軟法治理視野下的行政指導(dǎo)發(fā)展趨勢(shì)透析——以泉州模式為案例

高建勛

（福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州，350108）

隨著現(xiàn)代公共治理理念在行政領(lǐng)域的不斷發(fā)展，行政指導(dǎo)這種不具有國(guó)家強(qiáng)制力的新型治理模式日益被行政機(jī)關(guān)所采用。與此同時(shí)，與硬法相對(duì)應(yīng)的“不具有法律約束力但有實(shí)際效力”的軟法這一全新研究領(lǐng)域也在中國(guó)行政法學(xué)界迅速崛起。［1］這些現(xiàn)象在法學(xué)界引起了學(xué)者們的廣泛思考，行政指導(dǎo)與軟法之間究竟存在怎樣聯(lián)系？行政指導(dǎo)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)將如何？這些都是學(xué)者們非常關(guān)注的重大課題。本文選取了泉州市工商行政指導(dǎo)模式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“泉州模式”）為案例來(lái)對(duì)其進(jìn)行研究。通過(guò)對(duì)泉州模式8年來(lái)的行政指導(dǎo)的實(shí)踐回顧，試圖找出二者之間的內(nèi)在聯(lián)系和契合性，并對(duì)軟法治理視野下的未來(lái)行政指導(dǎo)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行展望。

一、軟法的緣起及與行政指導(dǎo)的契合

（一）軟法的緣起及內(nèi)涵

軟法這個(gè)概念是一個(gè)舶來(lái)品，最早出現(xiàn)在國(guó)際法領(lǐng)域中，通常是指國(guó)際法主體之間達(dá)成的不具有嚴(yán)格意義上的國(guó)際法協(xié)議。后來(lái)隨著國(guó)內(nèi)法的發(fā)展，軟法概念被引用到國(guó)內(nèi)，并逐步發(fā)展為與硬法相對(duì)應(yīng)的法律概念。姜明安教授認(rèn)為“軟法是法，卻是非典型意義的法”［2］。羅豪才教授從主體、形式、內(nèi)容、過(guò)程、效率等五個(gè)方面概括了軟法的特征在軟法的淵源上，宋功德教授認(rèn)為軟法的主要淵源包括了政法慣例、公共政策、自律規(guī)范、專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和彈性法條五類(lèi)。［3］

從這可以看出，軟法是與硬法對(duì)應(yīng)的一個(gè)法律概念，二者是互通有無(wú)、相互補(bǔ)充的關(guān)系。軟法的法源既可以是法律文件，也可以是社會(huì)組織、團(tuán)體的章程、村規(guī)民約以及政治慣例、社會(huì)慣例等。與硬法相比，軟法在產(chǎn)生、形式、內(nèi)容等各方面均表現(xiàn)出比硬法更多的靈活性。

（二）軟法與行政指導(dǎo)的契合性分析

行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的行為。它具有非強(qiáng)制性、主動(dòng)補(bǔ)充性、相對(duì)單方性、方法多樣性、廣義合法性等特征。行政指導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的是行政主體與相對(duì)人之間的對(duì)話(huà)、協(xié)商和協(xié)作，從而通過(guò)多種非強(qiáng)制性的手段來(lái)達(dá)到相應(yīng)的行政目標(biāo)?？梢?jiàn)，軟法與行政指導(dǎo)并不是相互割裂的，而是具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，它們可以相互契合進(jìn)而共同促使行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種關(guān)聯(lián)性和契合性主要表現(xiàn)在背景、目標(biāo)、效果三個(gè)方面：

1.背景的契合。二者的產(chǎn)生背景都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主因素發(fā)展的影響。二戰(zhàn)后特別是近40年以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，西方民主演進(jìn)到了一個(gè)新的階段——當(dāng)代民主階段。傳統(tǒng)的“命令—服從”模式已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。行政管理領(lǐng)域越來(lái)越多地引進(jìn)了直接民主的因素，如聽(tīng)證制度、陳述申辯制度、民意測(cè)驗(yàn)，等等。進(jìn)而，行政指導(dǎo)應(yīng)運(yùn)而生并在各主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中得到了普遍的運(yùn)用。而軟法緣起于國(guó)際交往規(guī)則，后來(lái)發(fā)展并運(yùn)用到國(guó)內(nèi)法的公共治理領(lǐng)域當(dāng)中，其重要理念是強(qiáng)調(diào)國(guó)家、社會(huì)、公民的共同參與，盡量減少和避免政府強(qiáng)制性手段。

2.目標(biāo)的契合。軟法與行政指導(dǎo)均強(qiáng)調(diào)公民的參與，都倡導(dǎo)主體的多元化。更主要的是，二者的實(shí)施均不以強(qiáng)制為條件，而是以各主體對(duì)整體規(guī)則的認(rèn)同并自愿接受為基礎(chǔ)。行政指導(dǎo)可以根據(jù)行政管理的實(shí)際需要靈活地采取說(shuō)服、勸導(dǎo)、建議、協(xié)商、提醒、警示、調(diào)解、表彰、鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)、宣傳、示范等多種形式，這些方式的運(yùn)用都在一定程度上融入了溝通和參與機(jī)制，與軟法強(qiáng)調(diào)的共同參與、協(xié)商等目的一樣，目的是減少抵觸與對(duì)抗，增加認(rèn)同度，提高效果。

3.效果的契合。軟法與行政指導(dǎo)都可以達(dá)到共同治理和節(jié)約成本的目的。從成本上看，與帶有強(qiáng)制性的硬法相比，軟法的形成并不需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的立法程序，不管在制定還是執(zhí)行方面都采取比較靈活的方式，可以大大節(jié)減人力、財(cái)力和物力的耗費(fèi)，降低機(jī)制運(yùn)作的成本；同時(shí)，行政指導(dǎo)中積極引導(dǎo)多元化主體參與，通過(guò)建議、協(xié)商、說(shuō)明、獎(jiǎng)勵(lì)、幫助等方法，也有利于各方達(dá)成共識(shí)，減少公眾的抵觸情緒，使各種社會(huì)政策得以順利實(shí)施，減少社會(huì)運(yùn)行成本。

（三）軟法治理視野下的行政指導(dǎo)的發(fā)展趨勢(shì)

從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，軟法的發(fā)展一直呈現(xiàn)攀升的勢(shì)頭。羅豪才教授在2006年作過(guò)課題調(diào)研，調(diào)查了市場(chǎng)監(jiān)管，財(cái)政、稅務(wù)和金融，教科文體，城鄉(xiāng)建設(shè)，司法行政，公安，醫(yī)藥衛(wèi)生，農(nóng)業(yè)等8個(gè)重要公法領(lǐng)域，共計(jì)500部立法，共有20482條，其中軟法條款為4328，占21.13%。［4］除此之外，軟法還廣泛地存在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)方面?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著時(shí)間推移，軟法規(guī)范所占比例必將繼續(xù)上升，軟法在公共治理領(lǐng)域的影響將越來(lái)越大。作為公共治理領(lǐng)域重要內(nèi)容的行政指導(dǎo)，其發(fā)展前景必然隨著軟法的升溫而變得更加光明。然而，軟法與行政指導(dǎo)的發(fā)展當(dāng)中也存在著一些難點(diǎn)，如果不認(rèn)真加以研究解決，勢(shì)必會(huì)影響軟法的發(fā)展和行政指導(dǎo)實(shí)踐的效果。下面以泉州模式為案例進(jìn)行具體分析。

二、軟法治理視野下的行政指導(dǎo)實(shí)踐評(píng)析——對(duì)泉州模式8年歷程的回顧

（一）泉州模式的由來(lái)及8年來(lái)的實(shí)踐總結(jié)

泉州市工商局從2003年開(kāi)始嘗試開(kāi)展行政指導(dǎo)，2005年起結(jié)合工商職能和試點(diǎn)工作實(shí)際逐步建立和完善了“服務(wù)發(fā)展助導(dǎo)制、執(zhí)法辦案疏導(dǎo)制、巡查監(jiān)管勸導(dǎo)制和依法維權(quán)引導(dǎo)制”四項(xiàng)機(jī)制，明確了推行行政指導(dǎo)的基本范圍和主要內(nèi)容。［5］其主要做法包括兩個(gè)大方面：

1.立足職能，“四項(xiàng)機(jī)制”導(dǎo)入行政指導(dǎo)

具體體現(xiàn)在服務(wù)、執(zhí)法、巡查、維權(quán)四個(gè)方面：第一，在服務(wù)發(fā)展方面推行助導(dǎo)制。遵循“信息公開(kāi)、事務(wù)提醒、培育品牌、科學(xué)發(fā)展”的服務(wù)理念，對(duì)行政相對(duì)人公開(kāi)信息，事務(wù)提醒，并積極引導(dǎo)扶助企業(yè)實(shí)施品牌戰(zhàn)略。第二，在執(zhí)法辦案方面推行疏導(dǎo)制。依照“教育為主、疏堵結(jié)合、重在糾正、遏制違法”執(zhí)法理念，由傳統(tǒng)的“命令—服從模式”向軟法模式轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)與行政相對(duì)人的溝通與協(xié)商，對(duì)違反相關(guān)法規(guī)的行政相對(duì)人重點(diǎn)是以教育引導(dǎo)為主，讓行政相對(duì)人知曉法律和政策，實(shí)施教育與處罰相結(jié)合的原則，注重事后回訪，重在教育。經(jīng)過(guò)8年的努力，改變了在企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者心目中的“管理就是辦證收費(fèi)，執(zhí)法就是處罰定罪”傳統(tǒng)執(zhí)法形象，獲得了群眾的好評(píng)。第三，在巡查監(jiān)管方面推行勸導(dǎo)制。依照“苗頭預(yù)警、輕違勸誡、加強(qiáng)自律、規(guī)范經(jīng)營(yíng)”監(jiān)管理念，對(duì)一些有違法苗頭的行政相對(duì)人給予預(yù)警提示、防患未然；對(duì)一些輕微違法行為、沒(méi)有構(gòu)成社會(huì)危害的及時(shí)予以勸誡；勸導(dǎo)行政相對(duì)人遵照法律的規(guī)范開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，履行法律規(guī)定的義務(wù)；加強(qiáng)巡查監(jiān)管的力度，對(duì)各項(xiàng)交易行為進(jìn)行審慎把關(guān)，避免出現(xiàn)行政相對(duì)人無(wú)意造成的違法情況。第四，在依法維權(quán)方面推行引導(dǎo)制。引導(dǎo)消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者“強(qiáng)化意識(shí)、提升能力、依法維權(quán)、自我完善”，做到知法、守法、用法，提高維權(quán)能力，以法律武器切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益。

2.明確方向，“四制四化”推進(jìn)行政指導(dǎo)

具體是建立和完善四項(xiàng)制度：第一，健全責(zé)任機(jī)制，推進(jìn)行政指導(dǎo)工作日?；Ｔ谕菩兄?，為了使工作能順利開(kāi)展，采取了明確工作責(zé)任，“一把手”負(fù)總責(zé)的方式。推行即時(shí)指導(dǎo)，即在各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域、各個(gè)工作環(huán)節(jié)、各個(gè)辦事流程中推廣和普及即時(shí)解答和現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)方式，促進(jìn)行政指導(dǎo)的日?；５诙?，健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制促進(jìn)行政指導(dǎo)業(yè)務(wù)化。推行“項(xiàng)目＋案例”模式。項(xiàng)目是指某一方面的工作職能或管轄事務(wù)，案例則是對(duì)某一具體相對(duì)人開(kāi)展行政指導(dǎo)的實(shí)例。2005年至2007年，泉州市局結(jié)合工作實(shí)際，先后選定了企業(yè)退出市場(chǎng)、商業(yè)秘密保護(hù)、食品安全監(jiān)管、商標(biāo)許可使用、加盟連鎖經(jīng)營(yíng)、公司章程制訂等21個(gè)項(xiàng)目，制定了相應(yīng)的行政指導(dǎo)工作指南，由基層工商所參照運(yùn)用。通過(guò)采用“項(xiàng)目＋案例”模式，一方面明確了業(yè)務(wù)科室與基層工商所的職責(zé)分工，另一方面又體現(xiàn)了兩者工作的整體性和目標(biāo)的一致性，從而形成了上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。第三，健全激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)行政指導(dǎo)工作長(zhǎng)效化。為了促進(jìn)行政指導(dǎo)工作長(zhǎng)期化，泉州市工商局推行了績(jī)效考評(píng)制度。從理念認(rèn)識(shí)、技能培訓(xùn)、機(jī)制建設(shè)、協(xié)調(diào)督導(dǎo)、即時(shí)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)融合、項(xiàng)目案例、調(diào)研總結(jié)、宣傳報(bào)道等方面，逐一量化考核指標(biāo)。并開(kāi)展“雙先兩優(yōu)”評(píng)比表彰活動(dòng)。通過(guò)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，發(fā)揮激勵(lì)導(dǎo)向作用。第四，健全保障機(jī)制，推進(jìn)行政指導(dǎo)工作規(guī)范化。為克服行政指導(dǎo)本身局限性和行政程序制度、監(jiān)督救濟(jì)制度不健全而帶來(lái)的負(fù)面影響，泉州市工商局在實(shí)踐中不斷加以探索完善。首先是事前把好立項(xiàng)論證關(guān)。即對(duì)一些對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益有重大影響的行政指導(dǎo)事項(xiàng)，先經(jīng)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)施該行政指導(dǎo)項(xiàng)目的合法性、合理性、可行性等進(jìn)行審議、論證，征求包括管理相對(duì)人在內(nèi)的各方意見(jiàn)。其次是事中定期督導(dǎo)，及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)。防止出現(xiàn)違背法律原則的指導(dǎo)或是變成了行政強(qiáng)制指導(dǎo)或變相的強(qiáng)制指導(dǎo)。再次是事后及時(shí)評(píng)估反饋。通過(guò)對(duì)行政相對(duì)人采取座談或是問(wèn)卷的方式進(jìn)行反饋調(diào)查，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中的不足，方便改進(jìn)。

（二）軟法治理視野下的泉州行政指導(dǎo)難點(diǎn)透析

泉州市工商局在行政指導(dǎo)勇于改革和創(chuàng)新，獲得了國(guó)家工商行政管理總局的高度評(píng)價(jià)，并被當(dāng)作成功的典范，向全國(guó)推廣。①參見(jiàn)國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于批轉(zhuǎn)福建省工商局關(guān)于泉州市工商局推行行政指導(dǎo)工作的報(bào)告的通知（工商法字〔2009〕58號(hào)）然而其中也存在諸多不完善的地方。從依法行政及與軟法治理融合的視角來(lái)看，筆者認(rèn)為泉州模式的推廣還存在以下幾個(gè)難點(diǎn)：

1.受軟法發(fā)展的制約

依法行政是現(xiàn)代公共治理的必然要求。而依法行政的前提條件是必須具備相當(dāng)程度的法制資源（包括硬法和軟法）。由于行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性特點(diǎn)，行政指導(dǎo)行為更多的是依賴(lài)于軟法。然而，我國(guó)對(duì)軟法的研究的興起還是新世紀(jì)的事情，許多導(dǎo)致軟法過(guò)“軟”的難題，如法律、法規(guī)、政策中的“促進(jìn)”、“原則”、“不準(zhǔn)”、“嚴(yán)禁”、“須知”等，只是一種號(hào)召性、倡議性條文，并沒(méi)有明確的操作法則，導(dǎo)致軟法的實(shí)施效果很大程度只能依賴(lài)于各相關(guān)主體對(duì)法律“善法精神”的理解和道德上的高度自覺(jué)性。現(xiàn)實(shí)中常常產(chǎn)生軟法過(guò)“軟”的現(xiàn)象。行政指導(dǎo)也面臨這種難處。軟法過(guò)“軟”容易導(dǎo)致行政指導(dǎo)過(guò)“虛”，行政指導(dǎo)的發(fā)展受制于軟法的發(fā)展。

2.效果不確定

泉州模式在泉州工商部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，進(jìn)行了積極大膽的探索和創(chuàng)新，在實(shí)踐中獲得了政府和法學(xué)界的一致好評(píng)。但是，軟法過(guò)“軟”與行政指導(dǎo)過(guò)“虛”的難題交織在一起，導(dǎo)致其缺少規(guī)范的操作步驟與細(xì)節(jié)，實(shí)施過(guò)程主要是建立在行政人員對(duì)“善法精神”的正確理解及執(zhí)法上的高度自覺(jué)上，因而，效果難保證不走向異化。還無(wú)法排除傳統(tǒng)行政執(zhí)法當(dāng)中的那種無(wú)利不作為、有利強(qiáng)作為；有知不指導(dǎo)、無(wú)知誤指導(dǎo)的陋習(xí)的存在。其作為一種模式或是一套成熟的做法向全社會(huì)推廣，從理論上還不具普遍性。

3.程序不健全

泉州模式的行政指導(dǎo)主要靠的是“一把手”負(fù)責(zé)制。具體行政指導(dǎo)事項(xiàng)分為普通和重大兩種。對(duì)普通行政事務(wù)采取的是即時(shí)指導(dǎo)的做法，即由行政人員當(dāng)場(chǎng)對(duì)行政相對(duì)人提供咨詢(xún)、建議、幫助等服務(wù)。對(duì)重大行政事項(xiàng)則由機(jī)構(gòu)決定（即由工商人員、有關(guān)專(zhuān)家、行政相對(duì)人代表等組成的一個(gè)臨時(shí)會(huì)議組織來(lái)對(duì)其合法性、合理性、可行性等方面進(jìn)行審議、論證）。雖然表面看，這種方式既突出了重點(diǎn)，又保證了靈活。但其缺點(diǎn)也是明顯的，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)人員除工商部門(mén)人員外，其他人員均是臨時(shí)邀請(qǐng)或聘請(qǐng)的，沒(méi)有明確的權(quán)利、義務(wù)，甚至對(duì)工商相關(guān)的政策法規(guī)也不一定熟悉。這種對(duì)行政指導(dǎo)主體的范圍、能力、責(zé)任等方方面面約束“過(guò)軟”要求，必然使行政指導(dǎo)效果也會(huì)“過(guò)軟”。從長(zhǎng)久的制度建設(shè)來(lái)講，這樣的程序是不健全的。

4.實(shí)施成本高

泉州模式很好地貫徹了軟法的精神，把行政相對(duì)人看成平等主體，充分地尊重了行政相對(duì)人的意愿，靈活、充分地采取了審議、論證、說(shuō)服、勸導(dǎo)、建議、協(xié)商、教育等多種自愿方式。應(yīng)該說(shuō)，這對(duì)減少執(zhí)法阻力，增加公眾的認(rèn)同度，提高執(zhí)法效率是很有成效的。但是，“過(guò)軟”的約束，必然要求增加與行政相對(duì)人溝通、協(xié)商的頻度，也必然要更加規(guī)范審議、論證的程序，才能讓相對(duì)人滿(mǎn)意。而這必然會(huì)帶來(lái)行政成本的增加。因?yàn)樾姓笇?dǎo)與政府其他方面行為不同：一般的行政行為是帶有普遍性的，一項(xiàng)行政行為的受眾很多；而行政指導(dǎo)講究的是“具體問(wèn)題具體分析”，其受眾往往只是少數(shù)人，甚至只有一人。因而其單位行政成本非常高。過(guò)多過(guò)細(xì)的溝通、協(xié)調(diào)、論證、說(shuō)服等等可能使財(cái)力上不堪重負(fù)。

三、軟法治理視野下的行政指導(dǎo)發(fā)展趨勢(shì)透析與建議

軟法與行政指導(dǎo)的關(guān)系是非常密切的。軟法的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政指導(dǎo)，行政指導(dǎo)本身的發(fā)展受軟法的指導(dǎo)和制約。在軟法指導(dǎo)下，行政指導(dǎo)的發(fā)展還有賴(lài)于制度的完善及參與主體的多元化。

（一）行政指導(dǎo)的創(chuàng)新與發(fā)展有賴(lài)于軟法的發(fā)展與完善

行政指導(dǎo)具有鼓勵(lì)性、倡導(dǎo)性、民主協(xié)商性等“軟法”的柔性特質(zhì)，合乎現(xiàn)代公共治理發(fā)展的趨勢(shì)。然而，目前我國(guó)軟法的一個(gè)“硬傷”就是軟法不“硬”，過(guò)多的“原則”、“促進(jìn)”、“不準(zhǔn)”、“嚴(yán)禁”之類(lèi)的用詞導(dǎo)致不少軟法成了“口號(hào)”或“倡議”，泉州模式的行政指導(dǎo)實(shí)踐中也會(huì)遭遇類(lèi)似尷尬。行政指導(dǎo)要避免類(lèi)似的尷尬處境，首先就要讓軟法“硬”起來(lái)。在建立必要的程序正義的前提下，還要明晰立法訴求、夯實(shí)立法內(nèi)容、嚴(yán)格法律責(zé)任、提升立法可操作性。讓軟法與硬法合理搭配，才能更好地服務(wù)于現(xiàn)代公共治理。

（二）行政指導(dǎo)的有效性有賴(lài)于透明化、程序化和規(guī)范化的制度設(shè)計(jì)

所謂制度，就好比是游戲規(guī)則。是所有游戲參與者都知曉并認(rèn)可的游戲規(guī)則。既然行政指導(dǎo)注重的行政相對(duì)人的參與感與認(rèn)同感，那么，首先就要加大宣傳，使政府的各項(xiàng)政策法規(guī)等意圖讓行政相對(duì)人知曉。只有知曉，才能更好地參與。其次，為了避免隨意性，游戲規(guī)則的設(shè)計(jì)要講究透明、規(guī)范。例如，對(duì)因關(guān)系到行政相對(duì)人重大利益而進(jìn)行的行政指導(dǎo)要進(jìn)行論證、聽(tīng)證、審議等程序的，必須明確其適用條件，并對(duì)人員組成比例及來(lái)源、操作程序、各相關(guān)人員的權(quán)利與責(zé)任、相關(guān)經(jīng)費(fèi)來(lái)源及使用等方面都要作明確、細(xì)致的規(guī)定。在這方面，泉州模式經(jīng)過(guò)不斷努力，取得了較大成就，但軟法公共治理作為一個(gè)系統(tǒng)工程，仍需要不斷完善。只有透明化、程序化、規(guī)范化的行政指導(dǎo)，才能防止出現(xiàn)軟法過(guò)“軟”的尷尬，最大可能地減少臨時(shí)組織起來(lái)的人員的工作隨意性，防止出現(xiàn)不指導(dǎo)、多指導(dǎo)、瞎指導(dǎo)等異化行為。

（三）行政指導(dǎo)活動(dòng)的參與主體應(yīng)走向多元化

軟法的重要特征是參與主體間的平等、自愿、協(xié)商。行政指導(dǎo)的有效性也必須建立參與主體的多元化、廣泛性基礎(chǔ)上。從泉州模式可以看出，目前行政指導(dǎo)創(chuàng)新的推動(dòng)者仍然主要是政府部門(mén)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府本身也是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，其各類(lèi)行為很易卷入到自身的利益糾葛中去。而行政相對(duì)人又往往處于信息不對(duì)稱(chēng)和相對(duì)弱勢(shì)地位，在沒(méi)有其他處在強(qiáng)制約束力的情況下，如果由政府單一主體去主導(dǎo)，無(wú)法保證行政指導(dǎo)行為不受政府自身利益的干擾而導(dǎo)致行政指導(dǎo)初衷目標(biāo)不落空，甚至南轅北轍。因此，政府應(yīng)加大宣傳，主動(dòng)吸引其他主體來(lái)共同參與，尤其是要吸引各類(lèi)協(xié)會(huì)、社團(tuán)等組織來(lái)參與。“眾人拾柴火焰高”，參與的主體多，群策群力，相互監(jiān)督，行政指導(dǎo)才能走出更光明的前景。

中共中央“十二五”規(guī)劃建議明確提出要“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革”，“健全科學(xué)決策、民主決策、依法決策機(jī)制，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)公共政策制定透明度和公眾參與度”。這就需要不斷加強(qiáng)和完善軟法的創(chuàng)制和運(yùn)行機(jī)制，健全以行政指導(dǎo)為主要內(nèi)容的公共治理機(jī)制，從而更加突出以人為本的執(zhí)法理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

［1］ 羅豪才，宋功德.公域之治的轉(zhuǎn)型[J].中國(guó)法學(xué),2005(5).

［2］ 姜明安.軟法在構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用［M］//羅豪才，等.軟法與公共治理.北京大學(xué)出版社，2006：85.

［3］ 宋功德.公域軟法規(guī)范的主要淵源［M］//羅豪才，等.軟法與公共治理.北京大學(xué)出版社，2006：189-203.

［4］ 羅豪才談軟法:中國(guó)的法治化應(yīng)重視軟法之治［EB/OL］.http:// news.xinhuanet.com/politics/2009-07/08/content_11671223. htm.

［5］ 國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于批轉(zhuǎn)福建省工商局關(guān)于泉州市工商局推行行政指導(dǎo)工作的報(bào)告的通知［EB/OL］.http://law. baidu.com/pages/chinalawinfo/11/67/5d4fab18330221ded782-d5d3246c5482_0.html.