“兩為主”政策執(zhí)行中的政府責(zé)任

劉 潔

“兩為主”政策執(zhí)行中的政府責(zé)任

劉 潔

介紹了中央關(guān)于解決進(jìn)城農(nóng)民工子女教育問題“堅(jiān)持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主”政策的形成過程及基本精神，分析了該政策在實(shí)施過程中面臨的政府責(zé)任問題，建議建立地方政府相互協(xié)作的工作制度。

義務(wù)教育；農(nóng)民工子女；“兩為主”政策；政府責(zé)任

關(guān)于進(jìn)城農(nóng)民工子女的教育問題，2010-2020年國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主”的政策。目前，“兩為主”政策在執(zhí)行過程中遇到了很大的困難，這在很大程度上源于政府責(zé)任的錯(cuò)位和缺失。其中，主要原因在于中央和地方政府之間權(quán)責(zé)配置不合理，流入地政府教育事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱，流出地政府責(zé)任界定不明確。

一、“兩為主”政策執(zhí)行中的政府責(zé)任

“以流入地政府管理為主，以全日制公立學(xué)校接收為主”政策，從問題認(rèn)定、議題創(chuàng)立到制訂成文，經(jīng)歷了較長(zhǎng)的一個(gè)過程。解決進(jìn)城農(nóng)民工子女的教育問題，涉及中央政府、流入地政府、輸出地政府、公辦學(xué)校、民辦學(xué)校、農(nóng)民工家庭等多個(gè)方面。政策執(zhí)行主體以農(nóng)民工常住戶籍所在地政府為主，強(qiáng)調(diào)的是戶籍政府的責(zé)任，從某種意義上為流動(dòng)兒童進(jìn)城上學(xué)設(shè)立了“戶籍壁壘”；而以流入地政府為主，流出地政府配合的做法，淡化戶籍問題，強(qiáng)化了流入地政府的教育投入和管理責(zé)任。2001年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》主要強(qiáng)調(diào)以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種方式依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。“兩為主”政策于此基本成型。2003國(guó)務(wù)院再次強(qiáng)調(diào)“兩為主”政策，要求流入地政府負(fù)責(zé)，流出地政府積極配合。2006年的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》要求流入地政府提供平等受教育的責(zé)任，再次強(qiáng)調(diào)了“兩為主”的政策原則，輸入地政府要將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

中央在解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題上有一個(gè)不斷深入的過程。政策對(duì)象表述從到簡(jiǎn)單到規(guī)范，即從“流動(dòng)人口子女”轉(zhuǎn)向“農(nóng)民工子女”；政策目標(biāo)從抽象到具體，由“使流動(dòng)兒童少年依法接受規(guī)定年限義務(wù)教育”到“兩為主”中保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育；農(nóng)民工子女就學(xué)方式，從“借讀”到“接收”，從“差別對(duì)待”到“一視同仁”、同等對(duì)待”。隨著認(rèn)識(shí)的不斷深入，中央逐漸把流入地政府的責(zé)任細(xì)化和固定下來。

二、“兩為主”政策執(zhí)行中政府間的博弈

教育政策執(zhí)行過程中，存在著具有多元利益訴求的利益團(tuán)體。由于受諸多因素的影響，教育政策在實(shí)際執(zhí)行過程中，不同的利益主體往往從自身的需要和利益出發(fā)作出政策選擇。

(一)中央政府與地方政府之間的博弈

在實(shí)踐中，地方教育行政部門一方面代表國(guó)家利益行使地方教育領(lǐng)導(dǎo)與決策權(quán)，同時(shí)又代表了地方局部的教育利益。雙重角色的沖突使得地方政府往往從局部利益或個(gè)人利益角度對(duì)待政策。這樣，地方政府很可能按自己的利益行事，使公共政策偏離預(yù)期目標(biāo)。

在現(xiàn)在的政策背景下，面對(duì)非戶籍人口的大量涌入，雖然中央通過轉(zhuǎn)移支付的形式承擔(dān)了一部分教育費(fèi)用，但是這樣的教育投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。流入地政府的財(cái)政和管理的責(zé)任增加，但沒有賦予相應(yīng)的財(cái)稅權(quán)限，更沒有給予經(jīng)費(fèi)投入的支持。義務(wù)教育作為公共產(chǎn)品，理應(yīng)由中央政府承擔(dān)，讓地方政府承擔(dān)農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)，不僅加大了財(cái)政困難，也加大了中央與地方之間的利益矛盾。在這種財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱的情況下，地方政府基于自身利益的考慮而往往采取不作為的態(tài)度，導(dǎo)致“兩為主”政策不能得到有效執(zhí)行。“兩為主”政策雖然規(guī)定了流入地政府的責(zé)任，但該承擔(dān)多少責(zé)任沒有明確規(guī)定。這樣，農(nóng)民工子女教育就淪為“兩不管”的境地：一方面，他們享受不到流出地政府的財(cái)政補(bǔ)貼；另一方面，他們又沒有資格享受流入地政府的平等對(duì)待。城市農(nóng)民工子女因而成為被邊緣化的弱勢(shì)群體。

“財(cái)”的問題實(shí)質(zhì)上是“政”的問題。從義務(wù)教育的公共物品屬性來看，“兩為主”政策是一次典型的中央政府為提高自身合法性而下卸教育事權(quán)的行為［1］。即使中央政府以轉(zhuǎn)移支付的方式撥付給了地方政府，流入地政府具備了充足的教育資源和資金，就能嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)的政策嗎？根據(jù)項(xiàng)繼權(quán)對(duì)武漢四區(qū)的調(diào)查，76%的農(nóng)民工表示會(huì)把子女帶到城市讀書［2］，大量農(nóng)民工的涌入給流入地政府帶來多方面、多層次、持續(xù)不斷的沉重壓力。長(zhǎng)此以往勢(shì)必會(huì)形成“洼地效應(yīng)”，影響流入城市的發(fā)展。如果真正實(shí)行涌入城市的全部農(nóng)民工子女必須由流入地政府接納，農(nóng)民工子女教育問題就不單純是教育問題，隱匿在后的是深層的社會(huì)深層結(jié)構(gòu)的變遷，比如公民工的市民身份、戶籍管理、財(cái)政制度、稅收政策、社會(huì)保障和公民權(quán)利等，這些都會(huì)隨著農(nóng)民工子女入學(xué)而產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。因此，“兩為主”的政策實(shí)施后，很多流入地政府制訂了一些軟性約束機(jī)制，將流動(dòng)兒童入學(xué)與流動(dòng)人口總量控制以及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展規(guī)劃密切聯(lián)系起來?！皟蔀橹鳌睕Q策過程也將眾多社會(huì)行動(dòng)方案夾雜進(jìn)去，形成更為復(fù)雜的利益博弈機(jī)制。因此，必須對(duì)現(xiàn)行的義務(wù)教育和管理體制進(jìn)行調(diào)整，合理分?jǐn)傓r(nóng)民工子女的教育成本［3］。

(二)流入地政府與流出地政府之間的博弈

“兩為主”政策強(qiáng)調(diào)流入地政府有不可推卸的責(zé)任，而流入地多數(shù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，無法得到縣（市、區(qū)）級(jí)以上財(cái)政支持，更別說向上級(jí)財(cái)政爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)投入了；流出地多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅可以得到中央政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而且還豁免了對(duì)流出兒童的義務(wù)教育責(zé)任。各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)本地區(qū)戶籍適齡人口的就學(xué)費(fèi)用，導(dǎo)致流入地政府和流出地政府由于經(jīng)濟(jì)利益而產(chǎn)生互相推諉?？梢钥闯觯魅氲卣谕鈦韯?wù)工子女教育的投入和管理上可謂責(zé)任重大，為了維護(hù)自身的利益，流入地政府對(duì)隨遷子女教育問題只是處于一種被動(dòng)的、消極的處理狀態(tài)。流出地政府應(yīng)該負(fù)哪些具體責(zé)任，中央沒有明確規(guī)定。流出地政府責(zé)任不明，是“兩為主”政策的一個(gè)盲點(diǎn)，其中有關(guān)經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)機(jī)制的問題是其核心，也就是流出地政府有無向流入地政府提供義務(wù)教育階段經(jīng)費(fèi)的責(zé)任。

事實(shí)上，流入地政府與流出地政府之間相關(guān)的聯(lián)系和配合很少，而中央相關(guān)政策要求不明確是重要影響因素。如果流出地政府在外流學(xué)生的統(tǒng)計(jì)、跟蹤管理和回流等環(huán)節(jié)盡職盡責(zé)，流入地政府就能順利地開展工作。在流出地政府和流入地政府的配合方面，中央應(yīng)宏觀統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)安排，加強(qiáng)它們之間的聯(lián)系和交流。有些學(xué)者認(rèn)為，流出地政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用責(zé)任，但這種主張沒有可行性。農(nóng)民工作為城市建設(shè)和發(fā)展的生力軍，他們?yōu)榱魅氲貏?chuàng)造財(cái)富并且繳納稅款，已成為城市發(fā)展不可缺少的一個(gè)群體。地方政府作為中央政府的代表，在執(zhí)行中央政策時(shí)應(yīng)上行下效，積極保障農(nóng)民工子女的教育權(quán)利。無論從法律上、經(jīng)濟(jì)上還是道義上來看，流入地城市政府均應(yīng)為所在地的農(nóng)民工子女上學(xué)承擔(dān)主要責(zé)任。

三、合理分配有關(guān)政府的責(zé)任

解決農(nóng)民工子女教育問題是一項(xiàng)長(zhǎng)期和復(fù)雜的工程，需要各級(jí)政府相互配合，通力協(xié)作。

(一)強(qiáng)化中央政府的責(zé)任

要明確中央政府和地方政府的關(guān)系，尤其是在財(cái)政責(zé)任關(guān)系上，中央政府應(yīng)該增加其投入的責(zé)任。國(guó)家應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，完善教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制制度，促進(jìn)不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)的義務(wù)教育均衡發(fā)展。應(yīng)當(dāng)設(shè)立進(jìn)城農(nóng)民工子女教育專項(xiàng)資金，以保證流入地農(nóng)民工子女教育經(jīng)費(fèi)的充足，重點(diǎn)向中西部和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。也可以發(fā)放教育券，農(nóng)民工子女憑教育券在流入地公立學(xué)?；蛎褶k學(xué)校就近入學(xué)。建議中央劃撥相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)，緩解流入地政府的財(cái)政壓力。

（二）加強(qiáng)流入地政府的教育管理責(zé)任考核

流入地政府的政績(jī)考核以戶籍人口為主，非戶籍人口不包括在內(nèi)，這種做法弱化了流入地政府在解決非戶籍人口教育問題上的責(zé)任。建議將非戶籍人口子女教育工作納入流入地政府常規(guī)管理及考核指標(biāo)體系中，對(duì)流入地政府的考核中，將“戶籍人口”統(tǒng)計(jì)方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺Ｗ∪丝凇苯y(tǒng)計(jì)方式［4］。

(三)建立地方政府之間的協(xié)作工作制度

流出地政府要對(duì)農(nóng)民工子女的教育情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，及時(shí)了解其外出期間的教育狀況，跟蹤調(diào)查農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的情況，并及時(shí)與流入地政府聯(lián)系，協(xié)商處理存在的問題。流出地政府與流入地政府相互配合，共同做好農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作。

[1]葛新斌.“兩個(gè)為主”政策：演進(jìn)、問題及對(duì)策[J].教育理論與實(shí)踐，2007（15）.

[2]項(xiàng)繼權(quán).農(nóng)民工子女教育：政策選擇與制度保障[J].新華文摘，2005（16）.

[3]邵書龍.社會(huì)分層與農(nóng)民工子女教育[J].教育發(fā)展研究，2010（11）.

[4]雷麗珍.“兩個(gè)為主”政策：實(shí)施障礙與實(shí)現(xiàn)條件[J].現(xiàn)代教育論叢，2010（1）.

G521

A

1673-1999（2011）11-0176-02

劉潔（1982-），女，山西太原人，碩士，陜西教育學(xué)院（陜西西安710061）環(huán)境與資源管理系助教，從事教育管理研究。

2011-03-06