我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行的制度問(wèn)題與對(duì)策

牛忠志,曹淑偉

(山東科技大學(xué)法學(xué)院,山東青島 266510)

我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行的制度問(wèn)題與對(duì)策

牛忠志,曹淑偉

(山東科技大學(xué)法學(xué)院,山東青島 266510)

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的重要任務(wù)之一是構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》在實(shí)施中存在對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏法律的支持,缺乏穩(wěn)定性;基金保值增值難;保險(xiǎn)金的使用缺乏監(jiān)督約束等問(wèn)題。就此提出秉承權(quán)利本位與宗旨,推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法;創(chuàng)新投資經(jīng)營(yíng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)保值增值;完善監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),加大監(jiān)督力度等對(duì)策建議。

新型農(nóng)村;社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn);養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化的加快,使得農(nóng)村原有的由家庭保障、土地保障、集體保障構(gòu)成的三角型保障體制逐漸解體,農(nóng)村養(yǎng)老逐步成為熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。在新形勢(shì)下,2009年9月1日,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《新農(nóng)保意見(jiàn)》),決定開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”)試點(diǎn)。目前,各地正積極推進(jìn)試點(diǎn)工作,并積累了一些成熟的經(jīng)驗(yàn),新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)呈現(xiàn)出一些規(guī)律性的特點(diǎn)。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。

一、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行優(yōu)勢(shì)

(一)可持續(xù)性強(qiáng)

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)摒棄了老農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“老農(nóng)?！?完全個(gè)人儲(chǔ)蓄積累模式,采取了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式,繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度成為現(xiàn)在及將來(lái)的制度框架。參保農(nóng)民承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù),加上集體補(bǔ)助與政府補(bǔ)貼,共同構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。多方承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任,使得新農(nóng)保具有了穩(wěn)定廣泛的基金來(lái)源,夯實(shí)了制度發(fā)展的根基。

參保農(nóng)民自愿選擇每年100～500元的繳費(fèi)檔次,這一幅度的繳費(fèi)水平均在農(nóng)民的可承受能力之內(nèi)。若以每戶四口適齡參保對(duì)象計(jì)算,每年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用在400～2 000元之間,對(duì)于絕大多數(shù)家庭來(lái)講是適宜的。政府則履行財(cái)政補(bǔ)貼、經(jīng)費(fèi)支持、稅收優(yōu)惠等義務(wù),因而承擔(dān)有限而適度的責(zé)任。并且,在不同的人群、不同的時(shí)間段,政府責(zé)任輕重有別:參保農(nóng)民選擇的繳費(fèi)檔次越高,政府責(zé)任相對(duì)越輕;參保農(nóng)民年齡越小,政府責(zé)任相對(duì)越輕。突發(fā)事件(如自然災(zāi)害、地方動(dòng)亂)和特殊情形(如貧困、殘疾)致使部分農(nóng)民不能繳費(fèi),政府承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任。

中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月55元,每年660元,而2008年末我國(guó)60周歲以上老年人口達(dá)1.59億,農(nóng)村老年人口有1億多,一年的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為660多億元,不到2008年中央財(cái)政支出的2%[1]。政府財(cái)政投入主要用于保證兩次生育高峰帶來(lái)的老年人養(yǎng)老金的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)支付,還用于彌補(bǔ)通貨膨脹等因素造成的財(cái)務(wù)缺口。政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任相對(duì)較輕,存在繼續(xù)提升的空間。財(cái)政補(bǔ)貼支撐著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)久發(fā)展。

(二)覆蓋面廣

目前滿60周歲且符合條件的、子女已經(jīng)參保的老年人,由政府直接全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金,現(xiàn)收現(xiàn)付。按照平均余命10年計(jì)算,可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金總數(shù)為6 600元。因此,老年農(nóng)民積極踴躍參加新農(nóng)保。但將60周歲的老人領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金與其符合條件的子女必須參保相掛鉤,可能使得一部分最困難最需要幫助的老人因子女由于貧困等原因不參保而無(wú)法及時(shí)享受保險(xiǎn)權(quán)益,這也是政策為盡早實(shí)現(xiàn)全覆蓋而在兩難之中的無(wú)奈選擇。

16～45周歲的中青年農(nóng)民,距領(lǐng)取年齡超過(guò)15年(含15年),應(yīng)按年繳費(fèi),累計(jì)繳費(fèi)不少于15年,其繳費(fèi)期為44～15年;地方政府對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼,每人每年30元。如果選擇最低檔次,按照平均余命10年計(jì)算,16周歲個(gè)人繳費(fèi)、地方補(bǔ)貼、中央補(bǔ)助分別為4 400、1 320、6 600元,可以領(lǐng)取的靜態(tài)養(yǎng)老金總數(shù)為12 320元;45周歲個(gè)人繳費(fèi)、地方補(bǔ)貼、中央補(bǔ)助分別為1 500、450、6 600元。如果選擇最高檔次,按照平均余命10年計(jì)算,16周歲個(gè)人繳費(fèi)、地方補(bǔ)貼、中央補(bǔ)助分別為22 000、1 320、6 600元,可以領(lǐng)取的靜態(tài)養(yǎng)老金總數(shù)為29 920元;45周歲個(gè)人繳費(fèi)、地方補(bǔ)貼、中央補(bǔ)助分別為7 500、450、6 600元。

盡管在15～44年的繳費(fèi)期內(nèi)存在著通貨膨脹、社會(huì)平均工資上漲等情況,每千元的現(xiàn)實(shí)購(gòu)買力不一定少于15～44年后的購(gòu)買力,但是靜態(tài)計(jì)算下財(cái)政補(bǔ)貼總數(shù)數(shù)額之大,足以使廣大農(nóng)村居民踴躍參保,積極性和熱情空前高漲。根據(jù)仿真測(cè)算,2011年后參保人數(shù)急劇上升,2015年前后穩(wěn)中有升,2020年之前基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

(三)便攜性強(qiáng)

新農(nóng)保雖然實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合,但由于采取了特殊的財(cái)務(wù)處理技術(shù),仍然具有較強(qiáng)的便攜性。地方政府對(duì)參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼,并不進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌,而是全部記入個(gè)人賬戶,這樣就使得地方政府補(bǔ)貼如同個(gè)人賬戶一樣可以跨地區(qū)流動(dòng)。全國(guó)每年基礎(chǔ)養(yǎng)老金為660多億元,既包括中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)的全額補(bǔ)助,對(duì)東部地區(qū)50%的補(bǔ)助,也包括東部地方政府上解補(bǔ)足的另外的50%(普惠式養(yǎng)老金應(yīng)由中央和省級(jí)財(cái)政共擔(dān),因?yàn)檫@部分養(yǎng)老金相當(dāng)于全國(guó)統(tǒng)籌,基本不存在信息不對(duì)稱問(wèn)題,支出核定較為明確,適合層次較高政府支付)[2-3]。

如果地方上解中央,該基礎(chǔ)養(yǎng)老金660多億元便形成以全國(guó)為統(tǒng)籌單位的社會(huì)統(tǒng)籌部分,社統(tǒng)部分在全國(guó)范圍內(nèi)具有100%便攜性,所以不會(huì)產(chǎn)生養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)難問(wèn)題,對(duì)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)不產(chǎn)生阻礙作用,為中青年農(nóng)民靈活就業(yè)提供了安全預(yù)期,便于銜接其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,有助于全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。如果地方不上解中央,省級(jí)政府依照慣性將該50%分解給地、縣,將又產(chǎn)生統(tǒng)籌單位問(wèn)題,由地、縣統(tǒng)籌到省級(jí)統(tǒng)籌到全國(guó)統(tǒng)籌,耗費(fèi)人財(cái)物、存續(xù)時(shí)間長(zhǎng),產(chǎn)生一定的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)難問(wèn)題。但其所占社會(huì)保險(xiǎn)基金總規(guī)模的比重較小,不足以影響社會(huì)統(tǒng)籌部分便攜性強(qiáng)的大局,不會(huì)從根本上阻礙全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)形成。

二、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行弱點(diǎn)

(一)缺乏法律的支持,制度缺乏穩(wěn)定性

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍是從中央或地方某些領(lǐng)導(dǎo)人“德政工程”、“惠民工程”的視角來(lái)建立并實(shí)施的。而養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)系于中央或地方領(lǐng)導(dǎo)人的意愿有無(wú)及熱情程度,容易受到國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)等情況變化的影響,不能從根本上改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)依靠政策、文件推進(jìn)的定勢(shì)。中央僅僅制定宏觀的原則性政策,而社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的具體實(shí)施還要依靠大量紛繁復(fù)雜的多個(gè)部門擬定辦法、措施?？傮w上立法層次低,立法分散、無(wú)序,部分法規(guī)還處于試行、暫行階段。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不能成為政府與農(nóng)民之間穩(wěn)定而長(zhǎng)期的契約關(guān)系,尚不具有社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)期長(zhǎng)、安全性強(qiáng)、永久存在、持續(xù)發(fā)展的特性。制度上的不穩(wěn)定是現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)很嚴(yán)重的問(wèn)題。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集、運(yùn)用及養(yǎng)老金的發(fā)放,都不是按照嚴(yán)格的法制化程序執(zhí)行的,而是根據(jù)地方政府的政策來(lái)運(yùn)作,這就造成了基金管理透明度低,缺乏監(jiān)督[2-3]。

例如,現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)仍然由省級(jí)政府決定由稅務(wù)機(jī)關(guān)或者是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)收繳。在運(yùn)行中,各地的收繳時(shí)間、期限、程序等不盡相同,給參保農(nóng)民異地繳納帶來(lái)了困難,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的協(xié)調(diào)性與自成系統(tǒng)傾向受到損害。相對(duì)而言,中青年農(nóng)民更關(guān)心眼前現(xiàn)實(shí)的勞動(dòng)收入,缺乏積極參保的熱情,更沒(méi)有長(zhǎng)期繳費(fèi)、長(zhǎng)繳多得的觀念?！缎罗r(nóng)保意見(jiàn)》規(guī)定個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額按一年期存款利率計(jì)息,并規(guī)定只要在60周歲前繳費(fèi)年限滿15年即可領(lǐng)取養(yǎng)老金,這助長(zhǎng)了長(zhǎng)期繳費(fèi)不劃算,以至不如定期存款,更不如自己經(jīng)商搞個(gè)體的意識(shí)。地方政府任期短,個(gè)人繳費(fèi)時(shí)間長(zhǎng),地方激勵(lì)辦法的不穩(wěn)定、不連續(xù),中青年農(nóng)民不安全感油然而生,阻礙了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集。由于得不到法律的強(qiáng)有力保障,農(nóng)民、集體與政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確,一方違反權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律責(zé)任不清晰,仲裁機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)難以依據(jù)有效的法律法規(guī)充分支持農(nóng)民的合法訴求、維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。

(二)基金保值增值難

目前政策對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資工具予以嚴(yán)格限制,投資工具極為單一,僅僅限于銀行存款、購(gòu)買國(guó)債。操作簡(jiǎn)單安全性高也確有必要,然而被動(dòng)保守、收益率低卻影響基金原有價(jià)值量和購(gòu)買力?！皞€(gè)人賬戶儲(chǔ)存額目前每年參考一年期存款利率計(jì)息”,而近年來(lái)“一年期存款利率”常常低于物價(jià)上漲指數(shù)。譬如2007年,CPI的上漲幅度是5.4%,而一年期儲(chǔ)蓄利息卻不過(guò)3%～4%[4]?；鹗找媛实陀贑PI指數(shù),其保值都成問(wèn)題,何談增值?

在當(dāng)前農(nóng)村金融體系發(fā)展滯后、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)混亂無(wú)序的情況下,社會(huì)保險(xiǎn)基金直接投資比例較小,委托國(guó)有商業(yè)機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資的比重更是微乎其微,難以利用微觀經(jīng)濟(jì)主體的高效率提高基金收益、擴(kuò)大基金規(guī)模。大部分地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)于是更傾向于存入銀行,考慮到銀行利率下調(diào)、通貨膨脹等因素,基金更是雪上加霜。由于缺乏政策引導(dǎo)和輿論宣傳,社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足,捐贈(zèng)、贊助以及其他各種非經(jīng)營(yíng)性“預(yù)算外”貢獻(xiàn)較少。隨著時(shí)間的延伸,社會(huì)保險(xiǎn)基金貶值風(fēng)險(xiǎn)日益加大,不能充分滿足人口老齡化高峰期的保險(xiǎn)待遇需求,危及將來(lái)的養(yǎng)老金支付水平,老年人的合法權(quán)益將難以有效保障。

(三)缺乏外部監(jiān)督機(jī)制監(jiān)管力度不夠

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算仍然按照行政部門編制、政府批準(zhǔn)、部門執(zhí)行的運(yùn)行路徑,政府對(duì)保險(xiǎn)基金具有絕對(duì)的控制力。然而政府及其部門容易受多重行政目標(biāo)的影響和自身利益的干擾,財(cái)政補(bǔ)貼資金及時(shí)到位情況不容樂(lè)觀,恪守職責(zé)、嚴(yán)格執(zhí)法殊成問(wèn)題。在當(dāng)前缺乏立法監(jiān)督的情形下,財(cái)政違規(guī)難以糾正,部門違法難以問(wèn)責(zé),客觀上縱容了失職瀆職、違法犯罪行為的發(fā)生。

雖然國(guó)家秉持政事分開(kāi)、政企分開(kāi)的改革原則,但在大多數(shù)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)行政部門獨(dú)立管理,集征繳、管理和使用三權(quán)于一身,缺乏有效的監(jiān)督,并且重要事務(wù)受政府領(lǐng)導(dǎo),所以社會(huì)保險(xiǎn)行政部門及政府?dāng)D占、挪用、貪污、揮霍基金時(shí)有發(fā)生,屢禁不絕。部分地區(qū)建立了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu),初步實(shí)現(xiàn)了政事分開(kāi),社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保險(xiǎn)費(fèi)征繳、支付。有些地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理委員會(huì)并沒(méi)有真正發(fā)揮指導(dǎo)、監(jiān)督作用,其職能已經(jīng)變相地由農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)代為行使。于是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)集具體事務(wù)辦理與監(jiān)督權(quán)力于一身,客觀上又導(dǎo)致新的道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。

三、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行的完善對(duì)策

(一)秉承權(quán)利本位與宗旨,推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為國(guó)家的一項(xiàng)法制事業(yè),必須通過(guò)一定的社會(huì)立法手段去實(shí)現(xiàn)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是通過(guò)國(guó)家立法形式實(shí)行的一種強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn),具有法律強(qiáng)制性、保障基本性和國(guó)家保證性特點(diǎn)[5]。德國(guó)1957年頒布了《農(nóng)民老年救濟(jì)法》,將農(nóng)民納入到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之中。1994年6月德國(guó)頒布《農(nóng)業(yè)社會(huì)保障改革法》,為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民、配偶和共同勞動(dòng)的成員提供單獨(dú)保障,不僅明確規(guī)定了繳納保險(xiǎn)費(fèi)的原則、獲得社會(huì)保險(xiǎn)待遇的條件及標(biāo)準(zhǔn),而且規(guī)定了社會(huì)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)基金的管理和監(jiān)督以及為被保險(xiǎn)人提供法律救助的職能,對(duì)政府管理機(jī)構(gòu)和被保險(xiǎn)人都具有約束力[6]。日本1959年就頒發(fā)了《國(guó)民養(yǎng)老金法》;此后為了提高農(nóng)民年老后的生活水平,1970年制訂了《農(nóng)民養(yǎng)老金法》[7]。法國(guó)、波蘭也制定了針對(duì)農(nóng)村人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[8]。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法具有許多不可代替的優(yōu)勢(shì):首先,法律的穩(wěn)定性、普遍性、強(qiáng)制性決定了農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期存在、持續(xù)發(fā)展、制度統(tǒng)一,不僅克服了封建時(shí)代的恩賜形式,而且不會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,避免了人治的主觀隨意性。其次,立法過(guò)程中各種階層、集團(tuán)的利益博弈,使得政府、社會(huì)、個(gè)人的利益趨于均衡,而不僅僅代表政府觀點(diǎn)。立法明文規(guī)定社會(huì)成員和政府的基本權(quán)利和義務(wù),權(quán)利義務(wù)相平衡。立法的民主程序、公開(kāi)透明,也有助于農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)方案的科學(xué)合理。再次,立法使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體執(zhí)行更加制度化、規(guī)范化。行政執(zhí)法因此具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的尺度、統(tǒng)一的程序、統(tǒng)一的步驟,產(chǎn)生必須嚴(yán)格執(zhí)法的強(qiáng)制性外在壓力。最后,公開(kāi)、公平、公正的司法監(jiān)督得以真正發(fā)揮效力,確保社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全,為農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。

(二)創(chuàng)新投資經(jīng)營(yíng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)保值增值

在統(tǒng)帳結(jié)合制度下,積累而來(lái)的龐大的社會(huì)保險(xiǎn)基金只有通過(guò)投資運(yùn)營(yíng)才能保證基金不隨通貨膨脹而貶值,滿足未來(lái)的支付請(qǐng)求,表現(xiàn)制度的優(yōu)勢(shì)。保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)必須在保證基金安全前提下進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,發(fā)揮經(jīng)濟(jì)人的理性,以最小的成本獲取最大的收益,實(shí)現(xiàn)保值增值。

我國(guó)統(tǒng)籌賬戶部分屬于共(公)有產(chǎn)權(quán),部分屬于國(guó)有產(chǎn)權(quán);養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶是私有產(chǎn)權(quán)。統(tǒng)籌賬戶基金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制,具有短期性、高流動(dòng)性,難以快速形成基金積累;而個(gè)人賬戶基金實(shí)行積累制,來(lái)源穩(wěn)定,積累的規(guī)模巨大[9]。所以,根據(jù)其不同產(chǎn)權(quán)及性質(zhì)宜實(shí)行統(tǒng)賬分離、分類投資。將社會(huì)統(tǒng)籌基金記入銀行專戶,納入一般預(yù)算管理,主要購(gòu)買國(guó)債和銀行存款,滿足農(nóng)民最基本的生活需求;將個(gè)人賬戶基金進(jìn)行委托投資。由地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的直接投資轉(zhuǎn)化為由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)委托外部金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資管理,實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)[10]。在保險(xiǎn)基金純積累階段,多選擇收益率較高的長(zhǎng)期資產(chǎn),如股票、投資基金、不動(dòng)產(chǎn);臨近養(yǎng)老金支付階段,適當(dāng)向流動(dòng)性資產(chǎn)傾斜,如銀行存款。應(yīng)當(dāng)提高運(yùn)營(yíng)層次。將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全部或部分上繳,由省級(jí)部門負(fù)責(zé)保值增值并承擔(dān)責(zé)任。省級(jí)部門不能實(shí)現(xiàn)保值增值的,可以將基金交由國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)和基金公司運(yùn)營(yíng)[11]?？梢詷?gòu)建國(guó)家新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金理事會(huì)或國(guó)家新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金政策銀行[12]。

智利政府規(guī)定:只要擁有3 000名參保人且有12億美元資金,即可成立AFP,負(fù)責(zé)建立個(gè)人賬戶,投資運(yùn)作,其他企業(yè)不得從事經(jīng)營(yíng)。參保人自由選擇AFP,并可以在不同的AFP之間轉(zhuǎn)移賬戶。AFP運(yùn)營(yíng),提高了服務(wù)、管理水平以及投資回報(bào)率。借鑒此,我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以成立自己的投資經(jīng)營(yíng)公司,即設(shè)立具有資本市場(chǎng)主體資格的法人,也可以委托其他私營(yíng)機(jī)構(gòu)投資。社會(huì)保險(xiǎn)基金投資經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)一般是專門進(jìn)行資本的市場(chǎng)運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的營(yíng)利性企業(yè)法人?；鹜顿Y經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)只接受社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督,不受干預(yù)。投資經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)利用其技術(shù)優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)、專家優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì),通過(guò)多樣化的資產(chǎn)組合在資本市場(chǎng)運(yùn)作,分散、克服非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),努力獲得高回報(bào)、高收益。通過(guò)基金經(jīng)理對(duì)其養(yǎng)老金未來(lái)給付的最低擔(dān)保和分享參數(shù),可以降低參保人風(fēng)險(xiǎn)[13]。在使投資機(jī)構(gòu)自身受益的同時(shí),還要使社會(huì)養(yǎng)老基金收益率等于或大于同期通貨膨脹率,實(shí)現(xiàn)基金保值增值。因其公私皆可經(jīng)營(yíng),宜建立嚴(yán)格的篩選、準(zhǔn)入制度與退出機(jī)制。

國(guó)際上養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資方式主要有:銀行存款、國(guó)庫(kù)券及其他各種債券、股票、投資基金、抵押貸款及不動(dòng)產(chǎn),以及直接興辦企事業(yè)。土耳其1980年規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金可以用40%投資不動(dòng)產(chǎn),60%投資證券、股票。我國(guó)可適當(dāng)拓寬投資工具,從低風(fēng)險(xiǎn)的單一型投資轉(zhuǎn)向安全、高效并重的組合型投資。中央政府可以每年發(fā)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專項(xiàng)優(yōu)惠債券,或制定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金銀行儲(chǔ)蓄優(yōu)惠利率[14]。在不影響基金總體安全前提下,將少部分資金投資于股票、房地產(chǎn)等行業(yè),投資風(fēng)險(xiǎn)雖大但收益率高,增值作用明顯?？擅嫦騾⒈＾r(nóng)民提供小額貸款,拓寬個(gè)人賬戶的功能,這既解決了參保農(nóng)民生產(chǎn)、生活的燃眉之急,又使保險(xiǎn)基金有所收益,解決個(gè)人賬戶資金長(zhǎng)期封閉閑置與農(nóng)民個(gè)人用資需求不匹配的矛盾,實(shí)為雙贏之舉。國(guó)家可以允許保險(xiǎn)基金投資大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以增加社會(huì)保險(xiǎn)基金的收益。到資本市場(chǎng)盈利率較高的國(guó)家實(shí)施跨國(guó)投資也是未來(lái)的發(fā)展方向。另外可以借助國(guó)家政策和社會(huì)宣傳,不斷增加政策性收入,獲取捐贈(zèng)和贊助收入以及其他各種非經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)輔助養(yǎng)老基金增值?？稍O(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。當(dāng)基金投資公司遇到嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn),致使地區(qū)性養(yǎng)老基金的給付出現(xiàn)困難時(shí),可由該準(zhǔn)備金給予暫時(shí)的彌補(bǔ)。

(三)完善監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),加大監(jiān)督力度

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是個(gè)人繳費(fèi)、中央補(bǔ)助、地方補(bǔ)貼組成的公共基金,我國(guó)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金應(yīng)當(dāng)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管,構(gòu)建完善監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),加大監(jiān)督力度。

第一,構(gòu)建立法監(jiān)督和司法監(jiān)督機(jī)制。立法機(jī)關(guān)主要監(jiān)督財(cái)政補(bǔ)貼是否及時(shí)到位、政府直接負(fù)責(zé)人承擔(dān)何種法律責(zé)任和如何承擔(dān)的問(wèn)題,并審議批準(zhǔn)保險(xiǎn)基金預(yù)決算。保險(xiǎn)基金經(jīng)辦和投資行為是否規(guī)范,運(yùn)行是否有序,也有賴于立法機(jī)關(guān)的最后確認(rèn)和保障。司法機(jī)關(guān)通過(guò)適用民事、行政、刑事的程序,審理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議和違法犯罪行為,以其高度的中立、公正確保養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)健康發(fā)展。

第二,完善行政監(jiān)督體系。英國(guó)設(shè)立完全獨(dú)立的社會(huì)保障基金檢查機(jī)構(gòu),形成官管、官辦、官督格局。我國(guó)應(yīng)當(dāng)實(shí)行專管與協(xié)管相結(jié)合的官方監(jiān)督體制:社會(huì)保障部門實(shí)施專門的行政監(jiān)督,制定完善農(nóng)保各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理規(guī)章制度,規(guī)范業(yè)務(wù)程序,建立健全內(nèi)控制度和基金稽核制度,對(duì)基金的籌集、上解、劃撥、發(fā)放進(jìn)行監(jiān)控和定期檢查,并定期披露農(nóng)保基金籌集和支付信息。財(cái)政部門通過(guò)財(cái)政專戶等措施對(duì)預(yù)算執(zhí)行、業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督;審計(jì)部門對(duì)基金收支、管理、運(yùn)營(yíng)等實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。實(shí)施行政處罰時(shí),財(cái)政部門、審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)提出處罰建議,由社會(huì)保障部門集中實(shí)施處罰;相應(yīng)地,由社會(huì)保障部門集中承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。社會(huì)保障部門不采納建議時(shí),由本級(jí)人民政府決定實(shí)施行政處罰,以避免因部門利益而作出相互矛盾的處罰、重復(fù)處罰、人為不處罰。必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序行使監(jiān)督職責(zé),不能越權(quán)介入社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦和運(yùn)營(yíng)的具體事務(wù)。

第三,建立專門機(jī)構(gòu)實(shí)施專門監(jiān)督。借鑒荷蘭由政府、資方、勞工三方代表組成社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn),我國(guó)可以在中央、省、市、縣依次設(shè)立由政府代表、參保農(nóng)民代表、社會(huì)中間組織代表組成的專門的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì),接受同級(jí)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。該委員會(huì)按季度聽(tīng)取、審議社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營(yíng)情況,對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)工作提出咨詢意見(jiàn)、建議及改進(jìn)措施,向本級(jí)政府和人大常委會(huì)提出監(jiān)督報(bào)告。社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)可以聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行年度審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì),審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。監(jiān)督委員會(huì)必須獨(dú)立,不受社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)關(guān)干預(yù)甚至控制,實(shí)行集體表決制。政府代表的具體名額可以由本級(jí)人大常委會(huì)決定。

第四,充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。人民群眾通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)定期公布的社保資金的收支、使用情況,及時(shí)準(zhǔn)確地知悉社會(huì)保險(xiǎn)信息,憑借輿論作用及影響進(jìn)行監(jiān)督,以維護(hù)自身的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。

[1]劉芙,王韶春,李仁容.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障發(fā)展的起點(diǎn)——新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2009(10).

[2]余桔云.關(guān)于普惠制“新農(nóng)?！睅讉€(gè)問(wèn)題的探討[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索,2010(4).

[3]劉瑞蓮.加強(qiáng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的必要性和對(duì)策分析[J].科技情報(bào)開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì),2010 (9).

[4]唐鈞.人性化的新農(nóng)保與隱憂[N].東方早報(bào),2009 -09-07(A22).

[5]馬紅坤.論我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)[D].南昌:南昌大學(xué),2008:18.

[6]張臘梅.新型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2009(12).

[7]汪沅.中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度研究[D].長(zhǎng)春:東北師范大學(xué),2008:29.

[8]陳格楠,韓鳳芹.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[N].中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào),2009-08-06(5).

[9]王法俊,張欣.我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的路徑規(guī)劃[J].金融理論與實(shí)踐,2010(2).

[10]金正帥.社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].科技信息,2008(2).

[11]于姍姍.遼寧農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀及對(duì)策[J].中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì),2010(10).

[12]米紅.我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推進(jìn)的若干問(wèn)題與對(duì)策建議[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2009 (5).

[13]肖嚴(yán)華,左學(xué)金.中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度的改革及其風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移[J].社會(huì)保障制度,2010(2).

[14]王輝.如何完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系[J].北方經(jīng)貿(mào),2010(8).

(責(zé)任編輯張佑法)

The Systemetic Insufficience of The New Type of Rural Social Endowm ent Insurance of China and the Countermeasures

N IU Zhong-zhi,CAO Shu-wei

(College of Humanities and Law,ShandongUniversity of Science and Technology,Qingdao 266510,China)

One of the important tasks of current social security system construction is to construct new type of rural social endowment insurance system.We should promote rural society endowment insurance legislation adhering to the civil rights,innovate inves tmentmanagementmechanis m to value realization,perfect the supervisory network,strengthen supervisory level,to weaknesses of the new type of rural social endowment insurance,such as lacking of legal support,being deficient in stability, preserving and value-adding of insurance fund difficultly,managing and supervising insufficiently Limit the healthy development of the China’s new rural social endowment insurance.

new type of countryside;social endowment insurance;system of social endowment insurance

D922.182.3;F240

A

1674-8425(2011)02-0026-05

2010-09-20

山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“我國(guó)社會(huì)保障基金籌措機(jī)制完善研究”(09BFXJ03)的部分研究成果。

牛忠志(1968—),男,河南寶豐人,山東科技大學(xué)文法學(xué)院教授,碩士研究生導(dǎo)師,榮昌縣檢察院副檢察長(zhǎng)(掛職),研究方向:法學(xué)、社會(huì)保險(xiǎn)。