國有農(nóng)地承包糾紛的法律適用

王晴

(北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京 100048)

國有農(nóng)地承包糾紛的法律適用

王晴

(北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京 100048)

除了直接交由農(nóng)民集體使用的國有農(nóng)地之外，其他由國有農(nóng)場享有使用權(quán)的國有農(nóng)地在承包給農(nóng)戶、個(gè)人或其他單位經(jīng)營的過程中產(chǎn)生的糾紛，應(yīng)當(dāng)“參照”而非“嚴(yán)格”適用《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》。在國有農(nóng)場土地承包糾紛領(lǐng)域，應(yīng)適當(dāng)平衡國有農(nóng)場的企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)與土地承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)。國有農(nóng)場土地承包經(jīng)營關(guān)系中對承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)程度，應(yīng)當(dāng)根據(jù)作為發(fā)包方的國有農(nóng)場不同的發(fā)展方向、不同的企業(yè)管理需求和對承包方的不同保障程度而進(jìn)行適度調(diào)整。

國有農(nóng)地;國有農(nóng)場;土地承包經(jīng)營權(quán);農(nóng)村土地承包法

我國絕大部分農(nóng)業(yè)用地屬于農(nóng)民集體所有，實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，其適用的基本法律是《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》;但也有一部分農(nóng)業(yè)用地屬于國家所有，其中大多亦采取承包經(jīng)營的方式運(yùn)作［1］。那么，這些國有農(nóng)地在承包給農(nóng)戶、個(gè)人或其他單位經(jīng)營的過程中產(chǎn)生的糾紛，是否同樣適用《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》?在這個(gè)問題上至今尚缺乏具有針對性的專門規(guī)定，且司法實(shí)踐中在涉及到國有農(nóng)地的發(fā)包、承包合同調(diào)整、承包地收回補(bǔ)償?shù)纫幌盗袉栴}時(shí)，也往往會(huì)出現(xiàn)適用法律上的爭議，因此值得進(jìn)行詳細(xì)分析。

一

在國家所有的農(nóng)業(yè)用地中，有一種情況是直接由農(nóng)民集體使用?！掇r(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定，“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！痹摋l款限定了《農(nóng)村土地承包法》所明確適用的范圍?！段餀?quán)法》“土地承包經(jīng)營權(quán)”一章第124條第2款亦規(guī)定，“農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度。”從以上表述相同的規(guī)定中可以看出，“國家所有依法由農(nóng)民集體使用”的農(nóng)地同樣實(shí)行土地承包經(jīng)營制度，因此與農(nóng)民集體所有的土地同樣嚴(yán)格適用《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》。

不過，國有農(nóng)地除了由農(nóng)民集體使用這種情況以外，還有相當(dāng)一部分是通過組建國有農(nóng)場等形式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的。國有農(nóng)場不同于農(nóng)民集體，大多數(shù)國有農(nóng)場擁有獨(dú)立的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，有自己的組織、管理人員、生產(chǎn)制度和會(huì)計(jì)賬目，并由國家相關(guān)行政部門(主要是農(nóng)墾部門)負(fù)責(zé)管理。隨著農(nóng)村土地承包責(zé)任制的不斷發(fā)展，國有農(nóng)場亦在不同程度上采取了承包經(jīng)營的模式，也就是將農(nóng)場的土地承包給農(nóng)場職工、其他農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力或者其他單位和個(gè)人自主經(jīng)營［2］。《物權(quán)法》第134條規(guī)定，“國家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營的，參照物權(quán)法有關(guān)承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定”。這意味著，通過《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》予以特殊保護(hù)的土地承包經(jīng)營權(quán)，同樣是衡量國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)利義務(wù)分配的必要標(biāo)準(zhǔn)，在相關(guān)糾紛的法律適用問題上必須予以考慮。

但是，既為“參照”，便意味著并非不加斟酌地絕對適用。農(nóng)村土地承包經(jīng)營法律制度以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，將土地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有的生產(chǎn)資料和生活保障，并且基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然性特點(diǎn)，鼓勵(lì)對土地的長期投入。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)的特點(diǎn)在于其用益物權(quán)性，在于家庭承包方式，在于土地承包合同30年以上的期限，以及承包期內(nèi)不得收回和調(diào)整承包地的保障性規(guī)定。物權(quán)法將國有農(nóng)場的情況以“參照”的表述獨(dú)立出來，意味著在國有農(nóng)場作為土地經(jīng)營主體的情況下，有不同于完全交由農(nóng)民集體經(jīng)營的特殊之處，而辨識這些特殊之處，分析其對于土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)程度將具有何種影響，是在適用法律時(shí)應(yīng)當(dāng)予以考慮的。

二

與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相比，大部分國有農(nóng)場在設(shè)立之初，便主要承擔(dān)了墾荒、提高農(nóng)業(yè)技術(shù)水平、發(fā)展農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力的職能，這種職能的行使需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化、集約化、技術(shù)化，因此不可避免地帶有注重生產(chǎn)效率和管理水平的企業(yè)化色彩。20世紀(jì)80年代以后，國有農(nóng)場雖然也進(jìn)行了承包經(jīng)營制度的改革，但上述這些職能并未從本質(zhì)上被改變。并且，隨著國有農(nóng)場重構(gòu)經(jīng)濟(jì)組織、剝離社會(huì)職能、積極參與市場經(jīng)營等改革步驟的實(shí)施，一部分國有農(nóng)場越來越具有典型的企業(yè)化特征，具備了利用國家土地資源為國家創(chuàng)造利潤的國有企業(yè)職能。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地經(jīng)營一直更多地承擔(dān)了廣大農(nóng)民基本的生產(chǎn)、生活保障職能，并以此職能為基礎(chǔ)進(jìn)一步謀求農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定適當(dāng)?shù)陌l(fā)展。這與國有農(nóng)場的目標(biāo)和職能顯然并不完全相同。這也便決定了，國有農(nóng)場通過承包經(jīng)營制度所要達(dá)到的目的和效果與農(nóng)村集體進(jìn)行土地承包經(jīng)營存在實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。

從集約化、企業(yè)化經(jīng)營模式以及企業(yè)營利的職能出發(fā)，國有農(nóng)場的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是加快向資產(chǎn)經(jīng)營型企業(yè)的轉(zhuǎn)型，走集團(tuán)化和產(chǎn)業(yè)化之路［3］。這一方式必然要求企業(yè)資源的有效配置，要求管理上的效率性和資源分配上的流動(dòng)性。由此出發(fā)，國有農(nóng)場的管理應(yīng)當(dāng)與其他國有企業(yè)的管理一樣，賦予其管理者更多的決策權(quán)利，使其能夠按照市場的要求進(jìn)行經(jīng)營決策。在這樣的管理要求下，農(nóng)場內(nèi)部的承包實(shí)際上是企業(yè)組織生產(chǎn)的一種模式，是核算企業(yè)績效、評估職工成績的方法之一。農(nóng)場收回和調(diào)整承包的范圍與條件，是確保企業(yè)因地制宜地調(diào)整生產(chǎn)適應(yīng)市場要求的內(nèi)在需要，這與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的承包所面臨的任務(wù)是很不相同的。

但是，從另一方面來講，并非所有的國有農(nóng)場都有這樣企業(yè)化的機(jī)遇和條件。無論是特定歷史情況下在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社區(qū)形成的國有農(nóng)場，還是通過墾荒而在邊疆地區(qū)形成的新型國有農(nóng)場，其中大部分都已經(jīng)形成比較常規(guī)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。通過幾十年的承包經(jīng)營制度實(shí)踐，在不少國有農(nóng)場的內(nèi)部，由家庭承包經(jīng)營而發(fā)展起來的家庭農(nóng)場越來越占據(jù)主導(dǎo)地位，國有農(nóng)場的經(jīng)營性資產(chǎn)通過產(chǎn)權(quán)制度改革而民營化，國有農(nóng)場的內(nèi)部組織越來越喪失企業(yè)化的特征，農(nóng)場內(nèi)部運(yùn)作與周邊或其他農(nóng)業(yè)地區(qū)已趨向一致，國有農(nóng)場形成時(shí)的理念已逐漸衰退，成立時(shí)的組織化、集約化職能也趨于退化。在這種趨勢下，這些國有農(nóng)場實(shí)際上的運(yùn)作已經(jīng)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別了。

正是源于這些互相矛盾的職能和現(xiàn)實(shí)情況，不同的國有農(nóng)場實(shí)際上差距相當(dāng)大。據(jù)筆者了解，有的國有農(nóng)場已經(jīng)實(shí)行了公司制改革，形成了比較成熟的農(nóng)墾集團(tuán)公司，以市場為導(dǎo)向，統(tǒng)一組織大規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物合作化生產(chǎn)，而承包僅僅是企業(yè)化的考核職工績效的經(jīng)營管理方式。尚在改革摸索階段的國有農(nóng)場亦致力于對農(nóng)用地進(jìn)行資產(chǎn)經(jīng)營管理，將所轄農(nóng)田分為責(zé)任田與經(jīng)營田(或者身份田與招標(biāo)田)，經(jīng)營田統(tǒng)一對外公開租賃經(jīng)營，租賃費(fèi)實(shí)行市場化運(yùn)作，合同化管理，租賃費(fèi)主要用于繳納農(nóng)業(yè)職工單位負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老金、化解原農(nóng)場歷史債務(wù)、補(bǔ)償安置失地農(nóng)民等等。這樣的國有農(nóng)場雖然多數(shù)具有企業(yè)法人資格，但營利性質(zhì)并不明顯，且在組織管理上與基層政府骨肉相連，沒有形成完全獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。而另一個(gè)極端則是只將國有農(nóng)場作為一個(gè)名頭，管理層與政府官員基本合一，農(nóng)場賬戶和財(cái)政賬戶僅有象征性區(qū)別，除了作為名義上的發(fā)包方、擁有一個(gè)名義上的賬戶以外，其他職能已經(jīng)被政府和承包土地的農(nóng)民集體所分別行使。

與上述國有農(nóng)場不同的情況相對應(yīng)，從土地承包經(jīng)營中發(fā)包方的角度看，國有農(nóng)場和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有許多不同。決定農(nóng)村集體土地發(fā)包的是農(nóng)民成員集體或者其授權(quán)的村委會(huì)，而國有農(nóng)場的發(fā)包決策者是享受國家干部待遇、并非農(nóng)民集體選舉產(chǎn)生的農(nóng)場管理人員。對于那些成熟的國有農(nóng)場管理機(jī)構(gòu)，發(fā)包方實(shí)際上享有比農(nóng)民集體決策機(jī)構(gòu)更大的決定權(quán)和變動(dòng)權(quán);而對于那些名存實(shí)亡的國有農(nóng)場管理機(jī)構(gòu)，其發(fā)包權(quán)的行使無疑比農(nóng)民集體決策機(jī)構(gòu)更形式化或者實(shí)際上由政府代行。

這樣大的差距是物權(quán)法未明確對國有農(nóng)場是否適用土地承包經(jīng)營權(quán)同等保護(hù)力度的重要原因。也正是因?yàn)檫@樣的差距，在衡量是否對發(fā)包方予以同等約束或更大自主空間的時(shí)候，需要一定程度上的具體情況具體分析。國有農(nóng)場的企業(yè)化市場化程度越高，發(fā)包方應(yīng)享有的經(jīng)營自主權(quán)應(yīng)越大;反之，國有農(nóng)場的獨(dú)立地位越弱，對承包方土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)程度亦應(yīng)越趨近農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

三

與國有農(nóng)場發(fā)包方的不同權(quán)利情況相對應(yīng)，國有農(nóng)地的承包者亦具有不同的身份，具有不同的社會(huì)保障程度和受益情況。而在運(yùn)行良好的制度中，權(quán)利和責(zé)任應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，從發(fā)包方的角度來講，其享受的調(diào)整權(quán)和控制權(quán)越大，那么其給予承包方的保障和福利亦應(yīng)當(dāng)越多。在農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營制度下，農(nóng)民基本的生活保障就是土地經(jīng)營本身，農(nóng)村社會(huì)保障體系尚在建設(shè)階段，覆蓋面和保障程度都未達(dá)到滿意的標(biāo)準(zhǔn)［4］。而國有農(nóng)場的承包方在享受社會(huì)保障方面與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有所不同。

國有農(nóng)場土地主要的承包方是農(nóng)場職工，從其職業(yè)和社會(huì)定位來看，他們是從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的工人，而非農(nóng)民，其本質(zhì)區(qū)別就在于農(nóng)場職工依法享受普通農(nóng)民所沒有的農(nóng)墾職工身份和相應(yīng)的保障待遇。具體表現(xiàn)在:農(nóng)場職工有國有農(nóng)場農(nóng)墾職工檔案及檔案工資;享受國有農(nóng)場農(nóng)墾職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，保險(xiǎn)費(fèi)由農(nóng)墾職工個(gè)人與農(nóng)場各自承擔(dān)一部分，到法定退休年齡后，享受農(nóng)墾職工退休金，等等。另外，農(nóng)場職工編制與農(nóng)場機(jī)關(guān)、場直企事業(yè)單位職工編制之間亦存在一定的流動(dòng)性，可以在一定條件下進(jìn)行比外來非編制人員更為容易的身份轉(zhuǎn)換［5］。

但對此類社會(huì)保障亦不能過分強(qiáng)調(diào)。農(nóng)場職工的社會(huì)保障待遇在不同的國有農(nóng)場亦有所不同，這與農(nóng)場的管理制度、現(xiàn)代化程度和經(jīng)營營利狀況等關(guān)系很大。在發(fā)展?fàn)顩r一般或者名存實(shí)亡的國有農(nóng)場，職工工資和社會(huì)保障無法落實(shí)，農(nóng)場職工的生活狀態(tài)與一般農(nóng)民并無多大區(qū)別，他們亦將土地作為主要生產(chǎn)生活保障，按照農(nóng)民的模式和心態(tài)生活。而且還需注意到，農(nóng)場職工的人數(shù)從來都是有限的，農(nóng)場職工編制并非在農(nóng)場出生的人口自然獲得，其編制多是歷史形成、政策變動(dòng)的結(jié)果。由于農(nóng)場職工身份的待遇較好，農(nóng)場職工編制一般滿員。為了減輕國有農(nóng)場維持這些編制待遇所需的費(fèi)用和所需承擔(dān)的其他義務(wù)，在農(nóng)場職工退休或死亡后，農(nóng)場亦盡量不增加新人頂替編制名額。這樣，具有農(nóng)場職工身份的人就越來越少。這與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的自然性形成鮮明的對比。因此，不能僅僅因?yàn)檗r(nóng)場職工具有社會(huì)保障這一理由而簡單否認(rèn)國有農(nóng)場的承包地對于承包方的基礎(chǔ)保障功能。

基于農(nóng)場職工已有工資和社會(huì)保障可能不足的考慮，大多數(shù)國有農(nóng)場同時(shí)實(shí)行農(nóng)場職工家庭承包制，將以家庭方式承包的土地作為農(nóng)場職工及其家庭的另一條生活保障渠道。那些將所轄農(nóng)田分為責(zé)任田與經(jīng)營田(或者身份田與招標(biāo)田)，采取兩田制的國有農(nóng)場，在劃分合理的情況下，其責(zé)任田或身份田實(shí)際上承擔(dān)了承包方生活基本保障的職能。對于這部分承包地上的承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，應(yīng)與對農(nóng)村集體土地中家庭承包地的保護(hù)程度并無不同。

而基于農(nóng)場職工編制有限的考慮，國有農(nóng)場的土地還會(huì)承包給非農(nóng)場職工家庭，即在農(nóng)場職工編制之外在農(nóng)場地區(qū)長期生活且無固定經(jīng)濟(jì)收入的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力家庭。根據(jù)多數(shù)國有農(nóng)場的家庭承包方案，非農(nóng)場職工享有的承包田分配基數(shù)一般與職工承包田有所區(qū)別，其社會(huì)保障待遇亦根據(jù)不同國有農(nóng)場的實(shí)際情況而與農(nóng)場職工有不同程度的區(qū)別。對這一類承包方土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)程度亦應(yīng)結(jié)合其實(shí)際享有的生活保障程度來具體衡量。

除了上述家庭承包模式下的責(zé)任田承包之外，國有農(nóng)場的其他承包方就是以商業(yè)承包經(jīng)營模式承包農(nóng)場土地的農(nóng)場職工、非農(nóng)場職工、其他個(gè)人或單位，這些人與國有農(nóng)場簽訂土地承包合同，依照合同享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，農(nóng)場并不為這部分承包者提供底線保障，其收益完全根據(jù)市場經(jīng)營取得，并承擔(dān)隨之而來的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。而由此產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)參照《農(nóng)村土地承包法》中“其他方式承包”的規(guī)定予以保護(hù)。

四

由上述分析可見，對于國有農(nóng)場所進(jìn)行的承包經(jīng)營，其發(fā)包方和承包方以及承包法律關(guān)系背后的國有農(nóng)場發(fā)展經(jīng)營背景都與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的土地承包有所不同;并且由于各地國有農(nóng)場發(fā)展?fàn)顩r的嚴(yán)重不統(tǒng)一，現(xiàn)在還不可能形成明確廣泛的適用標(biāo)準(zhǔn)，這便是《物權(quán)法》僅僅規(guī)定“參照”適用的內(nèi)在原因。這樣的法律模糊領(lǐng)域需要司法者結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》的法律精神以及國有農(nóng)場改革演變的背景和方向來做更為具象化的司法裁量，而不應(yīng)當(dāng)簡單僵化地對國有農(nóng)場無差別適用或拒絕。

首先應(yīng)當(dāng)看到，在國有農(nóng)場土地承包糾紛領(lǐng)域，主要需平衡的是國有農(nóng)場的企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)與土地承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)的沖突。而在當(dāng)前的背景下，仍需以保護(hù)土地承包者的承包經(jīng)營權(quán)、保護(hù)承包者合理生活保障不予減損為首要考慮因素。因此，在沒有足夠的相反考慮因素時(shí)，應(yīng)首先適用《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)規(guī)定。在這一指導(dǎo)原則的基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步考慮國有農(nóng)場企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的問題。

就目前情況來看，國有農(nóng)場整體還處于一種尷尬的經(jīng)濟(jì)地位，尚不能完全納入現(xiàn)有的民事和商業(yè)法律體系，其內(nèi)部的管理和經(jīng)營尚未形成全國統(tǒng)一的固定模式。國有農(nóng)場的改革和發(fā)展不可避免地具有兩種方向，一種是進(jìn)一步企業(yè)化，另一種是還地于農(nóng)民、國有農(nóng)場淡化使用者管理者的地位甚至最終撤出。根據(jù)改革方向的不同，國有農(nóng)場發(fā)包方的地位和相應(yīng)的權(quán)利亦具有不同的保護(hù)方向。因此，對于國有農(nóng)場決策的保護(hù)程度不可避免地帶有地域化的特征。各地法院在考慮是否支持國有農(nóng)場通過調(diào)整承包的方式進(jìn)行集約化、營利化的經(jīng)營時(shí)，應(yīng)充分考慮本地國有農(nóng)場改革的方向和保障措施的完善程度，在保護(hù)承包者合理生活保障不予減損的前提下給予本地國有農(nóng)場更大的改革和發(fā)展空間。

基于上述原則，在承包方式上，國有農(nóng)場并非必須按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定采取農(nóng)場職工或非農(nóng)場職工的家庭承包方式。根據(jù)國有農(nóng)場自身情況的不同，對于企業(yè)化、土地資產(chǎn)化比較成熟的國有農(nóng)場，土地所具有的生活保障功能已經(jīng)逐步消失，企業(yè)職工的生活保障轉(zhuǎn)由企業(yè)完善的社會(huì)保障系統(tǒng)來承擔(dān)，由農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的職業(yè)化、流動(dòng)性、市場化來支持，這種情況下，以家庭承包為模式、通過嚴(yán)格保障土地承包權(quán)而建立起來的經(jīng)營保障內(nèi)容就并非國有農(nóng)場環(huán)境下的必需。在這種情況下，發(fā)包方和承包方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系便應(yīng)依照土地承包合同中明確的約定來認(rèn)定。而對于那些尚在實(shí)行兩田制的國有農(nóng)場，如果其責(zé)任田或身份田實(shí)際上承擔(dān)了改革過程中尚未完全消失的土地保障功能，則對于這一部分，應(yīng)按照《農(nóng)村土地承包法》中家庭承包的規(guī)定予以嚴(yán)格保護(hù)。

兩田制是國有農(nóng)場改革的中間階段，對責(zé)任田與經(jīng)營田不能機(jī)械地對應(yīng)適用《農(nóng)村土地承包法》中的家庭承包和其他方式承包，因?yàn)檫@要取決于兩田劃分的合理性，要結(jié)合承包方的身份、生活狀態(tài)和社會(huì)保障程度綜合考慮［6］。國有農(nóng)場為農(nóng)場職工及非農(nóng)場職工提供的工資和社會(huì)保障水平越高越完備的，應(yīng)予嚴(yán)格保護(hù)的責(zé)任田的范圍就應(yīng)越小，反之亦然。而責(zé)任田的劃分比例和保護(hù)水平是否合理，應(yīng)由國有農(nóng)場承擔(dān)舉證責(zé)任。

另外，即使是對于合理劃分的責(zé)任田之外的商業(yè)性承包，在衡量是否支持農(nóng)場依土地承包合同或依產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整決策等變動(dòng)和收回承包地時(shí)，還應(yīng)考慮農(nóng)地經(jīng)營的特殊性，需要考慮承包方對于承包土地的前期和長期投入，從而全面地衡量國有農(nóng)場改革和自主決策帶來的收益與損失。而承包合同內(nèi)容的合理性、國有農(nóng)場自主決策的合理性，例如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必要性、土地調(diào)整是否基于地方公益性建設(shè)項(xiàng)目，對承包方補(bǔ)償?shù)某浞中缘龋矐?yīng)當(dāng)由國有農(nóng)場舉證證明。

最后，對于那些僅僅在名義上存在的國有農(nóng)場，由于其基本不具有國有企業(yè)的管理決策優(yōu)勢和利潤保障，則承包方無論是農(nóng)場職工還是非農(nóng)場職工，實(shí)際上都不可能享受到作為國有企業(yè)職工或其他工作人員所應(yīng)享受到的工資和福利待遇。在這種情況下進(jìn)行的土地承包，應(yīng)比照土地由國家所有但由農(nóng)民集體使用的情形，在承包的方式、承包地的分配、土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的使用等方面注重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或農(nóng)工集體組織(如村委會(huì))的民主決策，將發(fā)包方的權(quán)利從名義上存在的國有農(nóng)場機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)由土地真正的使用者即農(nóng)民集體行使，由此產(chǎn)生的土地承包糾紛應(yīng)當(dāng)傾向于嚴(yán)格適用《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，從而給予承包方更多的土地權(quán)益和保障。

總之，在考量國有農(nóng)場背景下承包經(jīng)營糾紛的法律適用時(shí)，對國有農(nóng)場企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)和平衡目前不應(yīng)也不可能形成統(tǒng)一嚴(yán)格的模式。國有農(nóng)場正處于改革探索的靈活地帶，在這一領(lǐng)域，法院不僅僅具有適用法律的職能，還在一定程度上具有填補(bǔ)法律空白和發(fā)展法律的職能。各地的法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)國有農(nóng)場的發(fā)展實(shí)際，摸索本地同類糾紛的一般解決標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)和保護(hù)本地國有農(nóng)場沿著更適合的發(fā)展模式順利演化，最終能夠具體而微、潛移默化地推動(dòng)國有農(nóng)地承包糾紛法律適用的成熟和統(tǒng)一。

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Abstract:Except the state-owned agricultural land which is exploited by agricultural economic collectives，when concerned about the contracting disputes on other state-owned agricultural land which is used by state-owned farm，Law on the Contracting of Rural Land and Property Law should be“referred to”but not to be“strictly applied”.In the contracting disputes on state-owned farms，there are conflicts between the managerial autonomy of state-owned enterprises and the contract-undertaking party’s right to operate contracted landing.The level of protection for rights of operating contracted landing of state-owned farm should be reasonably adjusted according to different developmental direction of the state-owned farms，their different business managerial requirements，and their different levels of social security for the contract-undertaking parties.

Key words:state-owned agricultural land;state-owned farm;right to operate contracted landing; Law on the Contracting of Rural Land

Application of Law for Contracting Dispute on State-owned Agricultural Land

WANG Qing
(Law School，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China)

D922.3

A

1674－8425(2011)11－0066－05

2011－09－30

王晴(1976—)，女，遼寧盤錦人，博士，講師，研究方向:民事訴訟法。

(責(zé)任編輯 王烈琦)