政府推動下的“多中心”社區(qū)公共服務(wù)供給模式研究
——基于F市N區(qū)的實證調(diào)查

顧書

政府推動下的“多中心”社區(qū)公共服務(wù)供給模式研究
——基于F市N區(qū)的實證調(diào)查

顧書

隨著社區(qū)建設(shè)的迅速發(fā)展，社區(qū)公共物品高效、優(yōu)質(zhì)供給的重要性日益凸顯。如何為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是社區(qū)治理過程中的關(guān)鍵問題。在社區(qū)公共服務(wù)供給模式中引入市場、非營利組織等來解決社區(qū)公共服務(wù)供給存在不足或低效率問題。借鑒西方公共物品供給的“多中心”理論，提出政府主導(dǎo)型的多中心社區(qū)公共服務(wù)供給模式。

社區(qū)；公共服務(wù)；多中心

1961年，以文森特·奧斯特羅姆為代表的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家沒有先入為主地判斷大城市地區(qū)復(fù)雜組織的績效，而是提出大城市地區(qū)管轄單位的多樣化可以理解為一種“多中心的政治體制”。認(rèn)為“多中心”意味著有許多在形式上相互獨立的決策中……它們在競爭性關(guān)系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機(jī)制來解決沖突，在這一意義上大城市地區(qū)各種各樣的政治管轄單位可以連續(xù)的、可預(yù)見的互動行為模式前后一致地運作。在這一意義上，可以說它們是作為一個體制運作的，突破了傳統(tǒng)意義上政府與市場兩種秩序的二元思維，不預(yù)設(shè)只有市場和政府兩種秩序，他們逐漸認(rèn)識到在地方公共經(jīng)濟(jì)中能夠?qū)崿F(xiàn)秩序和比較高水平的績效。在此，大、中、小規(guī)模的政府和非政府的企業(yè)既相互競爭，又相互合作。

中國的社區(qū)治理是在全能政府失靈及“單位制”解體的背景下開展的。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，企業(yè)社會職能的剝離，“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?、“社區(qū)人”。社區(qū)從單純的生活居住區(qū)，逐步演變?yōu)榫哂卸喾N功能、提供多種服務(wù)的社會共同體。在社區(qū)公共服務(wù)供給過程中，政府不能夠也不應(yīng)該獨自承擔(dān)所有的社區(qū)公共服務(wù)，只有適時引進(jìn)其他不同組織力量的參與才是科學(xué)的做法。不同的服務(wù)主體分別提供不同方面的社區(qū)公共服務(wù)，如果各個服務(wù)主體之間能夠?qū)崿F(xiàn)一種良性的互動，相互協(xié)調(diào)合作，那么，社區(qū)公共服務(wù)的供給將會達(dá)到一個最佳狀態(tài)。相反，如果不同的服務(wù)主體沒有科學(xué)的分工協(xié)作，有的孤軍作戰(zhàn)，有的重復(fù)勞動，有的甚至彼此對立，那么，就大大增加了服務(wù)主體內(nèi)部的消耗，同時也影響了社區(qū)公共服務(wù)供給的質(zhì)量。

然而，中國的特殊國情決定了到目前為止，甚至在未來較長時間內(nèi)社區(qū)還將被打上很重的政府印記。由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，市場、企業(yè)、非政府組織等第三方力量的發(fā)展都還不夠成熟，要在社區(qū)公共服務(wù)供給過程中發(fā)揮相應(yīng)的作用還必須借助政府的支持和推動。失去政府作用的發(fā)揮，社區(qū)很難自發(fā)形成一個多元化的運轉(zhuǎn)順暢的公共服務(wù)體系。因此，在借鑒奧斯特羅姆多中心理論來構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)供給模式的同時，必須結(jié)合中國社區(qū)發(fā)展的實際情況，社區(qū)公共服務(wù)的供給無疑應(yīng)該多元化，走多中心的路線。此時的多中心是一種政府主導(dǎo)下的多中心，由政府來推動和支持一個多中心的社區(qū)公共服務(wù)供給模式的實現(xiàn)。

一、明確政府作為推動者角色

政府在多中心社區(qū)公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)角色是由中國社區(qū)發(fā)展的特殊性、政府自身優(yōu)勢以及公共服務(wù)的本質(zhì)等特征共同決定的。公共服務(wù)的供給主體多元化并不意味著政府可以放棄或者減少公共服務(wù)的提供責(zé)任，而只是履行提供責(zé)任的方式發(fā)生了變化。

首先，政府作為社區(qū)公共服務(wù)的主要供給者。即政府是公共服務(wù)生產(chǎn)供給主體，政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)，并采用服務(wù)、出售、協(xié)議等方式安排和提供純公共服務(wù)和部分準(zhǔn)公共服務(wù)。其次，政府作為社區(qū)公共服務(wù)供給的組織者。即社區(qū)政府通過與社區(qū)自治組織、非營利組織和市場部門等簽訂合同的方式，由社區(qū)自治組織、非營利組織和市場部門生產(chǎn)公共服務(wù)，而社區(qū)政府作為組織者付費購買服務(wù)，具體方式包括合同外包、憑單等。再次，政府作為社區(qū)公共服務(wù)供給的引導(dǎo)者。即政府培育并引導(dǎo)市場和非營利組織，提高社區(qū)居民的契約意識。政府鼓勵企業(yè)和非營利組織參與社區(qū)公共服務(wù)的提供，對承擔(dān)責(zé)任的非營利組織進(jìn)行財力支持和稅收優(yōu)惠，培育良性的合作氛圍，以激發(fā)更多的民間組織參與到社區(qū)公共服務(wù)系統(tǒng)中來。

二、多元化社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的資金來源

構(gòu)建一個政府主導(dǎo)下的多中心社區(qū)公共服務(wù)提供模式是一項十分需要財力支持的事業(yè)，政府作為主導(dǎo)力量，應(yīng)該繼續(xù)加大對社區(qū)公共服務(wù)的重視和投入。然而，政府畢竟財力有限，尤其在我國很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，一味要求政府加大社區(qū)投入是不現(xiàn)實的，如何才能兩全其美，既加大社區(qū)公共服務(wù)的投入又同時能減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，更有效率地提高社區(qū)公共服務(wù)提供的效益，為此，政府應(yīng)該采取多元化財政投入的渠道，以提高社區(qū)公共服務(wù)提供的效益。

三、政府加大力度向市場理性購買社區(qū)公共服務(wù)

通過對社區(qū)公共服務(wù)進(jìn)行性質(zhì)分析和分類，我們可以看到社區(qū)公共服務(wù)存在一部分準(zhǔn)公共服務(wù)，這部份服務(wù)并非與所有社區(qū)居民的生存福利相關(guān)，但是，也是社區(qū)居民所密切需要的，這部份公共服務(wù)帶有一定程度的經(jīng)營性質(zhì)，而且大多帶有一定程度的專業(yè)性，譬如家政服務(wù)、修理服務(wù)等，這部份公共服務(wù)如果交由政府來提供不僅增加了政府的負(fù)擔(dān)，而且由于政府在運營上的低效率，反而影響了社區(qū)服務(wù)提供的質(zhì)量，因此，最好的方式就是通過引入市場力量來解決。相對于設(shè)立街道派生機(jī)構(gòu)、社區(qū)事業(yè)單位而言，政府購買公共服務(wù)是一個較好的選擇。

四、吸引非營利組織等第三方力量的加入

在N區(qū)調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，目前很多社區(qū)都已經(jīng)形成了一些由居民自發(fā)組成的民間組織，比如詩畫協(xié)會、象棋協(xié)會、籃球協(xié)會等文娛性質(zhì)的小社團(tuán)，這些組織在豐富社區(qū)居民生活等方面發(fā)揮了重要作用，但在提供社區(qū)居民所需的專業(yè)公共服務(wù)方面，社區(qū)更需要一些專業(yè)性的非政府組織、社會團(tuán)體等的加入。但是，由于目前我國社會機(jī)制尚不成熟，公民社會的發(fā)展也是剛剛起步，非政府組織的發(fā)展還受到很多客觀環(huán)境的限制，為此，政府部門應(yīng)該主動進(jìn)行環(huán)境的培育，主要是加強(qiáng)制度、法規(guī)和政策的建設(shè)，吸引社會專業(yè)的非政府組織加入到社區(qū)公共服務(wù)提供中來。

五、扶持業(yè)主委員會

從全國情況來看，業(yè)主委員會的發(fā)展很不均衡，發(fā)展較早的地方如上海已經(jīng)達(dá)到80%，但廣州大概是15%。就N區(qū)來看，在羅村有1/2的小區(qū)成立了業(yè)主委員會，從全區(qū)來看這一比例是1/3，還有很多小區(qū)沒有成立業(yè)主委員會。造成這一現(xiàn)象的一個重要原因在于業(yè)主委員會成立程序的復(fù)雜。成立業(yè)主委員會一般要經(jīng)過數(shù)道程序：組建一個籌備組，籌備組往往需要由街道辦事處、居委會、派出所、開發(fā)商、物業(yè)管理公司、業(yè)主等幾方組成；籌備組成立之后要進(jìn)行選舉工作，在此期間要制定選舉方案，制定物業(yè)管理委員會章程，成立管委會后到政府備案。如此，業(yè)主委員會才能以組織的形式開展工作。走完這些程序，多則數(shù)年，少則也要三四個月；在有的小區(qū)，業(yè)主委員會的成立還經(jīng)常受到原物業(yè)管理公司的阻攔。因此，政府應(yīng)該更有誠意地扶持業(yè)主委員會的成立。按照N區(qū)羅村街道的經(jīng)驗，即使在分散的樓房或者老城區(qū)也可以設(shè)立樓長制或者居民小組，作為本區(qū)域居民與政府的溝通橋梁。如果引導(dǎo)監(jiān)督到位，業(yè)主委員會不會變成“鬧事機(jī)構(gòu)”，而會促使業(yè)主矛盾自動消化在小區(qū)內(nèi)部，不發(fā)生轉(zhuǎn)移與擴(kuò)大。

六、理順多元化主體之間的關(guān)系

首先，明確居委會的職責(zé)。筆者認(rèn)為，居委會的工作重心應(yīng)該是向社區(qū)提供互益服務(wù)，而不是承當(dāng)行政事務(wù)工作，所以，政府應(yīng)該盡一切可能降低居委會的行政工作的負(fù)擔(dān)，比如設(shè)立行政服務(wù)中心，使得其服務(wù)面可以覆蓋到所有的社區(qū)居民。對于行政職能進(jìn)社區(qū)必須設(shè)立一個有效的準(zhǔn)入制度，不然職能部門一窩蜂地將職能下放到社區(qū)，勢必給社區(qū)工作增添很多負(fù)擔(dān)。而對于一些政府部門不方便直接進(jìn)行，需要居委會協(xié)助完成的行政工作，則需要按照“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，由居委會協(xié)助完成。對于社區(qū)內(nèi)的社會事務(wù)管理工作，居委會應(yīng)該將其視為自身工作的重心，除了政府提供的和交由市場來提供的那部分公共服務(wù)之外，居委會應(yīng)該盡可能向社區(qū)居民提供他們所需要的公共服務(wù)。為了提升社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，居委會應(yīng)該多吸收專業(yè)社工加入，與一些專業(yè)的非政府組織合作，為居民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

其次，理順政府部門與居委會之間的關(guān)系。各級政府部門要轉(zhuǎn)變觀念，社區(qū)不再是政府部門的“一條腿”，不是作為政府部門的一個下級單位而存在。社區(qū)是以居民自治為核心，是社區(qū)居民和政府部門之間的紐帶。目前，很多政府職能部門想當(dāng)然將社區(qū)視為自己的一個下級單位，職能部門進(jìn)社區(qū)給社區(qū)工作增添了很大的負(fù)擔(dān)，而社區(qū)居委會卻沒有拒絕的能力。雖然社區(qū)與政府職能部門不存在直接的隸屬關(guān)系，但是，社區(qū)的人事、財政都掌握在政府部門手中，致使在工作中社區(qū)居委會左右為難，工作很難開展。

再次，有效協(xié)調(diào)業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、社區(qū)居委會之間的關(guān)系。業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司之間是契約合同關(guān)系，物業(yè)管理者以被雇傭人的身份向社區(qū)業(yè)主提供物業(yè)服務(wù)，業(yè)主委員會有權(quán)對物業(yè)管理公司的行為進(jìn)行監(jiān)管。而物業(yè)管理公司和社區(qū)居委會之間是合作管理關(guān)系，也就是說，物業(yè)管理公司在自己的職權(quán)范圍內(nèi)有義務(wù)協(xié)助社區(qū)居委會進(jìn)行社區(qū)事務(wù)的管理，例如宣傳、通知、舉辦活動等等。同時，社區(qū)居委會應(yīng)該對物業(yè)管理公司行為是否符合業(yè)主利益進(jìn)行監(jiān)督。社區(qū)居委會和業(yè)主委員會之間應(yīng)該是一種合作協(xié)調(diào)的關(guān)系，首先業(yè)主委員會有義務(wù)協(xié)助社區(qū)居委會開展社區(qū)事務(wù)，例如配合居委會進(jìn)行例行檢查，事務(wù)通知、活動宣傳等，同時，社區(qū)居委會應(yīng)該協(xié)助業(yè)主委員會協(xié)調(diào)處理業(yè)主糾紛等等。另外，當(dāng)業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司之間出現(xiàn)糾紛時，社區(qū)居委會也起到一個居中協(xié)調(diào)的作用?？傊鐓^(qū)居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司之間應(yīng)該是一個統(tǒng)一連續(xù)的系統(tǒng)，彼此之間制約與協(xié)調(diào)共存，不能人為割裂三者之間的關(guān)系，或者忽略某者的重要性。同時不能忽略的是，要維持三者之間的這種良性互動關(guān)系必須通過合法化途徑，也就是通過將各自的權(quán)力與義務(wù)制度化，并通過一定的監(jiān)管措施來強(qiáng)制執(zhí)行。

七、逐步建立社區(qū)公共服務(wù)評估機(jī)制

一個完善的社區(qū)公共服務(wù)供給模式需要一套科學(xué)的評估機(jī)制，也就是說公共服務(wù)的供給是否具備效率，是否符合社區(qū)居民的需要還有待建立一套科學(xué)的評估機(jī)制，通過檢驗社區(qū)公共服務(wù)供給模式運行的成效并將結(jié)果及時反饋到相關(guān)部門，社區(qū)公共服務(wù)的供給才能真正符合客觀環(huán)境的需要并得到不斷改善。

[1]邁克爾·麥金尼斯.多中心治理體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000．

[2]埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵與可持續(xù)發(fā)展[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000．

[3]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000．

[4]何艷玲.都市街區(qū)中的國家與社會：樂街調(diào)查[J].北京：中國社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007．

[5]何艷玲.從“科層式供給”到“合作化供給”：街區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制的個案分析[J].武漢大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2006（9）.

[6]郭家瑜、曾惠敏.和諧社區(qū)與多中心治理：社區(qū)治理新模式[J].景德鎮(zhèn)高專學(xué)報，2007.

D912.81

A

1673-1999（2011）01-0061-03

顧書（1984-），女，湖南益陽人，碩士，廣州大學(xué)（廣東廣州510405）桂花崗紡織服裝學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系助教，研究方向為城市行政管理。

2010-10-17