關(guān)于我國社會保障基金監(jiān)督管理的思考

朱 玲

關(guān)于我國社會保障基金監(jiān)督管理的思考

朱 玲

社會保障基金是廣大人民群眾的“養(yǎng)命錢”，關(guān)系人民群眾的切身利益，但我國社?；鸨O(jiān)督管理一直缺乏足夠的理論和實(shí)踐支撐，從而導(dǎo)致基金在管理過程中被挪用、侵吞和騙取等問題發(fā)生。分析了我國社會保障基金監(jiān)督管理中存在的問題，提出了加強(qiáng)我國社會保障基金監(jiān)督管理的對策。

社?；穑槐O(jiān)督管理；存在問題；監(jiān)管對策

2000年8月，全國社會保障基金理事會成立，受托管理全國社會保障基金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個人賬戶基金等。回望社?；鸬陌l(fā)展歷程，引人深思。

現(xiàn)代社會保障本身就是一個獨(dú)立運(yùn)作、規(guī)模宏大的系統(tǒng)，隨著人口變化和社會保障覆蓋面的擴(kuò)大，社?；鸬馁Y金積累越來越大。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，截止2009年12月底，全國社?；鹄硎聲芾淼幕鹳Y產(chǎn)總額為7 765億元，比上年增長38%。其中，基金權(quán)益7 429億元，負(fù)債336億元。如此龐大的資金在監(jiān)管方面一再暴露出缺陷，近幾年來，多起涉案金額巨大的社保基金被挪用案件被揭露出來。截止“十五”期間，勞動和社會保障部接到擠占挪用基金舉報(bào)案件96件，這些在顯示社會保障基金運(yùn)作及管理機(jī)制存在缺陷的同時(shí)，更表明了要加強(qiáng)社會保障基金監(jiān)督管理的必要性和緊迫性。

一、社會保障基金監(jiān)督管理概述

社會保障基金是指社會保障專管部門通過法定或契約的籌集方式，由企事業(yè)單位和個人繳納保險(xiǎn)稅費(fèi)和政府資助而建立起來的一種社會后備基金，不得以任何理由挪作他用。其具有強(qiáng)制性、社會性、互濟(jì)性、公益性、保值增值性和監(jiān)督性特點(diǎn)。

社會保障基金監(jiān)督管理是指由國家行政管理部門，專職監(jiān)督部門，利害關(guān)系以及有關(guān)方面對社會保障基金的有關(guān)管理機(jī)構(gòu)和管理者的管理行為過程及結(jié)果實(shí)行監(jiān)察和督守，使其遵守國家有關(guān)法規(guī)和政策要求的過程。在這一過程中，社會保障基金監(jiān)督管理涉及社會保障基金的立法監(jiān)管、社會保障基金的征繳監(jiān)管、社會保障基金投資運(yùn)營的制度監(jiān)管、社會保障基金的財(cái)務(wù)監(jiān)管和社會監(jiān)管等一些法律法規(guī)和制度規(guī)則。

社會保障基金的有效運(yùn)營有助于加快積累實(shí)質(zhì)性社會保障基金，有助于減輕企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)的競爭力；有利于完善資本市場，提高資金的使用效率；有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高社會保障在國民經(jīng)濟(jì)中的地位。如何才能使社?；鹩行н\(yùn)營呢？這就需要加強(qiáng)和完善國家和社會等各方面對社會保障基金的監(jiān)督管理。

二、目前我國社保基金監(jiān)督管理中存在的問題

我國的社會保障基金監(jiān)督管理工作尚處于起步階段，實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)匱乏，法規(guī)制定方面也存在許多“灰色地帶”，因而導(dǎo)致近年來社保案件頻頻發(fā)生，存在許多有待改進(jìn)之處，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，基金監(jiān)管法規(guī)不健全是社保基金出現(xiàn)問題的首要原因。近年來，社?；鸫蟀笗r(shí)有發(fā)生，最重要的原因是我國目前還沒有形成一個較為完善的社會保障基金監(jiān)督的法律法規(guī)體系。已經(jīng)頒布的一些監(jiān)督規(guī)定，如《社會保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》、《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理暫行規(guī)定》等，大多都是以“暫行辦法”或“試行辦法”的形式出現(xiàn)的文件，立法的層次較低，權(quán)威性差，也缺乏統(tǒng)一性、可操作性差。當(dāng)實(shí)踐中出現(xiàn)問題時(shí)經(jīng)常無法可依，或者執(zhí)法不嚴(yán)，造成了社保基金的挪用和騙取，妨礙了社保基金制度的有序運(yùn)行，對來自人民群眾的批評、建議、檢舉、申訴、控告等也缺乏具體明確的受理和妥善解決的法律保障措施。

第二，監(jiān)管機(jī)構(gòu)等監(jiān)管主體職責(zé)不明確，效率低下。2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過的《社會保險(xiǎn)法》進(jìn)一步對勞動、財(cái)政、金融等多部門的監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，但是，仍然在一些地方相互牽扯，職責(zé)不明，需要其他相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)一步詳細(xì)分工，使相關(guān)監(jiān)管部門不僅可以相互協(xié)調(diào)工作，而且可以相互制衡，形成良好的內(nèi)部監(jiān)督體系。

第三，社?；痤A(yù)算管理不夠健全。我國實(shí)行的是國家、單位和個人三方共同負(fù)擔(dān)社會保障費(fèi)用的機(jī)制，采用單獨(dú)的社會保障基金財(cái)政專戶收支兩條線管理的辦法管理各項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金，但是，只有財(cái)政直接撥款的保障項(xiàng)目是納入預(yù)算的，對于企業(yè)、職工以及非財(cái)政支持負(fù)擔(dān)的各項(xiàng)社會保險(xiǎn)保障基金還屬于預(yù)算外資金管理，導(dǎo)致基金管理部門對這部分資金缺乏有效的監(jiān)管，為了使社會保障基金能專門用于社會保障事業(yè)，必須建立統(tǒng)一的社會保障基金預(yù)算管理制度，實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)督，防患于未然。

第四，信息不對稱造成社?；鸨O(jiān)管困難。所謂信息不對稱是指在市場經(jīng)濟(jì)活動中，各類人員對有關(guān)信息的了解是有差異的，掌握信息比較充分的人員往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員則處于比較不利的地位。我國基金監(jiān)管中，信息不對稱不同程度地體現(xiàn)在基金的征收、保管、運(yùn)營、支出等各個環(huán)節(jié)，例如在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)很難準(zhǔn)確掌握企業(yè)在職工人數(shù)、職工保險(xiǎn)待遇等方面的信息，企業(yè)躲避繳費(fèi)、隱瞞繳費(fèi)基數(shù)等現(xiàn)象普遍存在。信息不對稱還容易產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，由于基金的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，出現(xiàn)了委托—代理風(fēng)險(xiǎn)，委托人無法準(zhǔn)確地掌握受托人的行動特征，無法進(jìn)行有效的監(jiān)督。

第五，社?；鸨O(jiān)管過程透明度低，公開性不夠。在政府主導(dǎo)的監(jiān)管體制下，政企不分，政事不分，信息披露不完全，市場監(jiān)督力度不夠，加大了監(jiān)管的難度。2002年山西省太原市數(shù)額巨大的社保基金挪用詐騙案、2006年上海社保基金案等案件的發(fā)生，顯然與監(jiān)管缺乏透明度大有關(guān)系。政府作為資產(chǎn)管理者，應(yīng)當(dāng)對社?；疬\(yùn)營管理信息充分公開，建立相關(guān)信息公開制度，讓每一位公民能夠簡單了解基金的使用以及運(yùn)行情況，這樣才能更好地保障基金參與人和受益人的利益。

第六，社會監(jiān)督?jīng)]有完全發(fā)揮作用。由于宣傳力度不夠，一些基層群眾對社會保障制度改革內(nèi)容知之甚少，不利于他們支持和監(jiān)督管理工作；企業(yè)和職工等受保人缺乏維護(hù)自身權(quán)益的強(qiáng)烈意識，沒有自發(fā)地組織一些監(jiān)督組織；我國的工會組織沒有實(shí)質(zhì)權(quán)力，很難發(fā)揮維護(hù)職工權(quán)益的作用，無論是對相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管還是對企業(yè)行為的監(jiān)管都很難實(shí)現(xiàn)。

三、完善我國社會保障基金監(jiān)督管理的對策

現(xiàn)階段，我國社會保險(xiǎn)基金在監(jiān)督管理方面存在漏洞，給一些腐敗分子有了可乘之機(jī)，貪污挪用社會保障基金，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的切身利益，如何完善社?；鸨O(jiān)管體系成為當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)在吸收國際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)結(jié)合本國國情制定相關(guān)對策。

第一，加強(qiáng)社會保障基金監(jiān)督管理法制建設(shè)。建立完整配套的、嚴(yán)肅權(quán)威的監(jiān)督法規(guī)是社會保障行政主管部門和基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法正確行使職責(zé)的可靠保證，是國家履行其社會保障管理職責(zé)的基礎(chǔ)。應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家制定監(jiān)督法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)，建立具有中國特色、并與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的監(jiān)督法律體系。根據(jù)存在的問題對原有的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行修改與補(bǔ)充，然后制定專門的基金監(jiān)管條例和詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，規(guī)范基金征收、管理、運(yùn)營等行為，確定監(jiān)管主體，明確從中央到地方以及各級財(cái)政、審計(jì)和中國人民銀行等部門的職責(zé)，豐富監(jiān)督手段，提高執(zhí)法效率。

第二，遵循社會保障基金征、管、用三分離，以及運(yùn)營系統(tǒng)與監(jiān)督系統(tǒng)分設(shè)的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和監(jiān)管，建立全國統(tǒng)一的社?；鸨O(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國社?；鸬谋O(jiān)管長期沒有權(quán)威性機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，社會保障處于一種政出多門、多頭管理的混亂局面，參與社會保障管理和監(jiān)督的有勞動和社會保障部門、財(cái)政部門、衛(wèi)生部門、民政部門以及金融機(jī)構(gòu)等，各個部門獨(dú)立工作，缺乏溝通，因此，研究制定統(tǒng)一的監(jiān)督指標(biāo)、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督程序是十分必要的。同時(shí)，社?；鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成也要體現(xiàn)“三方性”制衡原則，形成內(nèi)部監(jiān)督，更為重要的是提高監(jiān)管人員的綜合素質(zhì)，對監(jiān)管人員進(jìn)行專業(yè)技術(shù)和職業(yè)素質(zhì)的培訓(xùn)，使他們掌握國內(nèi)外最先進(jìn)的監(jiān)管方法和最新的社?；鸨O(jiān)管技術(shù)，提高監(jiān)管的效率。

第三，加強(qiáng)社保基金的預(yù)算管理，進(jìn)行事前監(jiān)督。加強(qiáng)基金的預(yù)算監(jiān)管是社會保障制度可持續(xù)運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)，美國、英國、日本等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家都建立了基金預(yù)算監(jiān)控制度，我國制定的《預(yù)算法實(shí)施條例》里只規(guī)定了社會保障預(yù)算，并未涉及社會保障基金預(yù)算制度。面對老年化步伐越來越快的趨勢，建立以社會保險(xiǎn)為核心的基金預(yù)算監(jiān)管制度，規(guī)范基金收支，嚴(yán)格按規(guī)定安排各項(xiàng)支出，確保社?；饘？顚Ｓ?，防止挪用、浪費(fèi)、貪污現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，對社會保障結(jié)余基金，要專戶存儲，并按規(guī)定進(jìn)行投資運(yùn)營，保證其完整和保值增值。

第四，建立基金信息管理系統(tǒng)，完善基金信息披露制度。建立嚴(yán)格的信息披露制度，不僅可以解決信息不對稱，防止出現(xiàn)“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，還可以提高基金管理的透明度，預(yù)防基金被貪污挪用，是社會保障基金監(jiān)管的重要舉措。要借鑒和運(yùn)用國際監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，改變監(jiān)管數(shù)據(jù)被分割的狀況，建立監(jiān)控中心數(shù)據(jù)庫，集資料收集、分析和反饋于一體，逐步形成統(tǒng)一的預(yù)警監(jiān)督體系。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過現(xiàn)代化的報(bào)表系統(tǒng)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)信息管理系統(tǒng)，審查和分析社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、運(yùn)營機(jī)構(gòu)的各種報(bào)告和統(tǒng)計(jì)報(bào)表，依據(jù)報(bào)告和報(bào)表檢查、審查監(jiān)督制度政策有關(guān)要求的執(zhí)行情況，既可以發(fā)現(xiàn)個別基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)存在的問題，提高基金監(jiān)管的透明度，也可以了解整個社會保障基金運(yùn)行系統(tǒng)以及市場體系的總體發(fā)展趨勢。

第五，加強(qiáng)社會監(jiān)督，發(fā)展多樣的民間監(jiān)督組織。擴(kuò)大宣傳力度，增加群眾對社?；鹣嚓P(guān)政策的了解，有利于配合和幫助監(jiān)管部門的工作，組織一些民間監(jiān)督組織，雖然這些民間監(jiān)督組織不具有法律形式，也不會產(chǎn)生強(qiáng)制性的法律效果，但它密切群眾，深入基層，有利于多層次監(jiān)管社?；?。還可以發(fā)揮新聞機(jī)構(gòu)的作用，產(chǎn)生輿論監(jiān)督的效果，對不良行為的管理機(jī)構(gòu)或工作人員進(jìn)行報(bào)導(dǎo)，對潛在的威脅施加社會壓力。

第六，加大處罰力度。制定并實(shí)施社?；鸸芾磉`規(guī)違紀(jì)行為處分規(guī)定，嚴(yán)整基金監(jiān)管紀(jì)律，結(jié)合實(shí)際制定基金監(jiān)管法規(guī)，對基金管理的重要環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督制約，規(guī)范監(jiān)管行為，嚴(yán)格執(zhí)行社?；鸨O(jiān)管責(zé)任制，把責(zé)任落實(shí)到具體人員，哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就追本溯源，不僅要追究當(dāng)事人的責(zé)任，還要追究主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，知情不報(bào)造成基金損失的也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，嚴(yán)肅查處基金案件，視不同情節(jié)給予不同程度的處罰。

社會保障基金的監(jiān)督管理在全世界范圍內(nèi)都是一個十分重要的話題，也是世界各國社會保障制度改革的核心和難點(diǎn)，因此，完善我國社會保障基金的監(jiān)督管理不可能一蹴而就。由于歷史文化、政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r各有不同，每個國家社?；鸬谋O(jiān)管制度也都各有特色，所以，不能盲目地照搬其他國家的監(jiān)管模式，必須根據(jù)我國的國情和社?；鸨O(jiān)管的實(shí)際情況，科學(xué)研究，循序漸進(jìn)，最終建立起完善的具有中國特色的社?；鸨O(jiān)管制度和獨(dú)立高效的基金監(jiān)管體系。

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1673-1999（2011）05-0083-02

朱玲（1987-），女，安徽巢湖人，安徽師范大學(xué)（安徽蕪湖241000）社會學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣Ｕ匣稹?/p>

2010-12-16