(xié)商談判中來，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障就更成為問題。

(六)監(jiān)督機(jī)制不完善

我國《土地管理法》第四十六條規(guī)定:“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！蔽覈恋卣魇盏木唧w實(shí)施者是縣級以上地方人民政府?！锻恋毓芾矸ā返诹鶙l規(guī)定:“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督和檢查［4］。”我國土地征收的具體監(jiān)督者是縣級以上人民政府土地行政主管部門。然而，從行政機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系來看，很顯然，土地違法行為的監(jiān)督者(縣級以上人民政府土地行政主管部門)是隸屬于他的被監(jiān)督者(縣級以上地方人民政府)的。這種監(jiān)督者隸屬于被監(jiān)督者的土地違法監(jiān)督機(jī)制，是很難發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用的。在監(jiān)督機(jī)制不完善的情況下，土地征收的強(qiáng)制性很容易造成政府的絕對優(yōu)勢和被征地農(nóng)民的絕對劣勢，被征地農(nóng)民的權(quán)利很難得到應(yīng)有的保護(hù)。

(七)土地增值收益分配不均，調(diào)控對策不完善

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及農(nóng)民維權(quán)意識的不斷增強(qiáng)，原有的按照土地平均年產(chǎn)值的若干倍進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞揭扬@露出很大的弊端，目前我國很多地區(qū)已經(jīng)大量出現(xiàn)按照土地未來收益提成進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?，即考慮到了土地增值收益并將收益的一部分分配給農(nóng)民。由此看出各地方政府也認(rèn)識到按照《土地管理法》的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償是不符合當(dāng)前的社會現(xiàn)實(shí)的。這在實(shí)踐中是一個(gè)很大的進(jìn)步，農(nóng)民有了更大的話語權(quán)，可以直接跟征地者討價(jià)還價(jià)，雙方就補(bǔ)償款的問題可以進(jìn)行協(xié)商。但是，由于其不按照法律規(guī)定來分配，各地在具體執(zhí)行的時(shí)候就出現(xiàn)了各種各樣的問題。這些問題的核心在于政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“漲價(jià)歸公”，土地自然增值大部分應(yīng)當(dāng)歸國家所有，而農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“漲價(jià)歸農(nóng)”，土地自然增值應(yīng)當(dāng)歸原土地所有者所有。而我國目前在土地增值收益的分配上還缺乏有效的量化技術(shù)手段，調(diào)控對策也不完善，這致使圍繞征地展開的“討價(jià)還價(jià)”充滿著火藥氣息。

二、土地征收補(bǔ)償機(jī)制的完善措施和改革方向

(一)嚴(yán)格界定“公共利益”

以公共利益為目的是征收土地的核心條件，如何規(guī)范公共利益對征收制度而言是一個(gè)非常重要的問題。然而公共利益的概念本身具有寬泛性，內(nèi)容具有發(fā)展性、不確定性和復(fù)雜性。依前文所述，將公益用地的范圍用窮盡式的列舉方法來界定的出發(fā)點(diǎn)是好的，然而任何人都無法預(yù)測未來會出現(xiàn)什么新事物或新情況，所以這種列舉的方法是不科學(xué)的，可以采用概括與列舉相結(jié)合的方式［5］?！肮怖妗本唧w可分為:軍事用地;國家重點(diǎn)扶持的能源、交通用地;國家重點(diǎn)工程用地及公益設(shè)施用地;國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地;公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道及站場用地;環(huán)保事業(yè)用地，如水庫、防護(hù)林等;其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。

(二)承認(rèn)商業(yè)性征地的合法性

我國《憲法》《土地管理法》等相關(guān)法律都明確規(guī)定只有為了公共利益的需要才能征收土地，但是同時(shí)《土地管理法》第43條又規(guī)定:“任何單位或個(gè)人使用土地，必須使用國有土地”，即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地需要。雖然法律上沒有明確規(guī)定單位或個(gè)人申請政府啟動征地權(quán)，但也沒有明文禁止。根據(jù)立法者的意圖，以及當(dāng)前土地征收制度的發(fā)展?fàn)顩r，可以確定對非公共利益用途的征收土地是給予肯定的［6］。況且，目前房地產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)高速發(fā)展的行業(yè)，由于其巨大的盈利空間以及國家和地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，以開發(fā)經(jīng)營商業(yè)地產(chǎn)為目的而動用土地征收權(quán)的現(xiàn)象已普遍存在，并且在事實(shí)上已經(jīng)得到了社會各界的認(rèn)可。如果此時(shí)再竭力勉強(qiáng)在立法上明文規(guī)定禁止以商業(yè)性目的而動用征地權(quán)，顯然為時(shí)已晚，也有悖于土地市場化的大趨勢，更不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種新的土地征收體制，將商業(yè)性質(zhì)的征收土地納入到目前的土地征收體制中，并在立法上對商業(yè)性征收土地做出較公益性征收更為嚴(yán)格的限制來規(guī)范土地征收行為，使之向理想的規(guī)范化的道路發(fā)展，從而更有效地促進(jìn)土地資源的合理化使用。

(三)執(zhí)行客觀合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

一次性貨幣補(bǔ)償模式的征地補(bǔ)償額應(yīng)當(dāng)是被征農(nóng)地的正常市場價(jià)值，也就是土地在最高最佳用途下效用的價(jià)值。因此，計(jì)算其土地補(bǔ)償費(fèi)可采用市場比較法和假設(shè)開發(fā)法。

(1)市場比較法依據(jù)房地產(chǎn)價(jià)格形成的替代原理，對買賣雙方都有很強(qiáng)的說服力。具體而言，就是選取被征地同一供需圈內(nèi)，且用途與被征地最高最佳用途相同(或相似)的其他已成交地塊，依據(jù)它們的成交價(jià)格，并考慮交易情況、時(shí)間因素、區(qū)域因素和個(gè)別因素等因素，從而得出被征地的正常市場價(jià)格，以此來確定土地補(bǔ)償費(fèi)。

(2)假設(shè)開發(fā)法評估土地補(bǔ)償費(fèi)，即按照被征地的最高最佳開發(fā)利用方式估算其開發(fā)后可實(shí)現(xiàn)的總價(jià)值，再扣減除了土地取得成本以外的全部開發(fā)成本和正常開發(fā)利潤，余額即為按被征地正常市場價(jià)值應(yīng)付的土地補(bǔ)償費(fèi)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，用以上方法來估算土地的市場價(jià)值，必須由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)(如土地估價(jià)師事務(wù)所)來完成，以免在估算過程中受制于政府，損害農(nóng)民的利益。

(四)土地增值的分配

土地征收并出讓的增值不能全歸國家，應(yīng)由貢獻(xiàn)者按比例分享。當(dāng)然，土地增值全由被征收人享有也不合理。土地征收過程中土地增值很大程度上是由政府開發(fā)建設(shè)帶來的，政府須投入大量的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，政府應(yīng)享有一部分土地增值。我國目前尚無計(jì)算土地征收后土地增值的法律依據(jù)和詳細(xì)規(guī)則，可以參照美國農(nóng)村發(fā)展研究所所長羅伊·普羅斯特曼經(jīng)過精密測算所得出的結(jié)論:“按照不同的貼現(xiàn)率，農(nóng)民三十年土地承包權(quán)的凈現(xiàn)值相當(dāng)于全部土地價(jià)值的75%～95%［7］?！币虼?，被征地農(nóng)民應(yīng)得到農(nóng)村土地增值的75%～95%，而土地所有者和政府可以得到農(nóng)村土地增值的5%～25%。

(五)創(chuàng)新失地農(nóng)民安置模式

1．集中開發(fā)安置模式。集中開發(fā)安置模式是將土地征收款由村集體統(tǒng)一使用，作為村集體的創(chuàng)業(yè)基金，通過村集體創(chuàng)辦企業(yè)，實(shí)現(xiàn)資金的增值和資本積累。這種安置方式的特點(diǎn)是集中管理土地，統(tǒng)一進(jìn)行拆遷補(bǔ)償;集中安置農(nóng)民住宅，統(tǒng)一進(jìn)行綜合開發(fā);集中使用土地補(bǔ)償安置費(fèi)，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活。這種類型的安置方式充分發(fā)揮了集體的優(yōu)勢，將留下的土地和安置費(fèi)集中使用，既解決了失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活問題，又解決了村集體創(chuàng)業(yè)資金不足的難題。

2．土地入股安置模式。土地入股型安置模式是將土地征收補(bǔ)償費(fèi)或者是土地按使用權(quán)折合為股份，通過被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與用地單位協(xié)商，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。

(六)規(guī)范和完善土地征收的管理體制

1．強(qiáng)化征地補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督是保障法律的有效運(yùn)行和實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。在建立強(qiáng)化征地補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制的過程中，應(yīng)當(dāng)注重確保土地征收監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，避免出現(xiàn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)(縣級以上人民政府土地行政主管部門)從屬于被監(jiān)督機(jī)構(gòu)(縣級以上地方人民政府)的尷尬局面。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的積極性，通過建立完善的土地征收聽證制度和土地征收行政復(fù)議制度，喚醒被征地農(nóng)民的法律意識、物權(quán)意識，讓廣大被征地農(nóng)民積極自覺地投入到對征地、補(bǔ)償程序的監(jiān)督中去。針對征地公告制度的缺陷，應(yīng)當(dāng)對征地公告的程序進(jìn)行調(diào)整，將原來征地審批后才進(jìn)行的征地公告前移至征地審批前，廣泛聽取群眾意見，接受社會監(jiān)督。

2．建立土地征收糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和農(nóng)民法律意識的增強(qiáng)，由征地引發(fā)的矛盾特別是對補(bǔ)償費(fèi)用的爭議越來越多。按照目前法律規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)用爭議，應(yīng)由縣級以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的則由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。這種由政府當(dāng)裁判員的做法，不符合由獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)來仲裁征地糾紛的國際慣例。因此，有必要建立專業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)來裁決征地糾紛，這樣可以有效地保護(hù)國家、集體、農(nóng)民三者之間的合法權(quán)益，公平合理地予以調(diào)解。

3．建立相應(yīng)的非政府組織。農(nóng)村中建立非政府組織是解決土地征收補(bǔ)償中矛盾的一項(xiàng)有效途徑。非政府組織可以吸納掌握專門知識的人員(如土地估價(jià)師)為失地農(nóng)民提供咨詢、給予指導(dǎo)，減少政府的行政成本，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。通過合法程序建立專門的有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)姆钦M織來解決土地征收補(bǔ)償中的問題會是一個(gè)突破性的進(jìn)步。

［1］張大慶，于春雨．土地征用嚴(yán)格界定公共利益之必要性［J］．國土資源，2009(6):56－57．

［2］劉邦凡，王宏禹．我國農(nóng)村征地補(bǔ)償制度的缺陷及其解決途徑［J］．經(jīng)濟(jì)縱橫，2010(1):107－109．

［3］趙偉，張正峰．中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征用制度的問題及對策［J］．中國農(nóng)學(xué)通報(bào)，2009(5):102－103．

［4］唐作培，王鋒．我國土地征用補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)研究［J］．哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(5):78－80．

［5］程婷．淺析土地征用的補(bǔ)償程序問題［J］．經(jīng)濟(jì)縱橫，2008(9):90－91．

［6］王新萍．我國現(xiàn)行土地征用制度的改革與完善［J］．學(xué)術(shù)縱橫，2008(11):47－48．

［7］宋樂偉．論如何完善我國的征地征用制度［J］．法制與社會，2009(9):87－89．

(責(zé)任編輯鄺坦勵)

Study on Compensation Mechanisms for Expropriation of Rural Collective Land in China

CHEN Lei

(School of Management，Anhui University of Architecture，Hefei 230601，China)

Based on the fact that present compensation mechanism of China for expropriation of rural collective land has already not applied to national conditions and the conditions of the people，and even do harm to the benefits of the peasants to a great extent，this paper puts forward the improving measures and reform direction for the compensation mechanism of China for expropriation of rural collective，including to strictly define“public benefit”，to recognize the legitimacy of commercial land expropriation，to implement objective and reasonable compensation standards for land expropriation，to improve ways of distribution of land appreciation，to innovate placement of land-lost peasants，to standardize and improve the managing systems for land expropriation，etc．

land expropriation;public benefit; compensation mechanism

F293．33

A

1674－8425(2011)03－0061－05

2010－11－24

安徽高校省級自然科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“基于不完全信息博弈論的群體決策信息集結(jié)研究”(KJ2010A062)。

陳磊(1981—)，男，博士研究生，講師，研究方向:城市規(guī)劃系統(tǒng)工程。