構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度中的關(guān)鍵問題與對策研究

莊麗娜

（長春理工大學(xué)高等教育發(fā)展戰(zhàn)略研究所，吉林長春，130022）

構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度中的關(guān)鍵問題與對策研究

莊麗娜

（長春理工大學(xué)高等教育發(fā)展戰(zhàn)略研究所，吉林長春，130022）

構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度是當(dāng)前我國高校努力的方向和目標(biāo)，而當(dāng)前構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，關(guān)鍵在于不斷推進高校內(nèi)部管理體制改革，不斷擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。因此，主要針對如何推進高校內(nèi)部管理體制改革、不斷擴大高校辦學(xué)自主權(quán)兩個核心問題展開系統(tǒng)研究，并結(jié)合存在的問題，提出相應(yīng)的對策。

現(xiàn)代大學(xué)制度；高校管理體制改革；高校辦學(xué)自主權(quán)

隨著改革開放的不斷深入和高等院校的近年來不斷擴招，中國高等教育的發(fā)展進入了新的歷史發(fā)展階段，但隨著高等教育的不斷發(fā)展，一些不可忽視的問題也開始涌現(xiàn)。如隨著高校招生規(guī)模的擴大，學(xué)校師資、教學(xué)設(shè)施的增長速度往往跟不上招生規(guī)模的擴大，因此導(dǎo)致普遍高校教學(xué)質(zhì)量下滑。而高校在國家投放經(jīng)費有限的情況下，為了滿足自身教學(xué)與研究的發(fā)展需要，大規(guī)模向銀行貸款，導(dǎo)致全國絕大部分高校都承擔(dān)較高的資金風(fēng)險。高校內(nèi)部行政權(quán)力往往凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上的現(xiàn)狀也嚴重阻礙了高校學(xué)術(shù)職能的真正體現(xiàn)?？梢哉f，以上問題的出現(xiàn)，逐漸引起了我國教育界領(lǐng)導(dǎo)與廣大學(xué)術(shù)人士的普遍關(guān)注，如何理順政府與學(xué)校的關(guān)系，擴大高校辦學(xué)自主權(quán)、加強高校內(nèi)部管理體制改革，從面實現(xiàn)教授治學(xué)等一系列涉及高校生存與發(fā)展的重大問題漸漸浮出水面，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的呼聲也越來越高。

2010年7月黨中央在北京召開的第四次全國教育工作會議，拉開了十二五教育發(fā)展規(guī)劃的序幕，會上通過了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，其中特別提出了構(gòu)建“現(xiàn)代大學(xué)制度”的內(nèi)容，為我國高校今后如何科學(xué)發(fā)展指明了方向，同時也為全國高?？茖W(xué)發(fā)展提供了目標(biāo)和依據(jù)。根據(jù)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的發(fā)展要求，結(jié)合“以依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的十六字指導(dǎo)方針，如何圍繞現(xiàn)代大學(xué)制度中的核心問題和主要障礙展開深入研究，爭取在找差距和發(fā)現(xiàn)問題的過程中，不斷完善現(xiàn)代大學(xué)制度，是實現(xiàn)高等教育科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

一、構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度中的關(guān)鍵問題

（一）高校內(nèi)部管理體制改革問題

我國高等教育法規(guī)定，國家舉辦的高等學(xué)校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。高校黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機構(gòu)負責(zé)人的人選，討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項；高校校長為學(xué)校的法定代表人，全面負責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作。但目前，在我國高校內(nèi)部管理體制中，仍不可避免地存在著一些問題。

其一，高校內(nèi)部管理體制中，行政權(quán)力要大于學(xué)術(shù)權(quán)力。在計劃經(jīng)濟體制及政府主導(dǎo)下，我國大學(xué)內(nèi)部管理體制形成了兩個鮮明的特點：其一是權(quán)力集中在學(xué)校層面，學(xué)院、系的權(quán)力較??；其二是學(xué)校內(nèi)部行政人員掌握著絕大部分權(quán)力，而學(xué)術(shù)人員的力量相對很薄弱。行政人員不僅可對行政事務(wù)行使決策權(quán)，而且對學(xué)術(shù)事務(wù)也可作決策。不少學(xué)校雖然也設(shè)立了負責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)的委員會，但“這些委員會雖有審定職稱、學(xué)位的權(quán)力，但在它上面，有行政性的領(lǐng)導(dǎo)小組，由行政人員預(yù)先規(guī)定不屬于甚至有悖于學(xué)術(shù)性質(zhì)的條條框框，使學(xué)術(shù)人員只能依這些條條框框投票審定，而審定的結(jié)果，不但需要行政審批方能生效，而且行政往往可以變更審定結(jié)果”。隨著大學(xué)自主權(quán)力的增大，強大的行政權(quán)力制約了大學(xué)的進一步發(fā)展。

其二，校—院—系三級管理權(quán)限不清，非教學(xué)機構(gòu)臃腫，難以發(fā)揮學(xué)院教學(xué)、科研的主體作用。在高校的校長與學(xué)院院長之間，有一個龐大的行政管理系統(tǒng)。從職權(quán)上看，校級管理層面掌握著大量權(quán)力，如人、財、物的管理權(quán)等，學(xué)院在教學(xué)、管理方面往往缺乏自主權(quán)，因此，校級管理層面的權(quán)力下放學(xué)院的進程還有待進一步加強。從人員比例上看，一些高校非教學(xué)機構(gòu)臃腫，非教學(xué)人員比例過大。據(jù)統(tǒng)計，部分高校非教學(xué)機構(gòu)設(shè)置數(shù)已超過學(xué)校機構(gòu)設(shè)置總數(shù)的60%，非專任教師人數(shù)占教職工總數(shù)比例已超過50%，有的達到70%，因此難以發(fā)揮學(xué)院教學(xué)、科研的主體作用。

（二）擴大高校辦學(xué)自主權(quán)方面的問題

高校辦學(xué)自主權(quán)是指高校依法自主決定學(xué)校事務(wù)的權(quán)利。1995年《中華人民共和國教育法》確認了高校的法人地位，1998年《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定了高校應(yīng)享有的七個方面的辦學(xué)自主權(quán)，主要包括：招生自主權(quán)；學(xué)科專業(yè)設(shè)置權(quán)；教學(xué)權(quán)；科研開發(fā)和社會服務(wù)權(quán)；國際交流合作權(quán)；機構(gòu)設(shè)置和人事權(quán)；財產(chǎn)管理和使用權(quán)。

但由于政府與高校各方面的原因，使高校辦學(xué)自主權(quán)無法落實，主要體現(xiàn)在：

其一，高校尚未建立獨立的法人治理結(jié)構(gòu)和合理的權(quán)力制衡機制。我國高校往往缺乏自我發(fā)展、自我約束的活力與能力。高校作為獨立的法人、校長作為法定代表人的權(quán)利與責(zé)任均未真正落實，以民主決策、有效監(jiān)督為特征的法人治理結(jié)構(gòu)沒有建立；高校在處理與社會相關(guān)的民事活動方面，在處理校內(nèi)不同法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)方面，缺少法治意識和程序規(guī)則。權(quán)力的運用缺乏基本的程序和規(guī)則約束。

其二，政府直接參與學(xué)校具體管理事宜，導(dǎo)致學(xué)校無法自主科學(xué)發(fā)展。目前我國的高等院校主要是由中央教育部、地方教育管理部門和政府共同管理，高校本身一般只負責(zé)教學(xué)、科研職能部分，至于學(xué)校招生規(guī)模、經(jīng)費投入、學(xué)位授與、教師聘任、質(zhì)量評估等都要受上級教育管理部門和政府部門的管理和審批。因此高校不能根據(jù)自身需要及時進行辦學(xué)規(guī)模、師資、經(jīng)費、資源等方面的有效配置，間接地影響了學(xué)校自主權(quán)的擴大和高校的科學(xué)發(fā)展。

二、有效解決現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中存在問題的對策

（一）有效推進高校內(nèi)部管理體制改革的對策

1.做好學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的合理配置與平衡

高校要發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力的作用，克服大學(xué)行政化傾向，做好“行政管理”與“教授治學(xué)”兩者的合理配置與平衡，既要使大學(xué)在上級部門領(lǐng)導(dǎo)下正常開展工作，又要保證辦學(xué)活動的合法性和有序性。保證教師、學(xué)生的學(xué)術(shù)自由和自主學(xué)習(xí)，尤其要增強教師在學(xué)術(shù)性事務(wù)方面的決策權(quán)。同時還要充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評價、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用，探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用，同時還要不斷加強教職工代表大會、學(xué)生代表大會建設(shè)，發(fā)揮群眾團體的作用。

2.構(gòu)建分工合理、職責(zé)明確的管理組織架構(gòu)

為適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展要求，應(yīng)建立分工合理、職責(zé)明確的管理組織架構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上形成精干高效的教學(xué)、科研、社會服務(wù)、管理、服務(wù)團隊。其中最重要的是做好校、院、系三級管理體系的權(quán)限劃分問題，學(xué)校層面主要以宏觀決策與管理服務(wù)為主，主要職能包括把握辦學(xué)方向、制定發(fā)展規(guī)劃、改革管理體制、獲取教育資源、制定各類政策、協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系、考核監(jiān)督檢查、提供咨詢服務(wù)。學(xué)院層面主要承擔(dān)學(xué)校職能部門剝離的大量日常教學(xué)、科研和社會服務(wù)的管理職能，并擔(dān)負著由學(xué)校下放的涉及學(xué)院自身事務(wù)的決策職能。系（所）層面作為學(xué)院的基層組織，主要在學(xué)院的管理下從事教學(xué)、科研等業(yè)務(wù)工作，屬于運作與執(zhí)行層面。學(xué)校、學(xué)院、系之間權(quán)力和責(zé)任的劃分必須符合校院系模式這種體制設(shè)計的要求，遵循一定的原則，做到分工合理、責(zé)任清晰、權(quán)限明確，從而最大限度地發(fā)揮校院模式的優(yōu)勢，以高效經(jīng)濟地實現(xiàn)大學(xué)的辦學(xué)目標(biāo)。

（二）擴大高校辦學(xué)自主權(quán)方面的對策

1.完善高校法人制度，制定大學(xué)章程，依法治校

高校辦學(xué)自主權(quán)的獲得與其作用的有效發(fā)揮，在于建立現(xiàn)代學(xué)校制度，而現(xiàn)代學(xué)校制度的核心是依法治校。

其一，完善高校法人制度。高校辦學(xué)自主權(quán)的獲得與其作用的有效發(fā)揮，在于建立現(xiàn)代學(xué)校制度，而現(xiàn)代學(xué)校制度的核心是依法治校。因此確立高等學(xué)校的法人制度，運用法人制度來處理高校與政府之間的關(guān)系，是市場經(jīng)濟國家行之有效的方法。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，高校被逐漸推向社會和市場，高校外部關(guān)系趨于多元化。高校能否具有法人資格，以獨立的法人身份參與到社會生活中來就成為一個十分重要的問題，對在政府、高校、市場三方聯(lián)系的框架內(nèi)處理高校與政府關(guān)系有著舉足輕重的意義。

其二，制定大學(xué)章程，依法照章管理。建議教育部盡快頒布“制訂大學(xué)章程的實施細則”。明確大學(xué)章程在大學(xué)依法自主辦學(xué)中的法律地位，明確大學(xué)章程的制訂主體和內(nèi)容要求，明確大學(xué)章程的制定程序和完成期限。大學(xué)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)以及教育行政部門的實施細則，結(jié)合學(xué)校的校情組織制定反映大學(xué)個性特征、體現(xiàn)全體教職員工和學(xué)生共同意志的大學(xué)章程，并嚴格照章管理。

2.進一步細化高校辦學(xué)自主權(quán)，并深入進行改革與探索

支持學(xué)校自主辦學(xué)，落實和擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容。擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，就是高等學(xué)校要按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，自主開展教學(xué)活動、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)，自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實施，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機構(gòu)，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學(xué)校財產(chǎn)和經(jīng)費。以上七個自主，關(guān)鍵是上層機構(gòu)放權(quán)的結(jié)果，政府放權(quán)，高校結(jié)合自身發(fā)展需要，才能有效地開展科學(xué)管理學(xué)校各項活動的實施。但并不是說，學(xué)校的發(fā)展一點也不需要政府，政府關(guān)鍵是要行使宏觀規(guī)劃、財政支持、信息服務(wù)的職能，保障學(xué)校自主管理的有效實施。

高校的自主，需要高校在很多方面要進行深入的改革與探索：

在自主教學(xué)與科研方面，要把握好教學(xué)科研的學(xué)術(shù)方向，把學(xué)校的科研成果和社會經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來，實行校企合作互助互進的新模式。政府出錢資助大學(xué)搞科研，大學(xué)搞出來的科研，企業(yè)可以進行利用更新，同時高校有必要成立高新技術(shù)轉(zhuǎn)讓與合作辦公室，專門處理校方技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓與企業(yè)合作事宜。如果校方成果被企業(yè)認可，有意合作，則最終成果轉(zhuǎn)讓收益可由高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓辦公室、校方、院系、成果發(fā)明人按1：3：3：3的比例進行合理分成。這種新模式，已被美國等西方國家廣泛采用，必極大地調(diào)動了校方、成果發(fā)明人和企業(yè)三方的積極性，三方都受益，此種做法在我國高校值得借鑒和探討。

在自主調(diào)整與設(shè)置學(xué)科方面，要把握好學(xué)校的特色，不能搞大而全，每個學(xué)校都有它的優(yōu)勢學(xué)科，應(yīng)該盡量在優(yōu)勢學(xué)科方面加以細化深入，集中最有優(yōu)勢的師資，以學(xué)科為龍頭，才能最終在學(xué)術(shù)領(lǐng)域中占有一席之地，任何一所世界一流大學(xué)，都是以專為長，而不是以綜合為名，這種設(shè)立學(xué)科的思想值得我們深思。

在自主設(shè)立教學(xué)科研行政機構(gòu)方面，我們應(yīng)本著實用、精簡的原則進行設(shè)立。臺灣大學(xué)的行政機制極其簡單，但運行效能卻很卓越，中國大學(xué)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)立應(yīng)避免機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，尤其要避免因人設(shè)崗、而不是因事設(shè)崗現(xiàn)象的發(fā)生，因此對于校內(nèi)任何機構(gòu)和崗位的設(shè)立，都應(yīng)經(jīng)高校理事會、職工代表大會的評議，接受民主的監(jiān)督和投票，如果沒有通過民主評議，該機構(gòu)和崗位不得設(shè)立。民主監(jiān)督是最好的執(zhí)行工具，在今后的高校執(zhí)政中，民主監(jiān)督的力量將是不可小窺的。

在自主管理學(xué)校內(nèi)部財務(wù)分配方面，要建立總會計師制度，或財務(wù)顧問團，學(xué)校每年的支出收入都應(yīng)經(jīng)過學(xué)校總會計師的審批，尤其是校方大型投資、財務(wù)支出，還需要學(xué)校理事會、校長集體協(xié)商，對不科學(xué)和有礙學(xué)校正常發(fā)展的支出，總會計師有一票否決權(quán)。并且，每年的大型財務(wù)支出收入，都要公示，接受教工民主監(jiān)督，杜絕腐敗根源。

在自主用人方面，要尊重教授委員會和學(xué)術(shù)委員會意見，每年的用人計劃要經(jīng)教授委員會同意報批評審，必須結(jié)合教學(xué)科研實際工作需要，如實進人，避免人浮于事，因關(guān)系進人現(xiàn)象的發(fā)生。因此成立人事評審委員會是十分必要的，人事評審委員會與人事處職能不同，人事評審委員會由人事處長、教授委員、校長領(lǐng)導(dǎo)、教職代表組成，對學(xué)校各機構(gòu)的用人計劃進行評審，并實行投票制，最后通過的用人方案由人事處組織實施。

總而言之，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，關(guān)鍵要不斷推進高校內(nèi)部管理體制改革的進程，擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，只有這兩個問題處理好了，中國的現(xiàn)代大學(xué)制度，才能真正有效地實施。一個好的制度，可以抷救一個國家，同時一個好的制度，也可以促進一個文明的進步。因此，中國的大學(xué)，將在自由民主的力量下，在科學(xué)與文化傳承的道路上越走越遠。

［1］ 王真真.加快我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的幾點思考［J］.中國成人教育，2010（2）.

［2］ 浩歌.加快高教改革 贏得未來發(fā)展主動權(quán)［J］.中國高等教育，2010（12）.

G649.22

A

莊麗娜（1979-），女，碩士，助理研究員，研究方向為高等教育發(fā)展戰(zhàn)略。