關(guān)于“十二五”時(shí)期我國(guó)節(jié)能環(huán)保體制創(chuàng)新的思考

李曉西

關(guān)于“十二五”時(shí)期我國(guó)節(jié)能環(huán)保體制創(chuàng)新的思考

李曉西

體制創(chuàng)新是節(jié)能環(huán)保事業(yè)順利推進(jìn)的制度保障。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，傳統(tǒng)的能源利用方式已對(duì)環(huán)境造成了極大的壓力，有的地方甚至突破了其生態(tài)承載力，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)不可持續(xù)現(xiàn)象?？傮w而言，我國(guó)節(jié)能環(huán)保體制需要從宗旨定位、前提、關(guān)鍵、基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和出發(fā)點(diǎn)五個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新。

節(jié)能環(huán)保；體制；創(chuàng)新

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出“堅(jiān)持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)”，“必須增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，樹(shù)立綠色、低碳發(fā)展理念，以節(jié)能減排為重點(diǎn)，健全激勵(lì)和約束機(jī)制，加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。”今后5～10年將是中國(guó)風(fēng)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)能發(fā)展的關(guān)鍵階段。2020年，中國(guó)可再生能源的發(fā)電比例計(jì)劃達(dá)到15%以上，[1]可再生能源將成為我國(guó)重要的替代能源。如何創(chuàng)新節(jié)能環(huán)保體制，是實(shí)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保目標(biāo)的一個(gè)重大問(wèn)題。因此，本文主要從宗旨定位、前提、關(guān)鍵、基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和出發(fā)點(diǎn)五個(gè)方面探討“十二五”時(shí)期節(jié)能環(huán)保體制創(chuàng)新思路問(wèn)題。

一、節(jié)能環(huán)保的宗旨定位是節(jié)能環(huán)保體制創(chuàng)新的靈魂

《2010年世界發(fā)展報(bào)告》指出:在發(fā)展中國(guó)家有10億人缺少清潔的飲用水；16億人缺少電力；30億人缺少充足的衛(wèi)生設(shè)施?？梢哉f(shuō)，中國(guó)和世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都付出了慘重的環(huán)境代價(jià)。因此，國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展成為世界的潮流，也構(gòu)成了中國(guó)科學(xué)發(fā)展的重要內(nèi)容?！肮?jié)能環(huán)保”是綠色發(fā)展的重要內(nèi)容，要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面轉(zhuǎn)型而不僅是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心要以人為本，為人服務(wù)，既要為當(dāng)代人服務(wù)，也要為后代人服務(wù)，實(shí)現(xiàn)代際公平。然而，如何理解城市的綠色發(fā)展？《2009年世界發(fā)展報(bào)告》提出了城市緊湊化，有一定的科學(xué)依據(jù)。曼哈頓緊湊但不適合生活，那么，能否從人機(jī)體上得出一個(gè)合理比例來(lái)提有機(jī)化呢？這種提法似乎過(guò)于抽象；能否提生活便利化呢？似乎不僅是生活，還要有人盡其力、高效精巧地配置資源；能否提生活舒適化呢？似乎會(huì)鼓勵(lì)浪費(fèi)自然資源。2010上海世博會(huì)法國(guó)羅阿大區(qū)有一個(gè)多極城市新理念——讓人們生活更方便，但這就不緊湊了。那么，到底節(jié)能環(huán)保的宗旨定位是什么？筆者認(rèn)為，一個(gè)城市的人本化，就是要城市以人為本，不僅是生活便利，也要考慮發(fā)揮這個(gè)城市居民人力資本的價(jià)值，這是一個(gè)比較容易理解和接受的概念。因此，“節(jié)能環(huán)保”就是要定位于為當(dāng)代人與后代人的幸福服務(wù)。這是我們考慮制度創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)。

二、認(rèn)清節(jié)能環(huán)保當(dāng)前問(wèn)題及發(fā)展趨勢(shì)，是節(jié)能環(huán)保體制創(chuàng)新的前提

事實(shí)上，我國(guó)在解決節(jié)能環(huán)保問(wèn)題上已經(jīng)有相當(dāng)多的制度規(guī)定，比如《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》、《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》都專(zhuān)門(mén)提出了大力推進(jìn)資源性產(chǎn)品價(jià)格和節(jié)能環(huán)保體制改革這些努力轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的制度安排，此外還有“國(guó)家十二五環(huán)保規(guī)劃的工作安排”等。

但當(dāng)前節(jié)能環(huán)保也面臨著一些新問(wèn)題，如新能源企業(yè)技術(shù)自主創(chuàng)新不足，中國(guó)新能源事業(yè)發(fā)展緩慢，如何從制度上給予鼓勵(lì)與支持？再如，新能源開(kāi)發(fā)利用管理體制有待完善：中國(guó)目前存在兩種電價(jià)機(jī)制，造成新能源上網(wǎng)電價(jià)混亂；新能源的配套服務(wù)機(jī)制不完善：很多地方的太陽(yáng)能電池因當(dāng)?shù)厝瞬粫?huì)換電瓶液而廢棄、小型風(fēng)力發(fā)電設(shè)備由于風(fēng)機(jī)故障無(wú)人修理而停轉(zhuǎn)的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，所以新能源企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步做好產(chǎn)品的配套服務(wù)工作。還有，目前中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)“跟風(fēng)”現(xiàn)象嚴(yán)重，新能源股不斷遭到暴炒，大量的資金盲目進(jìn)入新能源領(lǐng)域，要警惕并防止新能源發(fā)展過(guò)熱等等，都需要合理的制度安排來(lái)解決。而認(rèn)清節(jié)能環(huán)保的當(dāng)前問(wèn)題是節(jié)能環(huán)保體制創(chuàng)新的前提之一。

認(rèn)清節(jié)能環(huán)保的發(fā)展趨勢(shì)，是做好節(jié)能環(huán)保體制創(chuàng)新的另一個(gè)前提。這里簡(jiǎn)單借助上海世博會(huì)的成果來(lái)舉例分析。上海世博會(huì)上出現(xiàn)了能源“三化”的特點(diǎn)：一是自然化，如世博會(huì)上出現(xiàn)的太陽(yáng)能光伏電板做成的建筑材料成為建筑物發(fā)電源，使用低輻射的LOW-E鍍膜中空玻璃可節(jié)能降耗；二是智能化，世博會(huì)上利用智能電網(wǎng)的變電站可進(jìn)行電節(jié)約使用的管理；三是房屋有機(jī)化，世博會(huì)上多個(gè)國(guó)家的房子設(shè)計(jì)非常自然，如阿爾薩斯低能耗建材植物墻、英國(guó)館的零碳排放、風(fēng)帽的循環(huán)能源系統(tǒng)、德國(guó)漢堡之家的被動(dòng)房，尤其是日本外墻發(fā)電膜、循環(huán)吸引柱、室內(nèi)外空氣、陽(yáng)光、雨水、清風(fēng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)系統(tǒng)，被稱(chēng)為會(huì)呼吸的房子、活著的房子。這“三化”的發(fā)展需要有制度來(lái)肯定、扶助和完善。

另外，城市回收利用垃圾與廢料是綠色發(fā)展的重要內(nèi)容，而未來(lái)發(fā)展要把作為垃圾的各種資源再度資源化，這就需要有進(jìn)一步的制度設(shè)計(jì)來(lái)解決。此外，節(jié)能的意義在于比較：美國(guó)2008年人均能源消耗[2]為9.48萬(wàn)千瓦。根據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)換算，同年中國(guó)人均能源消耗為1.76萬(wàn)千瓦，能源總消耗折算成標(biāo)準(zhǔn)煤為28.5億噸。假如要達(dá)到美國(guó)的人均消耗程度，我們要消耗掉相當(dāng)于153.9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的能源，中國(guó)無(wú)法承受。因此，我們也需要制度設(shè)計(jì)來(lái)達(dá)到調(diào)控目標(biāo)。

就環(huán)保的具體目標(biāo)來(lái)說(shuō)，我們的制度設(shè)計(jì)就是要做到環(huán)境專(zhuān)家們提出的“三不”：一是可再生資源（如土壤、水、森林、魚(yú)類(lèi)等）的利用速度，不能超過(guò)再生速度；二是不可再生資源（如石化燃料、優(yōu)質(zhì)礦石等）的利用速度不能超過(guò)以可持續(xù)方式利用可再生資源的代替速度；三是污染物的排放速度不能超過(guò)環(huán)境對(duì)這些物質(zhì)的循環(huán)、吸收和無(wú)害化處理速度。然而，以上這些都需要法律、制度和政策的保障。

三、完善政府管理體制是節(jié)能環(huán)保體制創(chuàng)新的關(guān)鍵

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中“節(jié)能環(huán)保體制創(chuàng)新”問(wèn)題，最重要的是解決“協(xié)同控制”問(wèn)題，需要將“節(jié)能政策”、“環(huán)保政策（常規(guī)或局地污染物減排）”、“氣候變化應(yīng)對(duì)政策（溫室氣體減排）”有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，而不是各自為戰(zhàn)。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面考慮：

首先，優(yōu)先解決國(guó)家層面的體制協(xié)調(diào)問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)的“節(jié)能”、“應(yīng)對(duì)氣候變化”、“能源生產(chǎn)”等歸口發(fā)改委管理，其中又分別為資源環(huán)境司、氣候變化司、能源局等部門(mén)主管；而“污染減排”則歸環(huán)保部管理，其中又涉及兩個(gè)以上的主管司局。這幾個(gè)方面有時(shí)候是相互協(xié)調(diào)、互為促進(jìn)的。比如：提高能效的同時(shí)通常能夠促進(jìn)局地污染物和溫室氣體排放的減少；但有時(shí)又是互為沖突的，比如要進(jìn)行末端脫硫、污水處理，就需要消耗電力，增加能耗和溫室氣體排放。如果管理部門(mén)僅考慮部門(mén)目標(biāo)，忽視相關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就會(huì)使得部門(mén)間缺乏“協(xié)同”，使得“節(jié)能環(huán)?！笨傮w目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)變得更困難，增大經(jīng)濟(jì)成本。因此，做好部門(mén)間，特別是“發(fā)改委”和“環(huán)保部”之間的政策目標(biāo)的協(xié)同是非常重要的。

其次，在各行業(yè)內(nèi)部，在微觀(guān)技術(shù)層面，要推進(jìn)“協(xié)同控制”策略，即從過(guò)去的生產(chǎn)末端控制，包括“脫硫、除塵、脫硝”，轉(zhuǎn)到強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)前端控制，即從源頭抓起，實(shí)施能效提高、清潔生產(chǎn)等措施，從源頭上減少能耗和污染物的產(chǎn)生量，減少需要進(jìn)行末端處理的污染量，減少最終排放量，降低環(huán)保成本。

我們常說(shuō)的政府的體制和制度保證，具體指什么？筆者認(rèn)為，主要有以下幾點(diǎn)：

第一，完善資源公平有效分配的制度，節(jié)約能源資源，才是根本性的節(jié)能。如完善和建立環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度、明確各類(lèi)資源所有權(quán)與使用權(quán)、建立有償使用和轉(zhuǎn)讓制度等。

第二，自然資源管理資產(chǎn)化，即對(duì)自然資源要有合理定價(jià)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)使用和交易有成本、有價(jià)格的制度，這就要求國(guó)家強(qiáng)化自然資源的產(chǎn)權(quán)管理，并制定使自然資源高效利用的制度和法規(guī)。優(yōu)化資產(chǎn)組合，協(xié)調(diào)好自然資產(chǎn)、社會(huì)資產(chǎn)、人造資產(chǎn)和人力資產(chǎn)的配套；解決好環(huán)保部門(mén)與各部門(mén)在可持續(xù)發(fā)展中的協(xié)作關(guān)系；解決好綜合效益與單項(xiàng)效益的關(guān)系等等。

第三，健全經(jīng)濟(jì)政策，利用稅收手段、環(huán)境認(rèn)證、許可證交易等鼓勵(lì)企業(yè)清潔生產(chǎn)，提高資源利用率，提高三廢處理率，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)等。

第四，完善政績(jī)考核制度，不能使各級(jí)政府只關(guān)心短期效益，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的安排。當(dāng)前的關(guān)鍵問(wèn)題是，在城市擴(kuò)大和土地資源的再配置中，要保護(hù)好可供長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的土地資源。

第五，廣泛采用經(jīng)濟(jì)刺激政策。上世紀(jì)，美國(guó)已經(jīng)采取了排污交易體系的五種經(jīng)濟(jì)政策:泡泡政策、補(bǔ)償政策、銀行政策、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策和廢水排放許可證政策。筆者認(rèn)為，國(guó)際上的一些成熟經(jīng)驗(yàn)頗值得我國(guó)借鑒。

還有一些涉及法律層次的制度設(shè)計(jì)，也是非常重要的，如節(jié)約能源要有一定強(qiáng)制性。世行專(zhuān)家指出：中國(guó)幾乎所有新建筑都采用舊的高耗能設(shè)計(jì)，中國(guó)居民樓房供暖耗能比西歐和北美高50～100%。因此，急需法規(guī)來(lái)約束。又如利用和開(kāi)發(fā)自然資源和環(huán)境資源要受監(jiān)督，過(guò)程要透明，環(huán)境污染要征稅。再如“能源稅”、“資源稅”、“碳稅”，以及“總量控制前提下的排污權(quán)交易”、“創(chuàng)新補(bǔ)貼”等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策如何全面地形成與出臺(tái)。此外，要用經(jīng)濟(jì)杠桿撬動(dòng)“節(jié)能環(huán)保”，鼓勵(lì)企業(yè)、行業(yè)開(kāi)展“節(jié)能環(huán)保創(chuàng)新”等。

四、利用市場(chǎng)機(jī)制是節(jié)能環(huán)保體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)

在“環(huán)保靠政府”的時(shí)代，政府是環(huán)境保護(hù)的惟一主體。隨著環(huán)境問(wèn)題的日益復(fù)雜，政府面臨著財(cái)力不支、能力有限等困境。環(huán)境保護(hù)與節(jié)能環(huán)保越來(lái)越成為一種市場(chǎng)的行為，市場(chǎng)應(yīng)該在節(jié)能環(huán)保過(guò)程中起到?jīng)Q定性的作用。例如，上海世博會(huì)用了300輛電動(dòng)車(chē)和電容車(chē)、200輛燃料電池車(chē)、500輛低硫混合動(dòng)力車(chē)等；上汽通用葉子概念車(chē)，是二氧化碳零排放汽車(chē)。這些新能源汽車(chē)，主要是靠企業(yè)創(chuàng)造的。這充分說(shuō)明，市場(chǎng)應(yīng)該在節(jié)能環(huán)保過(guò)程中起到?jīng)Q定性的作用。

首先，環(huán)保應(yīng)由公益性轉(zhuǎn)入國(guó)家經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)業(yè)，“誰(shuí)治理誰(shuí)受益”，把需要變供給，把支出化為收益，發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)。

其次，實(shí)行“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”，形成對(duì)企業(yè)行為的市場(chǎng)約束機(jī)制。

第三，解決環(huán)保部門(mén)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的問(wèn)題，環(huán)保部門(mén)不應(yīng)承擔(dān)環(huán)保工程項(xiàng)目，以免工程缺乏應(yīng)有的監(jiān)督，造成質(zhì)量問(wèn)題和資金流失。

第四，建立技術(shù)交易機(jī)制和技術(shù)交易市場(chǎng)，通過(guò)交易機(jī)制和交易市場(chǎng)推動(dòng)節(jié)能技術(shù)、設(shè)備、產(chǎn)品的研發(fā)和應(yīng)用，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)資源在中小企業(yè)和大企業(yè)間合理配置。

第五，將市場(chǎng)機(jī)制引入節(jié)能減排，包括排污權(quán)交易機(jī)制、節(jié)能減排的市場(chǎng)融資機(jī)制、生態(tài)保險(xiǎn)機(jī)制和政府的綠色采購(gòu)機(jī)制等。

第六，解決市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出，包括行業(yè)的準(zhǔn)入與退出、企業(yè)的準(zhǔn)入與退出、產(chǎn)品的準(zhǔn)入與退出等。

五、鼓勵(lì)和形成節(jié)能環(huán)保的群眾基礎(chǔ)是節(jié)能環(huán)保體制創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)

節(jié)能環(huán)保不僅僅是政府的行為，更是全社會(huì)共同的行為。因此，有專(zhuān)家建議：可從消費(fèi)者角度考慮，啟動(dòng)“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”，主要是采取間接補(bǔ)貼消費(fèi)者方式，擴(kuò)大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品使用和消費(fèi)。同時(shí)，還可以利用輿論引導(dǎo)人們生活方式的轉(zhuǎn)變。

首先，要把政府環(huán)保行為擴(kuò)展為公眾的環(huán)保行為，要讓相關(guān)利益群體成為環(huán)保先鋒，政府部門(mén)才可能成為有權(quán)威的裁判員；其次，要重視非政府組織的作用，鼓勵(lì)成立各類(lèi)民間環(huán)保組織；第三，要依靠企業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行循環(huán)化，即要將“環(huán)境”問(wèn)題納入經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，將環(huán)境變?yōu)樯a(chǎn)力要素，在一定制度框架下，形成經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的良性循環(huán)；第四，要在全社會(huì)提倡節(jié)能的習(xí)慣，讓全民參與、全民監(jiān)督，并對(duì)在節(jié)能方面表現(xiàn)突出的企業(yè)和家庭給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)；第五，支持媒體對(duì)環(huán)保工作加大監(jiān)督力度。

總之，制度才能長(zhǎng)期保證節(jié)能環(huán)保事業(yè)的正常運(yùn)行和資源的有效配置。中國(guó)應(yīng)形成有特色的節(jié)能環(huán)保新政策，創(chuàng)新節(jié)能環(huán)保體制，不斷探索各種各樣的新能源，提高能源的利用效率，為了實(shí)現(xiàn)綠色中國(guó)，達(dá)到既定的減排目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供基本保障。

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃[S].2007.

[2]United state Energy Information Administration[EB/OL].[2010-11-15].http://www.eia.doe.gov/.

[責(zé)任編輯：陳展圖]

About System Innovation of Energy Conservation and Environmental Protection in the Next National Twelfth Five-Year Plan Period

LI Xiao-xi

Institutional innovation is the system guarantee for the energy saving going smoothly.As China's economy has entered a period of rapid development,the traditional way of using energy has brought great pressure to the environment,and some places even exceeded the ecological carrying capacity.That has caused great damage to the sustainable development of economic and society.The energy saving system needs innovating in the aspects of the task locating,the premise,the key,the basic links and the starting points.

energy conservation and environmental protection;system;innovation

F123.16

A

1673-8616（2011）01-0005-03

2010-11-28

李曉西，北京師范大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任、經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院名譽(yù)院長(zhǎng)、教授、研究員、博士生導(dǎo)師，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院教授、博士生導(dǎo)師（北京，100875）。