基于制度視角的現(xiàn)代大學章程建設(shè)探析

劉上海

基于制度視角的現(xiàn)代大學章程建設(shè)探析

劉上海

基于現(xiàn)代教育制度的視角，指出大學章程在現(xiàn)代大學制度建設(shè)中的重要作用和現(xiàn)代大學制度下大學章程建設(shè)中所需要注意的問題。認為現(xiàn)代大學章程的功能有三：落實和完善大學治理結(jié)構(gòu)、體現(xiàn)高?？茖W發(fā)展中的民主管理、彰顯和發(fā)揮高校辦學特色。

應用型本科大學；發(fā)展戰(zhàn)略；應用型專門人才

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010-2020年）》的正式出臺，我國教育的改革與發(fā)展進入了新的時期，完善中國特色現(xiàn)代大學制度不僅是我們當前高教事業(yè)發(fā)展的歷史性重大課題，更是我國建設(shè)高水平大學的有效途徑。如何改革、創(chuàng)新不適宜現(xiàn)代大學制度的管理體制和模式已是高校管理走向成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。章程建設(shè)作為完善中國特色現(xiàn)代大學制度的核心內(nèi)容之一，對完善高校治理結(jié)構(gòu)、擴大社會合作及推進專業(yè)評價都起著至關(guān)重要的作用。文章試從完善中國特色現(xiàn)代大學制度的視閾入手，系統(tǒng)地分析、梳理了章程建設(shè)在現(xiàn)代大學制度中的作用及功能。

一、大學章程建設(shè)在現(xiàn)代大學制度中的作用分析

大學章程追溯起來，最早可認為是12、13世紀的西歐，由教皇或皇帝專門頒發(fā)給當時中世紀大學的特許狀，中世紀大學通過皇室所賦予他們的相關(guān)權(quán)力進而制定章程，對大學進行治理。19世紀初期德國著名教育家洪堡組建了柏林大學，并撰寫了《立陶宛學校計劃》、《文化和教育司工作報告》、《論柏林高等學術(shù)機構(gòu)的內(nèi)部和外部組織》等文稿，闡釋了他的大學理念。一般認為，洪堡所闡述的大學理念是近、現(xiàn)代大學章程建設(shè)的主要理論依據(jù)。

我國沿襲大陸法系傳統(tǒng)，絕大部分高校都屬于國家事業(yè)單位，從性質(zhì)上來講為公立高校。我國從1995年頒布實施的《教育法》第26條就明確規(guī)定，“有組織機構(gòu)和章程”是設(shè)立學校及其他教育機構(gòu)所必須具備的基本條件之一。從中國現(xiàn)行高教行政體系看，大學章程乃中國現(xiàn)代大學設(shè)立的制度性根基，是高等學校為實施自主管理、學術(shù)自由、保障校園秩序的良性運行，以國家法律、法規(guī)作為依據(jù)，針對學校的重大、根本事項制定的規(guī)范性文件［1］。也就是說，大學章程相當于是高校的“憲法”，是高校最根本的規(guī)范性文件，是高校其他規(guī)章制度的基礎(chǔ)和依據(jù)。

我國《教育法》第28條規(guī)定的學校及其他教育機構(gòu)行使的首項權(quán)利即是：“按照章程自主管理”。大學章程涉及了學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及學校與政府、學校與社會的關(guān)系，其中主要是回答了學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等現(xiàn)代大學制度的核心問題，為學校依法自主辦學提供了可行的自治規(guī)范［2］。簡而言之，大學章程是完善中國特色現(xiàn)代大學制度的重要保障，也是推進政校分開、管辦分離，探索適應中國過去和時代要求，充分激發(fā)我國高校辦學活力，更好地體現(xiàn)大學自治的有效舉措。

二、大學章程建設(shè)在現(xiàn)代大學制度中的功能梳理

根據(jù)結(jié)構(gòu)功能理論，結(jié)構(gòu)決定功能。因此，大學章程建設(shè)對于現(xiàn)代大學制度的構(gòu)建意義十分重大，它作為現(xiàn)代大學制度的基本框架，決定了一所大學的主要功能和治理途徑。基于以上認識，本文認為，大學章程建設(shè)在現(xiàn)代大學制度中的功能主要有三個方面。

（一）章程建設(shè)能更好地落實和完善大學治理結(jié)構(gòu)

完善中國特色現(xiàn)代大學制度就是要從我國的現(xiàn)實國情出發(fā)，按照現(xiàn)代大學制度的方向和要求去具體實踐。多年來，我國形成的黨委領(lǐng)導下的校長負責制經(jīng)過多年的實踐，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，取得了卓有成效的功績，完善中國特色現(xiàn)代大學制度就是要繼續(xù)堅持和完善黨委領(lǐng)導下的校長負責制?！包h委領(lǐng)導”和“校長負責”所蘊含的權(quán)責關(guān)系是：如何在保證黨委對學校各項工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導的同時，也保證好校長所管理的學校行政系統(tǒng)能有效的行使職權(quán)和履行職責。然而，我國現(xiàn)行的《教育法》和《高等教育法》只是對大學章程進行了宏觀描述，作為我國大學基本法的《高等教育法》，其第三十五條和第四十一條規(guī)定，“國家興辦高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領(lǐng)導下的校長負責制”、“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權(quán)”，“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”。從運作機制上來看，完善中國特色現(xiàn)代大學制度的關(guān)鍵就在于要深入貫徹黨的民主集中制，實現(xiàn)集體領(lǐng)導，民主決策，科學發(fā)展。其中并沒有就如何劃歸學校黨委、行政的職責界限及管理方式進行具體規(guī)定，我國目前高校普遍存在黨委、行政系統(tǒng)權(quán)責交疊、界域模糊等問題，不僅不利于高校人力資源合理配置，也不利于促進高等教育改革與發(fā)展。

大學章程可以作為我國《教育法》和《高等教育法》的有益補充和適度解釋，進一步明晰和細化《教育法》和《高等教育法》所賦予公辦高校的權(quán)力。在這個意義上，我們可以認為：在制度層面上，大學章程能協(xié)調(diào)理順學校黨委和行政的關(guān)系、明確和清晰黨委與校長的不同權(quán)責范圍，黨委主要是討論決定重大問題、重要事項和重要干部任免，體現(xiàn)出黨要管黨、黨管人才、黨管干部和黨委管大事的思想；校長作為學校行政的主要負責人，行使職權(quán)、履行職責，實現(xiàn)校長統(tǒng)一領(lǐng)導、副校長分工負責、職能部門組織實施的機制。黨委和行政相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一行使權(quán)力。在具體操作層面上，實現(xiàn)黨委對校長的組織領(lǐng)導，校長對黨委會決議的落實執(zhí)行，從而更好地堅持和完善黨委領(lǐng)導下的校長負責制。

在我國高校里，除了黨委會、行政部門和二級院系外，還存在諸如校務(wù)委員會、學術(shù)委員會、學位委員會、職務(wù)評審委員會、教職工代表大會、學生會等眾多組織形式和權(quán)力主體，它們不僅體系繁復，地位和職權(quán)的界定也錯綜復雜，長久以來，這些組織形式的管理一直是困擾我國高校發(fā)展的老大難問題。如何在現(xiàn)行體制下規(guī)范和明晰這些組織的結(jié)構(gòu)、有效發(fā)揮它們的積極作用，是完善中國特色現(xiàn)代大學制度的重要環(huán)節(jié)。盡管在當前，我國眾多高校中，存在辦學實力和辦學層次的差異，但通過大學章程建設(shè)，厘清這些組織形式和權(quán)力主體的地位和職權(quán)對于提高任何一所高校的管理水平和執(zhí)行力，從而更好的發(fā)揮學校教職工、學生在完善中國特色現(xiàn)代大學制度中的作用都是顯而易見的。

（二）大學章程建設(shè)能更好地體現(xiàn)高?？茖W發(fā)展中的民主管理

民主管理是現(xiàn)代大學制度的題中之應有，很難設(shè)想一所高水平的大學內(nèi)部管理不是民主的。章程關(guān)于組織機構(gòu)及其權(quán)責配置和師生員工權(quán)利的規(guī)定，集中體現(xiàn)了學校的民主管理思想［2］。如何實現(xiàn)高校的民主管理的最好體現(xiàn)就是：高校要堅持學校發(fā)展為了學校全體成員，學校發(fā)展依靠學校全體教職工和學生，學校發(fā)展成果由全體共同享有，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好高校全體教職工和學生的根本利益，而保障高校民主管理的最有效途徑就是通過大學章程建設(shè)來實現(xiàn)。

積極推動高校實行依法治校不僅僅是建設(shè)社會主義法治國家和構(gòu)建和諧社會、和諧校園的現(xiàn)實需要，也是高校管理走上民主化、制度化、文明化的充分體現(xiàn)。通過大學章程建設(shè)，以實現(xiàn)學校各項工作的法制化、規(guī)劃化，保證冠達師生員工參與管理學校事務(wù)，把各項學校工作納入法治軌道，從而更好的使廣大師生員工的民主權(quán)利在高校中得到享受和保障，樹立起學校法規(guī)和學校規(guī)章制度的權(quán)威，最有效的辦法就是通過大學章程去實現(xiàn)。

中國特色現(xiàn)代大學制度的重要內(nèi)容之一，就是要探索教授治學的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學、學術(shù)研究和學校管理中的作用。教學與科研水平的高低是支撐大學發(fā)展的核心力量，教授群體是肩負這一重要任務(wù)的中堅力量。如何發(fā)揮好教授群體在高校中的積極作用，也就成了大學發(fā)展后勁足不足的關(guān)鍵。通過章程建設(shè)，使大學教授在學校事務(wù)中享有充分發(fā)言權(quán)，享受充分的學術(shù)事務(wù)管理權(quán)、學術(shù)事務(wù)決策權(quán)，特別是在學科發(fā)展建設(shè)的一系列重大問題上，保障教授的知情權(quán)和話語權(quán)，讓教授積極參與學校決策。

在我國高校中，教代會制度自20世紀80年代試行到全面推動以來，經(jīng)歷20多年的實踐檢驗，教代會制度不僅是學校黨組織堅持黨的群眾路線，實現(xiàn)民主管理、民主監(jiān)督的有效形式，也是保障教職工行使民主權(quán)力，參與學校管理，充分發(fā)揮教職工積極性、創(chuàng)造性，提高學校科學發(fā)展水平的有效保障。大學章程建設(shè)恰恰能從學校制度層面確定、保障教代會的民主權(quán)利，從而落實高校的民主管理。

高校的工會、共青團組織、學生會及校友會也都是高校的重要群團組織，如何引領(lǐng)好、動員好、組織好教職工、青年學生及知名校友在學?？茖W發(fā)展中的作用，大學章程可從制度層面規(guī)范和引導學校群團組織為學校科學發(fā)展積極獻言獻策，從而在高校中營造出積極的民主氛圍，更好的實施民主管理。

（三）大學章程能更好地彰顯和發(fā)揮高校辦學特色

高校如何在競爭日益激烈的環(huán)境下求得長遠發(fā)展的關(guān)鍵著力點就是要放在特色發(fā)展上，堅持把特色發(fā)展作為學校的立校之本，堅持以特色求發(fā)展，增強學校特色發(fā)展能力、提升學校特色發(fā)展水平、優(yōu)化學校特色發(fā)展環(huán)境。通過大學章程建設(shè)確立學校走特色發(fā)展之路是實現(xiàn)大學科學發(fā)展的決定因素。大學章程建設(shè)不僅能宏觀地、系統(tǒng)地體現(xiàn)學校辦學理念和辦學思路，也能微觀地、隱性地表達高校大學文化和大學精神。

任何一所大學的辦學理念都是經(jīng)過長期實踐摸索，歷史性地熔煉、沉淀、發(fā)展而成的，同時也是一所大學內(nèi)在價值不斷反省、批判、提升的過程。大學章程作為大學制度的最直接載體，是大學辦學理念和辦學思路的最直接體現(xiàn)，一方面它能以最鮮明的序言表達一所大學所追求的辦學目標和辦學價值；同樣，它也以最簡明的規(guī)章和條款表明一所大學豐富的辦學特點和人才質(zhì)量觀。

大學精神是大學發(fā)展中積淀的創(chuàng)造性的精髓和靈魂，它不僅制約一所大學教學、科研、管理和服務(wù)的水平，更直接影響一所大學的辦學質(zhì)量和未來發(fā)展。通常情況下，一所富含創(chuàng)造力和發(fā)展?jié)摿Φ拇髮W所具有的大學精神和大學文化一定是極其豐富的，也必定是極具特色的。

大學的辦學特色不僅體現(xiàn)在一所高校的各個層面上，其多元化特征也為辦學者和管理者設(shè)計與辦學特點提供了廣闊的思路與途徑，但同時也提出了挑戰(zhàn)，即怎樣才能盡快地正確把握辦學特色的精神內(nèi)涵和本質(zhì)，并在辦學實踐中凸顯學校的鮮明特色。大學章程的建設(shè)過程，本身也是一所大學把握和理解自身大學精神和大學文化的過程。

三、現(xiàn)代大學制度下大學章程建設(shè)需要注意的問題

構(gòu)建現(xiàn)代大學制度，是我國當前高等教育的一項重大課題。無疑，章程建設(shè)是其中最為重要組成部分，在章程建設(shè)的過程中，下面幾個問題尤其值得注意：

（一）正確把握現(xiàn)代大學制度下章程建設(shè)的方向

把握現(xiàn)代大學制度下大學章程建設(shè)的關(guān)鍵在于正確把握以下三種關(guān)系：首先，要正確把握繼承大學傳統(tǒng)與改革創(chuàng)新的關(guān)系，大學章程建設(shè)所需把握的第一要義。大學辦學理念和辦學目標，總是隨著國家人才戰(zhàn)略變化、經(jīng)濟社會發(fā)展和人才需求情況而不斷調(diào)整和適應的，大學章程建設(shè)既要秉承大學原先所堅持的優(yōu)秀傳統(tǒng)，又要適應歷史發(fā)展的階段性，對不符合和不適應歷史發(fā)展需要的內(nèi)容進行修改和替換，讓大學章程與時俱進。其次，要把握大學章程建設(shè)的過程必定是不斷豐富和完善的，從某種意義上說，任何一項制度都是不完善的，需要在實踐中去不斷修正，大學章程的建設(shè)同樣如此，它需要在一定階段和一定時期對大學章程的內(nèi)容進行重新審議和修改，做到既能確保全校師生能及時分享到學校發(fā)展成果，也要能保證學校將來發(fā)展的可持續(xù)性。再次，大學章程建設(shè)充分吸收其他高校發(fā)展的先進經(jīng)驗，集百家之所長，鑄自身之特色。在堅持諸如科學精神、批判精神、自由精神和獨立精神的同時，鑄就出能符合自身特質(zhì)的大學精神。

（二）準確把握現(xiàn)代大學制度下章程建設(shè)的尺度

從某種程度上來說，大學章程建設(shè)可視為是我國《教育法》和《高等教育法》的“下行法”，大學章程作為我國高等教育法規(guī)下的一種制度創(chuàng)新，有其合理性和普適性，即法律明確規(guī)定的事項必定不能與之相沖突，只能在可行性允許的情況下作必要的細化，但從另一方面說，大學章程也面臨這樣一種挑戰(zhàn)：即對法律未作規(guī)定的事項，要做到既符合學校發(fā)展的實際需要，也要符合學校未來發(fā)展趨勢，也就是在不違背法律精神和原則的前提下做出大膽探索。鑒于上述兩方面的考慮，大學章程建設(shè)需要準確的把握一個尺度，在遵循和堅持我國現(xiàn)行法律制度所規(guī)約的準則下，盡可能的充分發(fā)揮大學章程的自由向度，從而更好地利于高校發(fā)展。

（三）理性把握現(xiàn)代大學制度下章程建設(shè)的本質(zhì)

大學章程作為大學的“基本法”，既是一所大學辦學理念、辦學目標的最好體現(xiàn)，也是一所大學辦學特色和內(nèi)在精神的最好顯現(xiàn)。然而，再健全的制度或是規(guī)章制度，也只有通過實踐得到落實了，才能收到其應有的效果。作為大學主體的“學術(shù)、學者、學生”只有在價值層面達到了對大學章程的理性后，才能在行動中真正貫徹大學章程所體現(xiàn)的精神本質(zhì)，現(xiàn)代大學制度下的章程建設(shè)的本質(zhì)就是貫徹“以人為本”的價值理念，只有在“以人為本”的理念指導下，才能真正做到“育人為本”，從而使章程建設(shè)得到根本落實。

[1]湛中樂,徐靖.通過章程的現(xiàn)代大學治理[J].法制與社會發(fā)展,2010(3).

[2]張文顯,周其鳳.大學章程:現(xiàn)代大學制度的載體[J].中國高等教育,2006(20).

G647

A

1673-1999（2011）10-0150-03

劉上海（1965-），男，湖北天門人，重慶科技學院(重慶 401331)合作與發(fā)展部部長，副教授，研究方向為高校發(fā)展戰(zhàn)略研究。

2011-03-14