地方政府合作協(xié)議的新制度主義分析

鄭春勇

地方政府合作協(xié)議的新制度主義分析

鄭春勇

地方政府合作協(xié)議是一種博弈均衡的結果，在表現(xiàn)形式上具有多樣性，在擬定和執(zhí)行上體現(xiàn)著制度與人的互動。因此，可以把地方政府合作協(xié)議納入新制度主義的視野中進行分析。根據新制度主義理論，合作協(xié)議存在的缺少民主參與、內容不完善、約束力不強等問題是由路徑依賴、制度缺陷以及制度結構不合理引起的，完善地方政府合作協(xié)議的方向應該是建立“良好的制度”。

區(qū)域治理；地方政府；新制度主義；行政協(xié)議

當前，我國區(qū)域內地方政府合作方興未艾，既取得了一系列顯著成效，也還面臨著不少難題。地方政府之間簽定的諸多合作協(xié)議，是決定合作效果的重要影響因素。因此，研究區(qū)域合作，不能忽視對地方政府合作協(xié)議的研究。地方政府合作協(xié)議即行政協(xié)議（包括會議決議、紀要、備忘錄、宣言、共識以及共同行動綱領等形式），是參與區(qū)域合作的各個地方政府共同合作意愿的文字化體現(xiàn)，是為了保障各方的合法權益而在經過共同協(xié)商達成一致后簽定的書面材料。這些合作協(xié)議有沒有約束力、其執(zhí)行情況如何？地方政府之間的合作協(xié)議存在哪些問題、又該如何改善？本文擬從新制度主義政治學的角度對這些問題加以探討。

一、新制度主義理論視野中的地方政府合作協(xié)議

（一）新制度主義的制度觀

制度是新制度主義的核心概念，對制度進行重新定義，是新制度主義的出發(fā)點。新制度主義認為，從最一般意義上講，制度可以被理解為社會中個人遵循的一套行為規(guī)則。[1]較為正式的說法是：“制度是人為設計的，用于人際互動的約束條件?！盵2]舒爾茨則把制度的含義從政治和經濟擴展到社會和技術，他認為制度是“一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經濟行為?！盵1]諾斯認為，“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關系而人為設定的一些制約。”[3]后來，諾斯又增加了“非正式約束”作為補充，認為制度由一系列社會認可的非正式約束、國家規(guī)定的正式約束及其實施機制構成?！爸贫仁侨祟愒O計的構成政治、經濟和社會相互作用的強制。它由非正式的強制（教規(guī)、禁忌、習俗和行為慣例）和正式的法規(guī)（憲法、法律和產權）組成?！?/p>

（二）作為一種制度的地方政府合作協(xié)議

根據新制度主義對制度的界定，地方政府合作協(xié)議無疑是一種制度形式，可以納入新制度主義的理論視野中進行分析。

1.從產生過程來看，地方政府合作協(xié)議是一種博弈均衡的表現(xiàn)

如果把經濟過程看成是一個博弈過程，就會出現(xiàn)三種不同的制度觀，即分別把制度看成是博弈局中的參與者、博弈的規(guī)則和博弈的結果。博弈論制度分析學派的學者如肖特、揚、青木昌彥等人采用的是制度的博弈均衡觀，認為制度是內生的，是博弈的一種結果。從我國區(qū)域合作的情況看，聯(lián)席會議、合作論壇與洽談會是簽署地方政府合作協(xié)議的主要平臺。但在論壇與洽談會舉辦之前，地方政府合作協(xié)議的醞釀過程卻是區(qū)域內地方政府反復協(xié)商、互相博弈的過程。以每年6月份舉辦的泛珠三角合作與發(fā)展論壇暨經貿洽談會（以下簡稱泛珠大會）為例，泛珠大會在前一年的10月份開始籌備工作，在11月和3月分別召開兩次秘書長聯(lián)席會議，在5月召開一次聯(lián)絡員會議。同時，為了保證泛珠大會取得較好的合作成效，大會籌委辦在2月初就發(fā)函征集大會期間各省區(qū)多方合作協(xié)商會有關事項，此后，各方有4個月的時間進行調研、論證并進行充分協(xié)商，大約于泛珠大會召開前半個月時基本達成一致。這個漫長的協(xié)商過程，確保了泛珠大會上的一系列合作協(xié)議得以順利簽署通過。由此可見，地方政府合作協(xié)議實際上就是各方反復博弈的結果。

2.從表現(xiàn)形式來看，地方政府合作協(xié)議形式的多樣性符合制度的多樣性特征

地方政府合作協(xié)議只是一個泛稱，事實上，合作協(xié)議不單單是指“某某區(qū)域某某行業(yè)發(fā)展合作協(xié)議”這樣的規(guī)范性較強的協(xié)議，還包括會議決議、紀要、備忘錄、宣言、共識以及共同行動綱領等形式，甚至還可以包括發(fā)展規(guī)劃。這種形式上的多樣化特征與新制度主義中制度的多樣性完全契合。新制度主義者所說的制度，既包括正式制度也包括非正式制度，甚至還包括合作社、公司、國際組織、學校、監(jiān)獄等組織或機構。新制度主義還把制度分為規(guī)范性行為準則、憲法秩序和制度安排三個層次。規(guī)范性行為準則指道德和習俗；憲法秩序指人類活動的基本原則，涉及社會、政治和經濟諸多方面，它以憲法為核心，制定社會行為規(guī)則；制度安排則包括成文法、習慣法和自愿性契約等。[4]可見，新制度主義的制度概念相當寬泛。而本文所談的合作協(xié)議雖然不包括組織機構這樣的制度形式，但也已經超出了傳統(tǒng)政治學、法學中的制度和協(xié)議的范疇。

3.從執(zhí)行情況來看，地方政府合作協(xié)議的約束力體現(xiàn)了制度對行動者的影響

合作協(xié)議的產生實際上是一個制度被創(chuàng)設的過程，而制度一旦出現(xiàn)，也就開始對個體的行為起著形塑作用。這就是個人與制度的互動問題。在新制度主義理論中，有一種普遍的觀點認為，既定結構的目標就是形塑個人決策行為。這種形塑可以通過規(guī)則或者憲法性契約來發(fā)揮作用，還可以通過對某種分析框架中（有時也可能是現(xiàn)實中）的博弈活動中的回報加以形塑。[5]從地方政府合作協(xié)議的執(zhí)行情況來看，參與區(qū)域合作的各方對合作協(xié)議的執(zhí)行程度是不同的，即同樣的制度對不同的行動者有著不同的影響。通常認為，地方政府是理性的經濟人，地方政府在多重角色沖突中往往會采取利己行為。但是，合作協(xié)議簽署之后，地方政府就不得不考慮區(qū)域整體利益，因為各方在簽定協(xié)議的同時讓渡了各自的一部分行政權力。因此，地方政府自我利益最大化的行動是處于合作協(xié)議約束之下的。當然，前提是政府之間的合作協(xié)議有足夠的約束力。

二、地方政府合作協(xié)議存在的問題及原因分析

近年來，我國區(qū)域內地方政府合作協(xié)議的數(shù)量不斷增多，僅泛珠三角區(qū)域就在20多個合作領域先后簽署了100多個合作協(xié)議。但是，數(shù)量的增加并不意味著質量的同步提高，地方政府合作協(xié)議在許多方面還有待完善。

（一）地方政府合作協(xié)議存在的問題

主要表現(xiàn)在三個方面：

1.合作協(xié)議擬定過程的民主化程度不高

區(qū)域合作協(xié)議的擬定，應該遵循平等互利的原則，但事實上并不是每一個參與合作的地方政府都能夠進行充分的利益表達，這一點在產業(yè)轉移協(xié)議中表現(xiàn)得尤其突出。這又可以分為兩種情況：一種是上級政府主導，一種是為了眼前利益委曲求全。第一種情況在不跨省的經濟區(qū)表現(xiàn)得最為明顯。以武漢城市經濟圈為例，湖北省委先于武漢市委提出建設武漢城市圈的課題，并于2004年4月7日下發(fā)了《關于武漢城市經濟圈建設的若干問題的意見》。此后，為了使武漢城市圈上升為國家級經濟區(qū)，湖北省委省政府又做了大量工作。在這種政治氣氛之下，武漢城市圈內的其他8個城市與武漢市簽定的各項協(xié)議一定程度上是有利于武漢市的。第二種情況常見于在經濟落后的城市與經濟發(fā)達的城市簽署的合作協(xié)議中。發(fā)達城市出于產業(yè)升級的需要，希望在引進高科技產業(yè)的同時將那些高污染、高能耗類的企業(yè)轉移出去，而經濟落后的城市則迫切追求經濟增長速度，為了經濟發(fā)展不惜犧牲環(huán)境。

2.合作協(xié)議本身不夠完善

從已經簽定的這些合作協(xié)議來看，協(xié)議本身是非常不完善的。很多協(xié)議的內容比較原則化和抽象化，既缺少可操作性指標又沒有另外制定具體的實施細則，甚至有時候只是合作雙方或各方意向和認識的匯總。一般來說，合作協(xié)議應該包括合作事項、合作內容、雙方的權利與義務、利益分成方式、風險分擔及違約責任的約定等內容。地方政府合作協(xié)議雖然不一定都要像法律文書一樣規(guī)范，但有些內容還是不可或缺的，如利益分成方式。近期，在海峽西岸經濟區(qū)，福州、廈門和泉州三市的“總部經濟爭奪戰(zhàn)”越來越激烈，其根本原因就在于三市在稅收分成上難以達成一致，在合作協(xié)議中沒有規(guī)定稅收分成方式。相反，在京津冀地區(qū)的北京市海淀區(qū)和天津市經濟技術開發(fā)區(qū)由于在合作協(xié)議中明確規(guī)定了稅收按比例分成方式，雙方早在2003年就開始了“研發(fā)—孵化—生產”的良性鏈條合作。

3.合作協(xié)議約束力不強

合作協(xié)議的約束力問題是地方政府合作協(xié)議最主要的問題。缺乏約束力的協(xié)議必然難以得到有效執(zhí)行，不去執(zhí)行也就使得區(qū)域合作成為空談。珠三角的金融中心之爭就是一個很好的例子。早在2004年11月25日，泛珠三角地區(qū)的9個省份就在首屆金融論壇上簽署了《首屆“泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展金融論壇”備忘錄》，備忘錄中提出要深化區(qū)域金融合作，提高泛珠三角地區(qū)金融業(yè)的整體實力和競爭力。但是，深圳出臺了“金融18條”，廣州又針對深圳提出了《關于大力發(fā)展廣州金融業(yè)的意見》并于2005年底成立了正局級的廣州市金融服務辦公室。隨后，珠海也在2010年3月11日與中山、江門兩市的人民銀行簽署了《珠中江金融合作備忘錄》。區(qū)域金融合作大有逐步演變?yōu)楣杨^競爭的態(tài)勢。

（二）新制度主義的闡釋

地方政府合作協(xié)議中存在的諸多問題，都可以用新制度主義理論來解釋。根據新制度主義理論，導致區(qū)域合作協(xié)議出現(xiàn)問題的主要原因在于制度變遷的路徑依賴性、制度缺陷和制度結構不合理。

1.路徑依賴影響制度創(chuàng)新

路徑依賴是指“歷史上某一時間已經發(fā)生的事件將影響其后發(fā)生的一系列事件”。制度變遷的這一特點在區(qū)域合作中表現(xiàn)得非常明顯。具體而言，就是區(qū)域合作的最初倡導者的身份和地位影響著地方政府合作協(xié)議的擬定。長三角經濟協(xié)作區(qū)最早是由國務院提出的，珠江三角洲經濟區(qū)最初是由廣東省委省政府規(guī)劃的，“9+2”泛珠三角區(qū)域合作的構想是時任廣東省委書記張德江提出的，武漢城市圈戰(zhàn)略是時任省委書記俞正聲提議的，東北三省立法協(xié)作機制是遼寧省法制辦提出的。由于發(fā)起者的地位不同，合作協(xié)議的內容和效力也不相同，合作效果自然也就會有差異。更進一步說，其實是區(qū)域內原有的政治經濟關系決定著區(qū)域合作制度創(chuàng)新的結果。在上級政府主導的情況下，區(qū)域合作往往是“舉全省乃至全國之力”，許多地方政府不得不“舍小家顧大家”。相反，在發(fā)起者的地位與其他合作者相當?shù)那闆r下，區(qū)域合作更多地是建立在民主協(xié)商、利益共享的基礎上，各方的利益訴求都能得到充分表達，合作協(xié)議也就更具有民主性和平等性。

2.制度設計缺陷導致“制度失敗”

新制度主義者認為，制度設計是有意識的，是理性選擇的結果。但是，制度設計者不是全知全能的，有限理性和信息不對稱的存在使得制度設計者可能會設計出具有先天缺陷的制度。這是樂觀的看法。悲觀的看法則認為，制度設計者有時候會故意設計出一些有缺陷的制度，以便日后他們不遵守制度時也不會受到懲罰。歷數(shù)地方政府合作協(xié)議，除了缺乏操作性指標、利益分成方式等“普通缺陷”外，還有一個重大缺陷就是幾乎所有的合作協(xié)議里都沒有規(guī)定違約責任。不規(guī)定違約責任就意味著區(qū)域合作參與者的違約成本是極低的，逆向選擇和道德風險難以避免。有利就一哄而上，無利就互相推諉，其根源就在于此。雖然有缺陷的合作協(xié)議也能起到一定的約束作用，但這與實質性的區(qū)域合作要求卻相去甚遠。如果制度缺陷廣泛存在，最終會導致“制度失敗”。

3.制度結構不合理引起制度沖突

制度結構由幾種不同的制度安排共同組成，體現(xiàn)的是制度之間的關系。任何制度都不是孤立存在的，制度之間具有不同程度的關聯(lián)性?；パa性的制度結構能夠持續(xù)地促進制度績效，而沖突性的制度結構則會阻礙制度變遷的正常發(fā)展。許多區(qū)域合作協(xié)議缺乏約束力、難以得到有效執(zhí)行的原因就在于制度結構不合理。例如，我國現(xiàn)行的財稅制度、政績考核制度就在一定程度上與地方政府合作存在沖突。簽定區(qū)域合作協(xié)議的目的是促進區(qū)域共同發(fā)展，但是由于財稅收入、政績考核等因素對各地官員影響較大，因此，他們在執(zhí)行協(xié)議時往往會首先考慮個人利益和地方利益，甚至可能會為此而犧牲區(qū)域整體利益。這就意味著合作協(xié)議對地方政府來說是一種“軟約束”，只有那些法律約束力和行政約束力都比較強的合作協(xié)議才可能會被較好地執(zhí)行，而另外一些合作協(xié)議可能會被有選擇地執(zhí)行。

三、改善方向：建立“良好的制度”

所謂“良好的制度，就是能夠有效履行指定任務的制度。”[5]如何讓地方政府合作協(xié)議成為良好的制度？

（一）不斷優(yōu)化制度系統(tǒng)

地方政府合作協(xié)議作為一種制度，與其他制度一起構成制度系統(tǒng)。制度系統(tǒng)中的各種制度都是相互關聯(lián)的。制度之間的關聯(lián)性又分為歷時關聯(lián)和共時關聯(lián)兩種情況。從歷時關聯(lián)性來看，以往制定的各種先于地方政府合作協(xié)議出現(xiàn)的制度都可能對合作協(xié)議造成影響。從共時關聯(lián)性來看，與地方政府合作協(xié)議同時存在的其他制度也可能會影響合作協(xié)議的執(zhí)行。因此，必須不斷調整制度結構，優(yōu)化制度系統(tǒng)。

具體來講，就是要：第一，確立地方政府合作的保障制度。鑒于政府間權力配置缺乏法律規(guī)范對地方政府合作已經造成了嚴重不良影響的現(xiàn)實情況，應該盡快將政府間關系納入法制軌道，使地方政府合作協(xié)議有法可依。第二，調整那些與地方政府合作相沖突的制度?？梢钥紤]把某些行業(yè)的增值稅改為消費稅，以減少區(qū)域內重復建設和產業(yè)同構現(xiàn)象，降低財稅收入對地方政府合作協(xié)議的負激勵作用。同時，不妨將合作成效納入政績考核標準，為官員執(zhí)行合作協(xié)議提供政治保證。第三，完善地方政府合作的配套制度。通過新聞宣傳來喚起地方政府的合作意識，通過區(qū)域規(guī)劃來找準各城市的定位，通過建立利益補償機制來增強合作積極性，通過設置區(qū)域協(xié)調管理機構來解決爭端。

（二）確保合作協(xié)議執(zhí)行的能力

一套良好的制度，應該能夠制定出規(guī)則來對那些破壞集體利益的個人效用最大化行為加以限制，而且這套制度還應該確保這些規(guī)則在制定后能夠被較好地執(zhí)行。也就是說，要使地方政府合作協(xié)議具有確保規(guī)則執(zhí)行的能力。不可否認，由于委托代理關系和監(jiān)督成本的存在，地方政府始終會有違背合作協(xié)議的沖動，并且對這種違約行為的查處也可能存在著某些困難。但是，一個設計精妙的合作協(xié)議還是能夠最大限度地提高協(xié)議執(zhí)行能力的。

可以從兩個方面來完善合作協(xié)議：加強利益誘導和加大懲罰力度。從合作中獲利是地方政府參與區(qū)域合作的基本動機，一份好的合作協(xié)議應該讓參與合作的各方都能看到充滿誘惑的合作前景。這樣，他們在執(zhí)行協(xié)議時才會更加積極。同時，對于拒絕執(zhí)行區(qū)域合作協(xié)議或不認真履行協(xié)議責任的地方政府，要給予相應的懲罰，情節(jié)嚴重者應該讓其退出合作組織。制度具有自我維持和自我強化的能力，要在避免制度缺陷的基礎上，使地方政府合作協(xié)議在良性發(fā)展的軌道上不斷進行“正強化”。

（三）提高制度的效率

制度的效率并不完全是指嚴格的市場效率，在區(qū)域合作的背景下，效率就是指區(qū)域合作組織以某種方式將一系列公眾的偏好表達加以引導，從而產生出最能令人接受的政治決策的能力。反映在地方政府合作協(xié)議上，就是合作協(xié)議的內容要能夠充分體現(xiàn)區(qū)域內地方政府、社會組織和公眾等多方的意愿，這樣，合作協(xié)議才能最大程度上被區(qū)域合作的各個利益相關者理解和接受，與此相關的各項區(qū)域公共政策也能獲得良好的執(zhí)行效果。

提高地方政府合作協(xié)議制度效率的關鍵在于區(qū)域決策的民主化和科學化。當前，我國區(qū)域合作協(xié)議大多是由政府倡導并簽定的，但是，政府主導并不排斥公眾參與。國外區(qū)域合作的經驗表明，重視多方參與在區(qū)域合作中的作用，可以提高制度效率，優(yōu)化區(qū)域治理結構。我國已經出現(xiàn)了如《泛珠三角區(qū)域商會合作框架協(xié)議》、《長三角地區(qū)市政工程協(xié)會合作協(xié)議書》等區(qū)域性行業(yè)協(xié)會合作協(xié)議，應該繼續(xù)鼓勵并大力支持行業(yè)協(xié)會、學會、商會等社會組織和社會公眾參與區(qū)域合作協(xié)議的擬定。這不僅有利于提高制度效率，更有利于改善政府過程，提高區(qū)域治理水平。

[1][美]科斯，阿爾欽，諾斯，等.財產權利與制度變遷[M].劉守英，譯，上海：上海人民出版社，1994.

[2]Douglass C.North.Institution，Institutional Change and Economic Performance[M].England：Cambridge University Press，1990：3.

[3][美]諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].杭行，譯，上海：上海三聯(lián)書店，1994：1.

[4]楊龍.西方新政治經濟學的政治觀[M].天津：天津人民出版社，2004:116.

[5][美]蓋伊·彼得斯.理性選擇理論與制度理論[C]//新制度主義政治學譯文精選.何俊志，等，譯.天津：天津人民出版社，2007.

[責任編輯：李君安]

Analysis on Local Government Cooperation Agreement on the Perspective of New Institutionalism

ZHENG Chun-yong

The local government agreement is a result of balanced game.Cooperation agreements which are various reflect the interaction between institution and the human.Therefore,we can analysis cooperation agreements from the perspective of new institutionalism.According to the new institutionalism theory,the problems of cooperation agreements such as the lack of democratic participation,content imperfect,and the lack of binding,are resulted by path dependence,institutional defect and the improper structure of the institutions.We should establish “good institution”to improve local government cooperation agreement.

regional governance;local government;new institutionalism;administrative agreement

D035

A

1673-8616（2011）01-0027-04

2010-10-07

鄭春勇，南開大學周恩來政府管理學院博士研究生（天津，300071）。