福建省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度探索與改革

黃凌，劉賢昌

福建省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度探索與改革

黃凌，劉賢昌

福建省自2006年8月開(kāi)始啟動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)以來(lái)，本著“立足省情，少取多予，穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，為林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋漁業(yè)、民政事業(yè)筑起了一道堅(jiān)固的保障，調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，極大降低了自然風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的災(zāi)害損失。介紹了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各試點(diǎn)險(xiǎn)種的具體運(yùn)行方案，總結(jié)了實(shí)施效果，分析了存在的問(wèn)題和原因，提出了可行性的完善對(duì)策。

福建??；政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；試點(diǎn)改革；績(jī)效

2004年2月，中央1號(hào)文件《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)做了明確指示：“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點(diǎn)，有條件的地方可對(duì)參加種養(yǎng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶(hù)給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼?！边@標(biāo)志著全國(guó)范圍內(nèi)，圍繞著“政策性、試點(diǎn)”的新一輪農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革就此展開(kāi)。

一、福建省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度框架初現(xiàn)端倪

（一）組織體系及各職能部門(mén)職責(zé)

福建省政府于2006年8月18日下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》以及《福建省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)第一步試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著福建省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)改革的全面啟動(dòng)。首輪試點(diǎn)中，福建省從“惠及百姓且有推廣價(jià)值”出發(fā)，選取了森林火災(zāi)保險(xiǎn)、水稻種植保險(xiǎn)、農(nóng)村住房保險(xiǎn)和漁工責(zé)任保險(xiǎn)四個(gè)險(xiǎn)種進(jìn)行試點(diǎn)。本次試點(diǎn)采取各級(jí)政府與省人保財(cái)險(xiǎn)公司共保經(jīng)營(yíng)的模式。首先，涉及該四項(xiàng)險(xiǎn)種的省及各地林業(yè)、農(nóng)業(yè)、民政、海洋漁業(yè)部門(mén)需要牽頭試點(diǎn)工作的統(tǒng)籌分配，協(xié)同保險(xiǎn)監(jiān)督管理部門(mén)，做好參保標(biāo)的、參保對(duì)象的統(tǒng)計(jì)工作。其次，中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司福建省分公司及市、縣（區(qū)）分、支公司負(fù)責(zé)這次試點(diǎn)的承保工作，以及發(fā)生災(zāi)害損失時(shí)的查勘、理賠等各項(xiàng)工作。再次，在財(cái)政補(bǔ)貼上，《方案》明確了由省、市、縣三級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼分擔(dān)的具體比例及農(nóng)戶(hù)自身分擔(dān)的比例。

（二）各試點(diǎn)險(xiǎn)種的具體運(yùn)行方案

本次改革遵循的是“三者兼顧、兩低一?！钡幕驹瓌t，即兼顧投保人繳費(fèi)能力、財(cái)政補(bǔ)貼能力、保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)承受能力，實(shí)行低保額、低保費(fèi)、保成本?！斗桨浮分杏袔讉€(gè)焦點(diǎn)值得關(guān)注：第一，保費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)率較為低廉，對(duì)可能造成較大損失的、危及農(nóng)戶(hù)生活基本保障的險(xiǎn)種，省、市、縣三級(jí)補(bǔ)貼了大部分的比例；第二，對(duì)于可能造成的較大損失，建立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金；第三，在試點(diǎn)范圍內(nèi)，選擇了近幾年災(zāi)害頻發(fā)且當(dāng)?shù)卣腿罕娪休^高投保積極性的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)；第四，對(duì)涉及生活基本保障的水稻種植和農(nóng)房，采取統(tǒng)保的方式，其余險(xiǎn)種采取自愿承保的方式；第五，保險(xiǎn)金額雖低，但確保了成本，不保利潤(rùn)，防止道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇行為的發(fā)生。此外，為了完善漁業(yè)保險(xiǎn)保障體系建設(shè)，降低高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)人員生命財(cái)產(chǎn)損失，省政府于2006年11月為《方案》繼續(xù)擴(kuò)容，繼續(xù)增加了漁船保險(xiǎn)。

二、福建省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革的績(jī)效分析

（一）改革至今所取得的成效

1.森林火災(zāi)保險(xiǎn)取得的成效

福建是南方重點(diǎn)集體林區(qū)，春秋兩季天氣干燥溫?zé)幔瑯O易引發(fā)火災(zāi)。自從試點(diǎn)地區(qū)啟動(dòng)森林火災(zāi)保險(xiǎn)后，林業(yè)經(jīng)營(yíng)者和國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失得到了大幅度的降低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年8月至2008年底，試點(diǎn)地區(qū)承保森林受災(zāi)面積1.17萬(wàn)畝，保險(xiǎn)公司理賠348.2萬(wàn)元，約占受災(zāi)林木損失價(jià)值的40%。鑒于森林火災(zāi)保險(xiǎn)顯著的保障功能和風(fēng)險(xiǎn)分散功能，2009年6月，福建省政府加大保障力度，出資5 000萬(wàn)將森林火災(zāi)險(xiǎn)覆蓋到全省境內(nèi)1.15億畝有林地和未成林造林地上的林木，這是繼農(nóng)房全省統(tǒng)保之后福建省又一項(xiàng)全省統(tǒng)保的舉措，在全國(guó)亦為首創(chuàng)［1］。

2.水稻種植保險(xiǎn)取得的成效

福建省是臺(tái)風(fēng)、干旱、暴雨等自然災(zāi)害多發(fā)的省份，單靠政府的救助補(bǔ)償難以從根本上解決問(wèn)題。2006年政策性試點(diǎn)改革啟動(dòng)以來(lái)，水稻種植險(xiǎn)從最初覆蓋兩個(gè)試點(diǎn)縣，到2008年10個(gè)試點(diǎn)縣，再到2009年覆蓋25個(gè)糧食主產(chǎn)縣［2］。不僅如此，每畝的保險(xiǎn)金額從原先的250元/畝，增加到了300元/畝。2009年，福建省水稻種植保險(xiǎn)在不增加費(fèi)率的情況下，既增加了保險(xiǎn)責(zé)任，又下降了起賠點(diǎn)，既提高了財(cái)政補(bǔ)貼，又建立了800萬(wàn)元風(fēng)險(xiǎn)賠償金。目前福建省水稻保險(xiǎn)費(fèi)率4%，每畝水稻保費(fèi)為12元，該套保險(xiǎn)方案在全國(guó)同等條件下費(fèi)率最低。

3.農(nóng)村住房保險(xiǎn)取得的成效

福建省每年都有大量農(nóng)戶(hù)的房屋因臺(tái)風(fēng)、暴雨、火災(zāi)遭損，修補(bǔ)、重建房屋成為不少農(nóng)戶(hù)的負(fù)擔(dān)。2006年8月政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)啟動(dòng)以來(lái)，省政府每年出資3 500萬(wàn)元一次性給予省人?？偣荆斜Ａ巳?63萬(wàn)戶(hù)農(nóng)戶(hù)，承保金額達(dá)331.7億元，在第一個(gè)保險(xiǎn)年度中，已為25 411家農(nóng)戶(hù)支付保險(xiǎn)賠款1 768萬(wàn)元，賠付率均達(dá)到100%［3］。農(nóng)房全省統(tǒng)保成為該次農(nóng)險(xiǎn)改革覆蓋面最廣、最深得心的險(xiǎn)種，在很大程度上提升了黨和政府的形象。

4.漁工責(zé)任險(xiǎn)、漁工人身意外險(xiǎn)與漁船保險(xiǎn)取得的成效

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年福建省擁有漁業(yè)船舶6萬(wàn)多艘、漁工近19萬(wàn)人，且福建省又屬海洋自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，給眾多漁民生命財(cái)產(chǎn)安全造成巨大威脅。福建省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)啟動(dòng)以來(lái)，海洋漁業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)得到了迅速發(fā)展：就2008年而言，保費(fèi)收入達(dá)到4 715萬(wàn)元，保費(fèi)規(guī)模同比增長(zhǎng)12倍，列全國(guó)第三位，承保率上升到90%。截至2008年7月，漁工責(zé)任保險(xiǎn)已經(jīng)覆蓋到全省沿?？h市，全省9萬(wàn)名漁工已由雇主“買(mǎi)單”投保了漁工責(zé)任險(xiǎn)。2009年10月，漁船保險(xiǎn)亦已覆蓋到全省沿海縣市，有效解決了原漁業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面小、財(cái)政補(bǔ)貼資金落實(shí)不及時(shí)等問(wèn)題。

（二）改革存在的不足

1.經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)單一，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法轉(zhuǎn)移

從2004年開(kāi)始，在國(guó)家政策的扶持下，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)公司甚至專(zhuān)業(yè)公司紛紛涌現(xiàn)，諸如上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份公司、吉林省安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有限公司、黑龍江陽(yáng)光農(nóng)業(yè)相互公司等。這些政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)營(yíng)機(jī)構(gòu)在與國(guó)營(yíng)人保財(cái)險(xiǎn)分羹的同時(shí)，也在扮演著兩個(gè)重要角色——競(jìng)爭(zhēng)者與合作者。作為競(jìng)爭(zhēng)者，商業(yè)性的農(nóng)險(xiǎn)公司搶占市場(chǎng)空缺，制定更合理的費(fèi)率，提供更優(yōu)質(zhì)的勘察、理賠服務(wù)；作為合作者，農(nóng)險(xiǎn)公司可以采取相互保險(xiǎn)來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)。然而，在福建省范圍內(nèi)，僅中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)福建分公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，也就是風(fēng)險(xiǎn)損失、資金融通缺乏內(nèi)部分散形式，當(dāng)然也沒(méi)有向外部保險(xiǎn)人尋求風(fēng)險(xiǎn)分散，那么一旦發(fā)生巨災(zāi)，這種原保險(xiǎn)形式幾近等同于災(zāi)后救助。

2.缺乏農(nóng)業(yè)合作社，后期服務(wù)舉步維艱

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社，是指在一定區(qū)域內(nèi)建立起來(lái)的、由參保的農(nóng)戶(hù)為主體、不以營(yíng)利為目的的組織。其采取自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的經(jīng)營(yíng)模式［4］。福建省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)正處于起步階段，尚未在制度構(gòu)建中充分考慮到農(nóng)業(yè)合作社的優(yōu)越性，而以中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)福建分公司在農(nóng)村的分支機(jī)構(gòu)取代農(nóng)業(yè)合作社的地位?？上攵?，僅農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“后期服務(wù)費(fèi)（勘察、定損、理賠）”一項(xiàng)成本就比較巨大，更不用說(shuō)政策性試點(diǎn)結(jié)束繼而出現(xiàn)的展業(yè)費(fèi)。而作為保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人合一的農(nóng)業(yè)合作社，成員們對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況十分熟悉，損失程度評(píng)價(jià)比較客觀、準(zhǔn)確，能夠提高理賠速度，及時(shí)補(bǔ)償受損農(nóng)戶(hù)，有助于提高農(nóng)戶(hù)參保的積極性。

3.農(nóng)險(xiǎn)與信貸主體缺乏合作，保障與發(fā)展難兼顧

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)解決的是保障問(wèn)題，農(nóng)業(yè)信貸解決的是發(fā)展問(wèn)題，二者在服務(wù)對(duì)象、服務(wù)目的、標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)等方面具有相同點(diǎn)。新時(shí)期，金融支農(nóng)的創(chuàng)新之處在于使二者協(xié)同發(fā)展，即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為農(nóng)戶(hù)取得信貸提供風(fēng)險(xiǎn)保障，農(nóng)業(yè)信貸增加農(nóng)戶(hù)投保動(dòng)機(jī)。然而，在本次政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革中，福建省還未建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度與農(nóng)業(yè)信貸制度協(xié)作機(jī)制。美國(guó)、日本、法國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有當(dāng)二者產(chǎn)品設(shè)計(jì)和供應(yīng)匹配的情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)信貸才能發(fā)揮到最大功效。

三、推進(jìn)與完善福建省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度改革的對(duì)策

（一）鼓勵(lì)保險(xiǎn)人多元化，健全風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

在今后的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐中，福建省可以嘗試引進(jìn)專(zhuān)業(yè)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。最近幾年，我國(guó)諸多地區(qū)采取政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)營(yíng)公司模式，實(shí)踐證明這些專(zhuān)業(yè)化的農(nóng)險(xiǎn)公司在營(yíng)銷(xiāo)渠道、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、后期服務(wù)方面可以做到比人保財(cái)險(xiǎn)更專(zhuān)業(yè)化。多元化保險(xiǎn)人不僅形成了競(jìng)爭(zhēng)的格局也形成了合作的格局，競(jìng)爭(zhēng)在于彼此之間追求產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)和服務(wù)優(yōu)質(zhì)以迎合被保險(xiǎn)人的需求，搶占市場(chǎng)占有率；合作在于彼此之間可以通過(guò)“相互保險(xiǎn)”、“共?！钡姆绞椒稚L(fēng)險(xiǎn)、減少經(jīng)營(yíng)成本。在考慮內(nèi)部消化風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，改革過(guò)程還應(yīng)該借助外部降解風(fēng)險(xiǎn)的方式，例如再保險(xiǎn)。

（二）組建基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社和服務(wù)機(jī)構(gòu)

首先，以各自然村為單位，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社。在成員組成和工作內(nèi)容方面：全村農(nóng)戶(hù)以繳納保費(fèi)為前提成為社員，由社員民主推選幾個(gè)代表，經(jīng)過(guò)保險(xiǎn)公司工作人員“跟幫帶”后，能夠利用信息優(yōu)勢(shì)和地理優(yōu)勢(shì)負(fù)責(zé)本村的保險(xiǎn)簽單、保費(fèi)收取、宣傳普及、日常防災(zāi)防損工作。在發(fā)生災(zāi)害損失時(shí)，能夠做到小規(guī)模的勘察、定損、理賠工作，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)公司低成本管理。在費(fèi)率方面，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社的非營(yíng)利性、經(jīng)營(yíng)費(fèi)用低，使得基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社之間可以制定更優(yōu)惠的費(fèi)率。其次，以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位建立保險(xiǎn)合作社服務(wù)機(jī)構(gòu)，結(jié)合本縣的氣候特征和種植、養(yǎng)殖特點(diǎn)為本縣的保險(xiǎn)合作社提供基本的氣象服務(wù)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)服務(wù)[5]。

（三）建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)信貸協(xié)作機(jī)制

目前，我國(guó)有三種政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村信貸協(xié)作的方式值得我省在今后的實(shí)踐中借鑒推行。一是廣東的“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+優(yōu)惠信貸利率”模式。具體做法是：農(nóng)村信用合作機(jī)構(gòu)對(duì)購(gòu)買(mǎi)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶(hù)實(shí)行農(nóng)業(yè)貸款優(yōu)惠5%的利率優(yōu)惠。二是浙江的“新型農(nóng)業(yè)綜合保險(xiǎn)+信貸+政府扶持”模式。主要做法是實(shí)行政府監(jiān)督、農(nóng)村信用社管理、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)理賠、以豐補(bǔ)歉；對(duì)參保農(nóng)戶(hù)和項(xiàng)目提供貸款有限、利率優(yōu)惠的信貸扶持。三是新疆的“保險(xiǎn)+信貸+財(cái)政補(bǔ)貼”模式。做法是：銀行把企業(yè)或農(nóng)戶(hù)是否辦理保險(xiǎn)納入信貸審核環(huán)節(jié)，強(qiáng)制企業(yè)或農(nóng)戶(hù)參加保險(xiǎn)。由農(nóng)戶(hù)與保險(xiǎn)公司簽訂合同，再由銀行與政府、保險(xiǎn)公司三方共同簽訂農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)充合同，銀行為第一受益人，受償資金由銀行和政府根據(jù)受災(zāi)期及受災(zāi)的實(shí)際情況，共同決定是用于還貸還是用于農(nóng)作物補(bǔ)種［6］。

[1]福建省林業(yè)廳.福建省森林火災(zāi)保險(xiǎn)覆蓋全省[N].中國(guó)綠色時(shí)報(bào)，2009-06-19.

[2]吳美章.福建：水稻保險(xiǎn)擴(kuò)大到25個(gè)縣（市、區(qū)）[N].福建日?qǐng)?bào)，2009-02-27.

[3]李征.農(nóng)村住房保險(xiǎn)的實(shí)踐與探討：福建省農(nóng)村住房統(tǒng)保調(diào)研[J].中國(guó)保險(xiǎn)，2007（10）.

[4]鄭彬.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社的優(yōu)越性及在我國(guó)的發(fā)展途徑[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010（3）.

[5]米常柏.新農(nóng)村新保障:構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障新體系[J].揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2006(5).

[6]張浩，李前進(jìn)，吳瑩.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村信貸互動(dòng)機(jī)制研究[J].上海金融，2010（3）.

F127

A

1673-1999（2011）01-0083-02

黃凌（1984-），女，福建福州人，碩士，福州外語(yǔ)外貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院（福建福州350008）助教，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度；劉賢昌（1971-），男，福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授。

2010-10-12