試論我國行政問責(zé)制的當(dāng)前困境與完善途徑

李景峰，陳 楠

（長春理工大學(xué)，吉林長春，130000）

行政問責(zé)制作為我國行政制度體系中的新生事物，其概念還沒有一個(gè)統(tǒng)一的界定。筆者認(rèn)為，行政問責(zé)制是指行政問責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其行政工作人員承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的，并要求未履行職責(zé)的人員承擔(dān)否定性后果的行為的一種制度規(guī)范。行政問責(zé)制是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任與完善政府管理的一種有效制度，是推動(dòng)我國政治體制改革的重要途徑。行政問責(zé)制實(shí)行數(shù)年以來，在取得一定成效的同時(shí)，也暴露出許多問題。盡快解決行政問責(zé)制方面現(xiàn)存的問題，完善行政問責(zé)制已迫在眉睫。

一、行政問責(zé)制的要素體系

（一）問責(zé)主體

問責(zé)主體是行政問責(zé)制的實(shí)施者。行政問責(zé)制的主體分為兩種，一是同體問責(zé)，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的問責(zé)，是上級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)、專門行政機(jī)關(guān)對(duì)行政人員的問責(zé)；二是異體問責(zé)，即由諸如國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和公眾輿論等問責(zé)主體發(fā)起的問責(zé)。

（二）問責(zé)客體

問責(zé)客體相對(duì)于問責(zé)主體來說是行政問責(zé)的承受者，就是向誰來問責(zé)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政問責(zé)制的客體應(yīng)包括所有國家機(jī)關(guān)公職人員和依法以國家公職人員論的人員；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政問責(zé)制的客體僅指各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員。本文認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)及其工作人員是國家權(quán)力的直接掌握者和實(shí)施者，所以，將行政問責(zé)制客體限于各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的觀點(diǎn)是值得贊同的。

（三）問責(zé)程序

行政問責(zé)制問責(zé)程序是指問責(zé)過程中所應(yīng)遵循的步驟、方式、時(shí)限等要素。任何一種完善的行政制度都必然有其行之有效的實(shí)行程序，作為一種新生的政治制度，行政問責(zé)制能否真正對(duì)行政權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督和制約，一個(gè)重要問題就在于是否擁有完備的程序，是否能在實(shí)踐中認(rèn)真落實(shí)這些程序。

（四）問責(zé)范圍

行政問責(zé)制的范圍也可以稱為行政問責(zé)制的內(nèi)容，是指行政問責(zé)制的事由。從理論上來講，行政問責(zé)制的范圍應(yīng)包括各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員所有職責(zé)的履行情況，因?yàn)檫@些職責(zé)都在一定程度上體現(xiàn)著國家權(quán)利，只有對(duì)所有職責(zé)的履行情況進(jìn)行全面的監(jiān)督，才能確保國家權(quán)利被合理掌握，以發(fā)現(xiàn)其中的違法和瀆職行為，為進(jìn)一步問責(zé)提供前提。

（五）問責(zé)結(jié)果

行政問責(zé)制的問責(zé)結(jié)果是指被問責(zé)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員所要承擔(dān)的結(jié)果。目前，根據(jù)我國制定的《中華人民共和國公務(wù)員法》，公務(wù)員承擔(dān)的問責(zé)結(jié)果包括：警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除。但這僅僅是要求行政人員承擔(dān)政治紀(jì)律責(zé)任，而沒有對(duì)他們所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任做出明確規(guī)定，因此，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)問責(zé)，明確問責(zé)的法律責(zé)任，也是健全行政問責(zé)制的一個(gè)重要方面。

二、我國實(shí)行行政問責(zé)制的當(dāng)前困境

研究行政問責(zé)制，就是要解決實(shí)踐中的問題，引導(dǎo)行政問責(zé)制向又好又快方向發(fā)展。筆者認(rèn)為，目前，我國實(shí)行行政問責(zé)制的消極因素主要有以下幾個(gè)方面。

（一）問責(zé)局限于同體問責(zé)，異體問責(zé)主體缺位

當(dāng)前，我國行政問責(zé)制的主體單一，多為行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間的上問下責(zé)和系統(tǒng)內(nèi)部檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督審查，而異體問責(zé)相對(duì)薄弱。雖然上級(jí)機(jī)關(guān)問責(zé)下級(jí)機(jī)關(guān)是問責(zé)的一種重要方式，也完全符合法律的規(guī)定，但如果問責(zé)制度僅僅停留在上級(jí)追究下級(jí)的責(zé)任和內(nèi)部檢查的水平上，行政問責(zé)就很難形成一種公平，完整的制度，往往在需要承擔(dān)連帶責(zé)任的情況下，難以保證行政問責(zé)結(jié)果的公正，從而減弱行政問責(zé)制的力度。加強(qiáng)異體問責(zé)，特別是作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大對(duì)執(zhí)政黨以及行政機(jī)關(guān)的問責(zé)無疑是保證問責(zé)有序、高效、公平地進(jìn)行，保障人民更好地實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，掌握管理國家權(quán)力的有效途徑。

（二）問責(zé)制程序化欠缺

任何一種完善的行政制度都必然有其行之有效的實(shí)行程序，較高的程序化不僅有利于行政制度的實(shí)施，也可以有效保證制度實(shí)施的透明性、公開性，避免摻雜過多人為因素。

我國自2003年掀起的行政問責(zé)制以來，大批高官相繼被問責(zé)，在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響，有些社會(huì)成員也提出了自己的疑問：被問責(zé)的官員是依據(jù)什么被追究責(zé)任的，被問責(zé)的官員會(huì)不會(huì)重新異地做官等等。從當(dāng)下我國行政問責(zé)制的狀況來看，很難完整準(zhǔn)確地回答這些問題，解決這些問題，必須對(duì)行政問責(zé)制度的程序化提出更高的要求。行政問責(zé)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，漸進(jìn)工程。目前，政府積極地就問責(zé)啟動(dòng)程序、問責(zé)救濟(jì)保障程序等一系列問題進(jìn)行探索，遵循實(shí)踐—認(rèn)識(shí)，再實(shí)踐—再認(rèn)識(shí)的路徑，力求建立起一套適合我國國情的，完善的行政問責(zé)制度。

（三）缺乏問責(zé)文化土壤

問責(zé)文化主要包括行政人員的責(zé)任意識(shí)與公民的監(jiān)督問責(zé)意識(shí)。中國有兩千多年的封建社會(huì)歷史，官員的“本位”思想和百姓的“服從”意識(shí)可謂根深蒂固，問責(zé)文化在我國相對(duì)滯后的狀況也毋庸諱言。

從政府角度來看，在政府各項(xiàng)職責(zé)的承擔(dān)上，責(zé)任意識(shí)還沒有牢固樹立起來，重權(quán)力輕責(zé)任的現(xiàn)象屢見不鮮，受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，“政府本位”的思想盛行，一些政府領(lǐng)導(dǎo)還存在著較強(qiáng)的陳腐性的領(lǐng)導(dǎo)觀，重在管制而不是重在服務(wù)，缺乏“公仆意識(shí)”。

從公民意識(shí)來看，受幾千年沉積形成的“依附性”臣民文化的影響，公民對(duì)政府官員的“問責(zé)”意識(shí)與政治參與意識(shí)顯著缺乏，而適應(yīng)現(xiàn)代民主制度的“參與型”公民文化仍然處在艱難的孕育過程之中，公眾長期以來形成的政治冷漠心理和普遍服從心理成為一種文化障礙，使公民真正參與行政問責(zé)困難重重。

隨著人們民生法制意識(shí)的加強(qiáng)，以及行政問責(zé)制的興起，使得有著數(shù)千年封建官本位傳統(tǒng)的中國政府官員面臨前所未有的責(zé)任約束，將大大有利于打破干部隊(duì)伍“能上不能下”的陋規(guī)，強(qiáng)化政府及公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)，建立起廉潔、高效的責(zé)任政府。所以，行政問責(zé)制度的社會(huì)價(jià)值和歷史意義是如何高估也不過分的。

三、完善我國行政問責(zé)制的主要途徑

如上所述，行政問責(zé)制有著極其重要的社會(huì)價(jià)值，而我國的行政問責(zé)制實(shí)行比較晚，尚處在初級(jí)階段。因而對(duì)行政問責(zé)制問題的探索，主旨是要針對(duì)具體問題，找出解決問題的措施，推進(jìn)建立和完善符合中國國情，有中國社會(huì)主義特色的行政問責(zé)制。

（一）確立以權(quán)力機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的異體問責(zé)主體架構(gòu)

行政問責(zé)制作為一種健全的行政制度，必須是同體問責(zé)和異體問責(zé)機(jī)制兩者的雙重結(jié)合。由于異體問責(zé)具有更客觀、更有效、更具有威懾力的優(yōu)點(diǎn)，所以在問責(zé)體系中，尤其應(yīng)當(dāng)注重異體問責(zé)的確立。

異體問責(zé)的核心是人大問責(zé)，關(guān)鍵是司法問責(zé)，根本是人民問責(zé)。深化異體問責(zé)，最重要的是要加強(qiáng)人大的問責(zé)權(quán)力，依憲法和相關(guān)法律規(guī)定，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)擁有質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等，人大應(yīng)充分運(yùn)用其監(jiān)督權(quán)力對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行問責(zé)，以提高行政問責(zé)效率。

另一方面，要加強(qiáng)公眾和輿論的監(jiān)督，保證人民的問責(zé)權(quán)。人民群眾作為國家的主人，是行政問責(zé)制體系中最根本的主體，保證人民群眾的知情權(quán)，暢通人民群眾的監(jiān)督，檢舉通道是完善行政問責(zé)制體系最根本的內(nèi)容和舉措，也是實(shí)行行政問責(zé)制的根本目的的直接體現(xiàn)。同時(shí)，還要加強(qiáng)民主黨派的監(jiān)督，完善行政立法，特別是要加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是確立完整的行政問責(zé)體系的不可或缺的手段。

（二）規(guī)范和完善問責(zé)程序

要擺脫我國現(xiàn)有的行政問責(zé)模式的缺陷，由人治型問責(zé)過渡到法治型問責(zé)，必須要建立一套規(guī)范、完整、統(tǒng)一的行政問責(zé)程序。這套程序從提案、立案、調(diào)查、申辯到審議、決定、復(fù)議、申訴等，具體應(yīng)包括問責(zé)程序啟動(dòng)的規(guī)定、問責(zé)主體回避的規(guī)定、問責(zé)客體申辯程序的規(guī)定、責(zé)任的認(rèn)定程序、責(zé)任的救濟(jì)制度等等。

目前我國的行政問責(zé)制度尚沒有一個(gè)統(tǒng)一的問責(zé)程序，問責(zé)何時(shí)自動(dòng)啟動(dòng)、被問責(zé)的官員如何進(jìn)行申辯等問題都沒有一個(gè)規(guī)范的規(guī)定，同樣的錯(cuò)誤在不同的地區(qū)的處理也大相徑庭，這嚴(yán)重影響了行政問責(zé)制應(yīng)有的公平和公正的性質(zhì)，也不免讓行政問責(zé)制帶有一定人治色彩之嫌。所以，應(yīng)加強(qiáng)立法，盡快確立一套合理有效的統(tǒng)一問責(zé)程序，讓行政問責(zé)的各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，有章程可循，從而使行政問責(zé)更加公平、公正和公開，加快我國行政問責(zé)制向規(guī)范化和完善化的政治體制轉(zhuǎn)換的進(jìn)程。

（三）加大培育行政問責(zé)文化的宣傳力度

行政問責(zé)制作為一種行之有效的行政規(guī)范制度，除了行政和法律監(jiān)督手段之外，還需要輔以先進(jìn)的行政問責(zé)文化作為支撐。行政問責(zé)文化就是要在人們?nèi)罕娭車纬梢环N問責(zé)的文化氛圍，使得行政問責(zé)在整個(gè)國家行政系統(tǒng)內(nèi)得到全面貫徹，在全社會(huì)深入人心。制度規(guī)范的作用是讓想犯錯(cuò)誤的人不敢犯錯(cuò)，而文化的作用則是讓有機(jī)會(huì)犯錯(cuò)的人不想犯錯(cuò)，從規(guī)范的作用來看，文化的作用可能比強(qiáng)制手段更加強(qiáng)大，對(duì)人的道德修養(yǎng)和自覺意識(shí)的提升更加有力，乃至更加徹底。

行政問責(zé)文化一方面要對(duì)公務(wù)員進(jìn)行定期培訓(xùn)，增強(qiáng)行政工作人員的綜合素質(zhì)，培養(yǎng)為人品服務(wù)的“公仆意識(shí)”，促使政府及其工作人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部從主觀上形成一種責(zé)任意識(shí)和正確的權(quán)力觀；另一方面，要增強(qiáng)公民敢于問責(zé)和善于問責(zé)的意識(shí)，建立一種公眾導(dǎo)向的問責(zé)模式，通過家庭、學(xué)校的教育、大眾傳媒的宣傳等途徑加強(qiáng)對(duì)公民的思想政治教育，培養(yǎng)公民的參政意識(shí)。

行政問責(zé)制是建設(shè)責(zé)任政府、提高政府執(zhí)行力的重要制度措施，它的有效運(yùn)行是建設(shè)廉潔高效的行政管理機(jī)制的基本途徑之一，也是我國進(jìn)一步完善社會(huì)主義政治文明建設(shè)的必要條件。行政問責(zé)制的繼續(xù)深化必將有利于執(zhí)政黨執(zhí)政能力的提高，有利于推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快地向前發(fā)展。

［1］ 周亞越.行政問責(zé)制研究［M］.北京：中國檢查出版社，2006：1-356.

［2］ 韓志明.當(dāng)前行政問責(zé)制研究評(píng)述［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（2）：157-162.