國外土地征收補(bǔ)償制度考察

張 蕊

國外土地征收補(bǔ)償制度考察

張 蕊

城市化進(jìn)程的加速，導(dǎo)致土地的需求量大大增加。為了獲得更多的建設(shè)用地，越來越多的土地被征收。在總結(jié)他國經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情完善現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償制度，對農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)、經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展、社會(huì)秩序的安定起到重要的作用。

土地征收補(bǔ)償；域外；借鑒

一、發(fā)達(dá)國家土地征收補(bǔ)償制度概述

（一）德國

德國學(xué)者把征收和補(bǔ)償稱之為“唇齒條款”，旨在強(qiáng)調(diào)“有征收必有補(bǔ)償”的理念，保障公民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵害。1952年，德國學(xué)者德國學(xué)者依甫生（H.P.Ipsen）在德國第十屆公法學(xué)者會(huì)議上提出：“補(bǔ)償規(guī)定是公用征收的要件。無補(bǔ)償規(guī)定時(shí)，法院不得予以補(bǔ)充?！保?］697-698

德國征收補(bǔ)償以政府公布土地征收時(shí)的市場價(jià)格為準(zhǔn)。補(bǔ)償?shù)姆秶饕ā皺?quán)利損失及其他財(cái)產(chǎn)之上不利益”。所謂“權(quán)利損失”是指被征收土地或其他征收標(biāo)的物的價(jià)值損失（即實(shí)際損失）；所謂“其他財(cái)產(chǎn)上之不利益”（即結(jié)果損失）包括營業(yè)損失、因分割造成不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值降低、遷徙費(fèi)、必要的法律咨詢費(fèi)、權(quán)利維護(hù)費(fèi)等［2］，但間接的后果損失不包含在內(nèi)。此外，土地征收補(bǔ)償范圍還包括一定的“困苦補(bǔ)助”，即為避免征收措施影響人民生活狀況而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償，主要為保護(hù)土地上建筑物的租賃契約關(guān)系而規(guī)定,受影響的租賃契約當(dāng)事人可以向征收機(jī)關(guān)申請給予此項(xiàng)特殊補(bǔ)償，申請后征收機(jī)關(guān)即負(fù)有法定義務(wù)斟酌并給與此類補(bǔ)償［3］510-512。

德國土地征收程序一般包括：（1）事業(yè)的認(rèn)定。（2）應(yīng)征土地的確定。（3）補(bǔ)償金的確定。（4）征收的完成［1］662-667。救濟(jì)制度方面，聯(lián)邦行政法院審查征收的適法性及其法律依據(jù)的合憲性，而是否補(bǔ)償以及在何種范圍內(nèi)補(bǔ)償則由普通法院管轄［4］。

在德國，征收人的行為違法法定程序或超越公共利益的，被征收人可以向行政法院提起訴訟。同時(shí)，德國的憲法被完全地司法化了，被征收人在權(quán)益收到侵害時(shí)，也可以向?qū)ｉT的憲法法院提起訴訟，通過存續(xù)保證和價(jià)值保證的方式對其利益進(jìn)行保護(hù)。如果被征收人對補(bǔ)償?shù)臄?shù)額不服，也可以向普通法院提起民事訴訟［4］392-393。

（二）法國

法國《公用征收法典》確定了法國征地的補(bǔ)償范圍。該法典第1部分規(guī)定：“補(bǔ)償金額必須包括由于公用征收產(chǎn)生的全部直接地、物質(zhì)的和確定的損失在內(nèi)。”凡是這種“直接的、物質(zhì)的和確定的”性質(zhì)的損失，都必須全部補(bǔ)償，不具備這些性質(zhì)的損失則不予補(bǔ)償［5］395。直接損失是和公用征收之間有直接的因果關(guān)系的損失。物質(zhì)的損失是因征收而喪失的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)和其他權(quán)利本身的價(jià)值，不包括精神上和感情上的損失。確定的損失是已發(fā)生或?qū)硪欢òl(fā)生的損失［5］396。

法國原則上采用貨幣補(bǔ)償，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近些年來也增加了實(shí)物補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｖ饕校海?）貨幣補(bǔ)償方式或同樣條件房屋補(bǔ)償。（2）征收生活用房時(shí)，征收單位必須為承租人安排住房，費(fèi)用、規(guī)格不超過最低房租住房標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)補(bǔ)償其搬家費(fèi)、安置費(fèi)和其他損失，衛(wèi)生設(shè)備、照明設(shè)備的折舊費(fèi)。（3）家庭耕作土地被征收時(shí)，征收單位應(yīng)為被征者提供同樣的條件和設(shè)備的土地［6］。

法國的征地活動(dòng)較為頻繁，因此征地程序很嚴(yán)密。具體而言，征地程序包含兩個(gè)部分：一部分是行政階段，針對兩方面的問題，一是關(guān)于審查公用征收農(nóng)村土地目的合法性和合理性，二是確定可以轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)。另一部分是司法階段，針對的也是兩方面的問題，一是農(nóng)村土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移問題，二是農(nóng)村土地補(bǔ)償金的確定問題。這兩類問題引發(fā)的爭議都由法國普通法院管轄［7］。

（三）英國

英國土地征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格，是以被征收土地所有者在公開土地市場上能得到的出售價(jià)格為基礎(chǔ)，計(jì)算補(bǔ)償?shù)臅r(shí)期確定在征收進(jìn)入土地的日期。補(bǔ)償?shù)木唧w范圍主要包括：（1）土地市場價(jià)格。（2）殘余地的分割或損害賠償，其標(biāo)準(zhǔn)為市場的貶值價(jià)格。（3）租賃權(quán)損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為契約未到期的價(jià)值及因征收而引起的損害。（4）遷徙費(fèi)、經(jīng)營損失等的補(bǔ)償。（5）其他必要費(fèi)用指出的補(bǔ)償［8］。

英國有關(guān)法律規(guī)定，所有收到土地征收通知的人均有權(quán)對征收命令提出異議，并有權(quán)提起公開審理程序或要求指定的仲裁人審查征收命令［9］24。英國設(shè)有專門的土地法庭，征收補(bǔ)償金額的確定可以通過政府和當(dāng)事人協(xié)商一致達(dá)成，也可以交由土地法庭根據(jù)公平公正原則進(jìn)行裁決予以確定。

（四）美國

在美國，土地是成為了商品，允許進(jìn)行公開的商品化交易。根據(jù)“公正補(bǔ)償”原則，美國財(cái)產(chǎn)法確立了土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是征收土地時(shí)的公平市場價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來盈利的折扣價(jià)值。立法者在充分考慮了土地所有者的利益后，不僅補(bǔ)償土地的現(xiàn)有價(jià)值，還考慮到土地的可預(yù)期、可遇見的未來價(jià)值。同時(shí)，因征地而導(dǎo)致臨街土地所有者、經(jīng)營者的損失也可以得到補(bǔ)償［9］25。美國征地補(bǔ)償?shù)姆绞綖楝F(xiàn)金方式。立法規(guī)定，財(cái)產(chǎn)所有人在自愿的前提下可以接受實(shí)物補(bǔ)償，國家不能強(qiáng)迫。

美國土地的征收補(bǔ)償必須依照正當(dāng)?shù)姆ǘǔ绦?，且基于公共使用的目的，政府才能行使征地?quán)。根據(jù)美國聯(lián)邦憲法第五條修正案的規(guī)定：“非依正當(dāng)程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。非有合理補(bǔ)償，不得征收私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！贝颂幍摹昂侠硌a(bǔ)償”是完全補(bǔ)償，即為前面所提到財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來盈利的折扣價(jià)格［10］。

在美國，征地補(bǔ)償引起的糾紛的解決方式通常通過民事訴訟來解決。美國法院在土地征收中，著眼點(diǎn)多是放在如何補(bǔ)償更加公平合理上，而非征收行為是否符合公共目的上。所以被征收人對征收補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果不滿意時(shí)，通常向普通法院提起民事訴訟。當(dāng)然，如果立法機(jī)關(guān)通過制定法將征收權(quán)授予政府的行政機(jī)關(guān)、私營公司或個(gè)人時(shí)，美國法院也有權(quán)受理被征收人就征收目的而提起的訴訟［11］。

（五）日本

日本規(guī)定，國家對被征收財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償限于對財(cái)產(chǎn)權(quán)自體的補(bǔ)償，即財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償，包括收用損失補(bǔ)償和事業(yè)損失補(bǔ)償。前者的補(bǔ)償額為財(cái)產(chǎn)權(quán)之客觀價(jià)值，即是斟酌一般的價(jià)格交易來算定。后者為在使用該被收用財(cái)產(chǎn)的事業(yè)的執(zhí)行過程中產(chǎn)生的損失，主要包括：殘余土地補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、遷移費(fèi)補(bǔ)償、物件補(bǔ)償，通常所受損失補(bǔ)償以及對于第三人的溝垣補(bǔ)償?shù)葞讉€(gè)部分［12］。

日本征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較為寬泛：（1）土地地價(jià)的補(bǔ)償按照征收時(shí)的正常市價(jià)進(jìn)行。（2）地上物補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為交易同等對象的相當(dāng)價(jià)格。（3）遷移費(fèi)補(bǔ)償，包括農(nóng)林牧漁業(yè)停業(yè)、暫停、規(guī)?？s小的補(bǔ)償和其他損失［13］。日本早期采用貨幣補(bǔ)償形式，后來在吸收德國法的基礎(chǔ)上，又增加了現(xiàn)物補(bǔ)償方式，如工事代行補(bǔ)償、代替地補(bǔ)償、耕地造成補(bǔ)償、宅地造成補(bǔ)償和遷移代行補(bǔ)償?shù)取?/p>

依據(jù)日本土地征收的相關(guān)規(guī)定，土地征收程序分為以下幾個(gè)階段：（1）舉辦事業(yè)的準(zhǔn)備。（2）舉辦事業(yè)的認(rèn)定。（3）土地的限定。（4）征收協(xié)議。（5）補(bǔ)償金的裁決。（6）補(bǔ)償金的給付與征收的完成［3］512-514。 當(dāng)事人對于農(nóng)村土地收用委員會(huì)做出的裁決不服的，可以提起行政訴訟。

二、域外土地征收補(bǔ)償制度對我國的啟示

世界上大多數(shù)國家都確立了土地征收補(bǔ)償制度，盡管各個(gè)國家的立法盡有不同，但在對各國立法例進(jìn)行梳理和分析的基礎(chǔ)上，在上述有代表性的國家的立法例中有如下經(jīng)驗(yàn)抑或長處值得我國進(jìn)行立法借鑒：

（一）立法完備

西方主要國家在征地補(bǔ)償制度方面的法律規(guī)定都較為完備，條款具體細(xì)化，可操作性強(qiáng)。大多對征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t、補(bǔ)償?shù)木唧w范圍、征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式，以及糾紛解決途徑等進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定，在立法方面提供了可以借鑒的做法。

（二）補(bǔ)償范圍廣泛

大多數(shù)國家征收補(bǔ)償范圍廣泛，本著盡可能多地補(bǔ)償被征地人所“犧牲”的合法利益的心態(tài)和原則，細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍?？傮w來說，征地補(bǔ)償?shù)姆秶饕ǎ和恋匮a(bǔ)償、地上物補(bǔ)償、搬遷費(fèi)補(bǔ)償、鄰接地?fù)p失補(bǔ)償、離職者或失業(yè)者補(bǔ)償和間接利益損失補(bǔ)償?shù)龋?7］。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，主要有市場價(jià)格補(bǔ)償、按裁定價(jià)格補(bǔ)償和按法定價(jià)格補(bǔ)償3種標(biāo)準(zhǔn)。美國、英國等以被征收土地的市場價(jià)格或以市場價(jià)格為基礎(chǔ)來確定，按市場價(jià)格補(bǔ)償。按裁定價(jià)格補(bǔ)償是按照征收裁判所或其他機(jī)構(gòu)裁定或估定的價(jià)格補(bǔ)償。按法定價(jià)格補(bǔ)償是依照法律的明文規(guī)定直接進(jìn)行補(bǔ)償。

（四）補(bǔ)償方式多樣

征地補(bǔ)償方式在早期多為貨幣補(bǔ)償，隨著社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的改革，大多數(shù)國家都趨于貨幣為主、其他替代方式為輔的補(bǔ)償方式。多元化的補(bǔ)償方式可以對失地農(nóng)民所受的損失進(jìn)行全方位的衡量和考慮，使得補(bǔ)償更加公平合理。

（五）補(bǔ)償程序和救濟(jì)途徑完善

西方國家的立法很重視程序，在征地補(bǔ)償方面大都規(guī)定了較為嚴(yán)格的征收補(bǔ)償程序，大至包含四個(gè)階段，即事業(yè)的認(rèn)定，征收范圍的確定，損失補(bǔ)償金額的確定，征收的完成。 “正當(dāng)程序本身就是對財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要的實(shí)質(zhì)性保護(hù)。”［14］公正的程序是保證征收補(bǔ)償公平進(jìn)行的有效保障，程序正義是實(shí)體正義得以實(shí)現(xiàn)的前提。

有效的救濟(jì)途徑是保障被征收人合法權(quán)益的重要措施，西方國家在立法中規(guī)定了不同的救濟(jì)措施和方法。被征地人如果對征收中出現(xiàn)的補(bǔ)償金額的計(jì)算、公共利益的界定、聽證和公告程序權(quán)利被侵犯等問題不滿意，可以通過多種渠道維護(hù)自身合法權(quán)益，申請聽證、復(fù)議、訴訟等。

在借鑒的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國自身的特殊國情，修改和完善適合我國的土地征收補(bǔ)償制度是保證農(nóng)民權(quán)利的重要保障，也是調(diào)節(jié)各方矛盾、平衡各方利益不可或缺的手段。同時(shí)，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保證社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展方面發(fā)揮重要的作用。

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DF45

A

1673-1999（2011）02-0053-03

張蕊（1987-），女，山東滕州人，貴州民族學(xué)院（貴州貴陽550025）2008級碩士研究生，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)法。

2010-11-22