統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗中的基礎(chǔ)教育整合

呂慶春，伍愛華

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗中的基礎(chǔ)教育整合

呂慶春，伍愛華

教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，實現(xiàn)教育公平就是要將教育機會和資源毫無歧視地提供給受教育者。中國的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)使得教育資源向城市嚴重傾斜，造成城鄉(xiāng)教育機會不均、教育環(huán)境反差巨大。原有的基礎(chǔ)教育投入和資源分配制度還在扭曲著教育的發(fā)展，一定程度地仍延續(xù)著基礎(chǔ)教育的排斥、傾斜與失衡現(xiàn)象。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實驗中，必須在基礎(chǔ)教育的財政投入機制、資源配置機制和戶籍制度改革等方面大膽創(chuàng)新，促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育整合，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的新機制。

基礎(chǔ)教育；教育公平；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；財政投入；資源配置；制度設(shè)計

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗是在中國改革進入深水區(qū)以后，為破解城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)深層次困局的一項重大戰(zhàn)略舉措，是將改革進一步引向深入的重要戰(zhàn)略部署，要求在制約社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)大膽創(chuàng)新、率先突破。黨的十七大報告指出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。實現(xiàn)基礎(chǔ)教育的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，必須改變城鄉(xiāng)教育發(fā)展不對稱狀態(tài)和農(nóng)民工子女受教育的艱難局面，在教育的投入機制、資源配置機制和戶籍制度改革等方面大膽創(chuàng)新，促進城鄉(xiāng)教育整合。

一、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育缺乏公平的制度安排

在制度性的社會安排中，國家的發(fā)展階段和目標，居于社會主導(dǎo)地位的個人、群體或者階層的取向?qū)舱叩闹贫ㄆ鹬陵P(guān)重要的作用。當(dāng)社會的資源和財富有限，無法讓所有的社會成員享有時，作為價值的權(quán)威分配的公共政策就明顯地偏重于社會的一些部門、階層和群體，在缺乏公平的制度安排的背景下，社會排斥就出現(xiàn)了。一些社會學(xué)家對拉美一些國家現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)和社會排斥進行了考察，認為農(nóng)業(yè)社會被工業(yè)社會所追尋的政治價值取向和社會管理方式所取代，工業(yè)部門的代理人左右著國家的產(chǎn)業(yè)政策、投資方向、經(jīng)濟發(fā)展走勢和教育導(dǎo)向等諸方面，于是，現(xiàn)代部門的強大與擴張，使得傳統(tǒng)部門逐漸形成國家中的產(chǎn)業(yè)邊緣化現(xiàn)象。拉美國家有的社會學(xué)家將這種現(xiàn)象稱為“內(nèi)部殖民化”。隨著國家“二元”結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，基礎(chǔ)教育的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)不可避免。近幾年，國家高度重視農(nóng)村基礎(chǔ)教育，除了全部免除農(nóng)村學(xué)生義務(wù)教育階段的學(xué)雜費之外，還對義務(wù)教育階段住讀學(xué)生給予生活補貼，大大地改善了農(nóng)村學(xué)生的學(xué)習(xí)條件，取得了矚目的成就。但是，由于歷史的欠賬太多，城鄉(xiāng)學(xué)校的辦學(xué)條件差距大，還是有很多亟待解決的問題，需要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實驗中不斷加以改進。

（一）財政投入缺乏公平的制度安排

1.義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)財政投入差距

2004年，中國義務(wù)教育財政預(yù)算內(nèi)支出占義務(wù)教育總支出的69.85%，這個比例明顯偏小，包括世界上很多發(fā)展中國家在內(nèi)的大部分國家的比例在20世紀90年代都達到了85%～90%之間。2004年，義務(wù)教育財政預(yù)算內(nèi)撥款占財政預(yù)算內(nèi)教育撥款的比例為54.47%，其中農(nóng)村義務(wù)教育財政預(yù)算內(nèi)撥款所占比例為32.92%［1］。這個撥款總體偏低，農(nóng)村所占比例更低，與義務(wù)教育的重要性和實際需求相比很不相稱。目前，多數(shù)地區(qū)政府對義務(wù)教育公立學(xué)校撥款不是按學(xué)生人數(shù)，而是區(qū)別重點校和非重點校撥款，造成同一級政府管理的公立學(xué)校之間差距巨大的局面［2］。城市的重點學(xué)校多，加上地緣優(yōu)勢、人際關(guān)系協(xié)調(diào)等多方面因素，得到的財政撥款遠遠多余農(nóng)村學(xué)校。

2.教育投入城鄉(xiāng)差距明顯

在城鄉(xiāng)分治的社會里，城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入差距巨大。一是城鄉(xiāng)教育投入存在差距。2002年我國全社會的各項教育投入是5 800多億元，其中用在城市的占77%；占總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口只獲得23%的教育投資［3］。二是義務(wù)教育的基礎(chǔ)設(shè)施投入城鄉(xiāng)差距明顯。2003年《中國教育綠皮書：中國教育政策年度分析報告》顯示，2001年占全國人口大多數(shù)的農(nóng)村，只享受全國義務(wù)教育經(jīng)費的31.2%。農(nóng)村初中、小學(xué)基建支出僅占全國財政預(yù)算內(nèi)教育基建支出的1.9%、3.6%。農(nóng)村義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公共經(jīng)費僅為城市平均水平的三成。三是義務(wù)教育階段的生均投入與高等教育階段差距很大。2004年，預(yù)算內(nèi)初中生均經(jīng)費與大學(xué)生均經(jīng)費之比為1∶4.3，預(yù)算內(nèi)小學(xué)生均經(jīng)費與大學(xué)生均經(jīng)費之比為1∶4.8。城市中小學(xué)的多數(shù)已是“錦衣玉食”，一些重點中小學(xué)僅靠財政上億元撥款就“富得流油”［4］。

（二）資源配置缺乏公平的制度安排

有人曾經(jīng)比喻中國城市的學(xué)校像西歐，而農(nóng)村的學(xué)校像非洲。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因是基礎(chǔ)教育資源配置的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)明顯。

1.城鄉(xiāng)辦學(xué)條件差距很大。城市學(xué)校有寬敞、明亮的教室，有現(xiàn)代化的各類實驗室，有齊全的電教設(shè)備，運動場、圖書館、會議室、演播廳等齊備，有各種文藝匯演、夏令營等課外活動。在農(nóng)村學(xué)校，很多設(shè)施如教室、教學(xué)設(shè)備、運動設(shè)施等都較差。由于經(jīng)費不足，相當(dāng)多農(nóng)村地區(qū)不具備義務(wù)教育的基本辦學(xué)條件。一是農(nóng)村地區(qū)危房比例偏高。2004年，全國的小學(xué)和初中共有4 542.3萬m2的危房，同時每年自然新增危房約1 750萬m2。小學(xué)和初中校舍的危房率分別為5.6%和3.7%。2008年汶川大地震中那么多的中小學(xué)生遇難，學(xué)校房屋質(zhì)量差、危房較多是其因素之一。二是農(nóng)村初中校舍嚴重不足。農(nóng)村學(xué)校大班超員現(xiàn)象十分普遍，一半以上的班級規(guī)模在56人以上，個別地方甚至超過了100人。三是中小學(xué)儀器設(shè)備的達標率較低。2004年，小學(xué)儀器設(shè)備達標率為50.91%，初中為70.57%，而在農(nóng)村地區(qū)該比例更低。在一些貧困地區(qū)，甚至缺乏黑板、粉筆等最基本的教學(xué)用具，正常的教學(xué)活動都難以開展［2］。

2.城鄉(xiāng)師資力量差距明顯。城市有一流的師資，有頻繁的文化、教學(xué)、學(xué)術(shù)交流等。這些在農(nóng)村根本談不上，連教師人數(shù)也不夠。其一，師資學(xué)歷與城市相比偏低。據(jù)統(tǒng)計，2002年，農(nóng)村和縣鎮(zhèn)學(xué)校教師具有專科以上學(xué)歷的分別占25.07%和40.03%，遠遠低于城市57.15%的比例；具有本科以上學(xué)歷的分別占11.36%和 17.58%，也遠低于城市 47.03%的比例［5］。其二，師資較缺。據(jù)調(diào)查，有一個鄉(xiāng)的初級中學(xué)只有2名英語教師，要承擔(dān)全校三個年級9個班的英語課，其工作的繁重程度可想而知。城市學(xué)生從幼兒園就在接受漢、英雙語教學(xué)，但農(nóng)村很多地方初中和高中都缺乏英語教師。其三，觀念較落后。由于農(nóng)村較閉塞，缺乏與外界交流，其教育思想、教學(xué)方法等很多方面也無法與城市相比。

（三）農(nóng)民工子女城市求學(xué)缺乏公平的對待

盡管政府及教育行政主管部門要求農(nóng)民工子女同有城市戶口的人享有同等的接受義務(wù)教育的權(quán)利，但是由于戶籍的限制或者影響，他們到公辦學(xué)校讀書受限，受教育機會不平等。其一，農(nóng)民工的子女在城市入學(xué)要按成績擇優(yōu)錄取。在應(yīng)試教育主導(dǎo)教育方向的社會里，升學(xué)率成為衡量學(xué)校社會地位和聲望的重要指標，學(xué)校受社會競爭和考評機制等多方面的影響，非常注重學(xué)生的考試成績。于是，農(nóng)民工子女只有經(jīng)過考試，成績優(yōu)秀者才可以到城里公立學(xué)校讀書。其二，學(xué)校容量有限。一方面，中國是一個人口眾多的國家，學(xué)校的發(fā)展與城市化的快速成長有一定差距，學(xué)校容量確實有限，使得很多公立學(xué)校難以大量接受農(nóng)民工子女就學(xué)。另一方面，城市學(xué)校的教育資源是豐厚的，很多學(xué)校不會主動去開拓資源，反而以此為名，將一些農(nóng)民工子女擋在門外。其三，一些公辦學(xué)校巧立名目，變相收費。雖然政府以及教育主管部門禁止學(xué)校亂收費，但是一些學(xué)校還是受利益的驅(qū)使，以贊助費等多種名目收取高額的費用。這樣，民辦打工子弟學(xué)校便成為解決農(nóng)民工子女上學(xué)的主要渠道。

農(nóng)民工子女進入城市公辦學(xué)校后，也往往不能享有與城市學(xué)生一樣的待遇。東部某直轄市一所有小學(xué)生、初中生共650多人的農(nóng)民工子弟學(xué)校，被關(guān)停并轉(zhuǎn)以后，其中小學(xué)六年級和初中部的300多學(xué)生并入了H中學(xué)。這所H中學(xué)在這個城市與一流的重點中學(xué)相比只算三流學(xué)校，可就是這樣一所三流中校仍然要實行學(xué)生身份隔離，把不同生源地或者身份的學(xué)生安排在不同的教學(xué)樓里學(xué)習(xí)，東樓為主樓是本地生源的學(xué)生，西樓為附樓是農(nóng)民工子弟［6］。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求整合基礎(chǔ)教育

現(xiàn)代化是以工業(yè)發(fā)展為標志的。為了加快工業(yè)化建設(shè)，計劃經(jīng)濟時期，我國采用了城鄉(xiāng)分治的辦法，逐步形成了經(jīng)濟社會的城鄉(xiāng)“二元”體制。長期以來，社會整體資源向城市傾斜和聚集，于是教育的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)日益突出。在社會發(fā)展到一定階段之后，必然要求改變這種非均衡、非對稱狀態(tài)。如今統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，則必須努力實現(xiàn)教育的城鄉(xiāng)一體化。

（一）現(xiàn)代化初期社會難以均衡發(fā)展

從歷史的視角看，工業(yè)化和現(xiàn)代化的初始階段到初現(xiàn)繁榮階段，城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)日漸突出，這是現(xiàn)代化進程中的必經(jīng)階段。“一個國家的經(jīng)濟越是落后，特殊的制度因素在增加對新生工業(yè)的資金供給，以及向它們提供較為集中和較為高深的企業(yè)指導(dǎo)方面所起的作用就越大；國家越是落后，這些因素的強制性和廣泛性就越是顯著?！保?］其一，政府的投入集中于工業(yè)以及城市。為了加快國家工業(yè)化的進程，政府把優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，增強工業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位放在首位。同時，隨著城市化的擴張，加大了對城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市人口生活及社會保障的投入，使得城鄉(xiāng)居民生活水平、生活質(zhì)量等方面差距拉大。其二，城市工人及政府雇員的工資水平與農(nóng)民收入差距拉大。一般情況下，一個政府雇員的最低工資水平是農(nóng)民收入的2～3倍，在有的國家擴大到5～6倍［8］。其三，科技革命大多肇始于工業(yè)部門，并不斷推動技術(shù)的進步和工業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，促進工業(yè)部門不斷走向繁榮。而傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門技術(shù)更新緩慢，抗御自然能力低下，農(nóng)業(yè)發(fā)展也緩慢，很多時候停滯不前。其四，教育的發(fā)展所培養(yǎng)出的具有現(xiàn)代科學(xué)文化知識和先進技能的人才絕大部分流入城市，進入工業(yè)部門，促進現(xiàn)代部門更快發(fā)展，農(nóng)業(yè)逐漸邊緣化。因此，從世界范圍考察，一些國家轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗表明，“它以犧牲鄉(xiāng)村為代價，加深了城鄉(xiāng)的分裂。這不僅無助于社會凝聚力或者財富的共享，還會加深鄉(xiāng)村生活的疏離與復(fù)歸”［9］。但是，當(dāng)社會發(fā)展到一定階段之后，必然要求加強社會建設(shè)，呼喚城鄉(xiāng)整合。

（二）國運興衰與個人發(fā)展均系于教育

教育是維系社會發(fā)展的紐帶，是民族振興的基石。教育也是塑造人的第一變量，是維系社會精英循環(huán)的紐帶。教育作為培育人的搖籃，是推動社會發(fā)展的前提條件。涂爾干高揚教育的作用，認為教育、宗教和經(jīng)濟代表了各個社會中主要的制度形式，這些方面的制度為社會提供了指導(dǎo)的法則和準則，它們的區(qū)別在于它們在社會中所承擔(dān)的任務(wù)不同、所起的功能不一樣。其中，教育具有核心地位，因為在一個特定的社會中，以某種方式和準則教育人，對孩子們的成才奠定了早期的基礎(chǔ)［10］。

在現(xiàn)代社會中，個人所受的教育程度越高，其職業(yè)地位也越高?！皩W(xué)校教育成了對個人所有的能力進行客觀評價的標準及在職業(yè)招聘時的選拔基準，起到了把個人從無可奈何的出身家族解放出來的作用?！保?1］阿爾蒙德也認為，在社會職位的人選中，其挑選標準是教育而不是社會地位。當(dāng)代世界的許多角色都需要文化，并且至少有足以勝任角色的某些特殊教育。很明顯，許多技術(shù)官員的角色就是這樣的［12］。

教育在社會發(fā)展中起著不可替代的作用。社會的主流觀點都認為：“教育能促進經(jīng)濟增長，并且能使社會新成員通過社會化而接受占統(tǒng)治地位的政治價值與文化價值體系。”［13］教育具有雙重功能：一是促進科學(xué)技術(shù)的進步，推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展，進而加速經(jīng)濟增長，加快社會前進的步伐；二是塑造社會的主體——人。教育使人從較低的社會階層可以躍居到社會的較高階層。那些社會精英階層中的絕大多數(shù)人都具有良好的教育背景，曾經(jīng)占有優(yōu)勢的教育資源。教育提升人的文化修養(yǎng)，確定或改變?nèi)说恼蝺r值取向，使人成為有素養(yǎng)的人。這樣，教育不僅塑造了社會精英，也使一部分人從原有的社會階級階層中分離出來，形成新的社會階層。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展急需加強基礎(chǔ)教育整合

進入新世紀以來，隨著國家財富的快速增長，綜合國力的增強，人們的政治視角也發(fā)生了變化。主導(dǎo)中國改革開放的領(lǐng)導(dǎo)人以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，著力破解城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，積極改善民生，做出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，關(guān)注農(nóng)民和農(nóng)村教育，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，建立一個人人享有改革開放和社會發(fā)展成果的社會。黨的十七大把加快以改善民生為重點的社會建設(shè)作為黨的工作重點之一，指出必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務(wù)，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會。國家把工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村、關(guān)注民生作為經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段之后的重要工作，加大了社會整合力度。

社會要體現(xiàn)競爭的公平與平等，首要的是競爭的起點要平等。這就要求營造一個全體國民平等受教育的環(huán)境，使受教育的機會平等，對教育資源的占有平等?！?0世紀的大部分時間里，美國人都在吹噓他們公立學(xué)校的質(zhì)量。事實上，獲得受教育的權(quán)利很長一段時間以來一直被認為是美國人進行向上社會流動的基礎(chǔ)。 ”［14］中國深受城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)分割，教育對象嚴格限定，教育資源向城市嚴重傾斜，造成社會轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)居民教育機會不均、教育環(huán)境反差很大。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗中必須加強基礎(chǔ)教育的城鄉(xiāng)整合。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中基礎(chǔ)教育整合的路徑

在社會轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)體制的困局難以破解，城鄉(xiāng)教育“非對稱”發(fā)展現(xiàn)象較為突出，導(dǎo)致維系社會公平競爭起點的教育失衡，直接挑戰(zhàn)社會公平，影響社會和諧發(fā)展。黨的十七大報告指出，教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。實現(xiàn)教育公平就是要將教育機會和資源毫無歧視地提供給受教育者?，F(xiàn)代國家在教育方面的準則和政策取向應(yīng)當(dāng)是：不管是富人、城里人還是窮人、鄉(xiāng)下人，都有平等權(quán)利共同享用教育這種公共品，在教育資源配置、經(jīng)費保障等多方面必須實現(xiàn)城鄉(xiāng)大致公平。這就必須改變原有的制度排斥，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平的制度安排。首先，遵循教育的無差序性原則，保證每個適齡兒童和少年不受地域、城鄉(xiāng)、性別、民族、經(jīng)濟背景、階層等各種條件的限制，都能接受并完成義務(wù)教育。其次，教育政策盡可能向農(nóng)村和貧困地區(qū)傾斜。

（一）義務(wù)教育階段財政投入的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

近幾年，國家為了保證義務(wù)教育階段的公民平等地享受義務(wù)教育，加大了對義務(wù)教育階段的財政投入，實行了多項惠及學(xué)生的政策。從2001年起實行“兩免一補”到2008年秋季開學(xué)在全國范圍內(nèi)全面免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費，使得在教育的投入、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面邁出了很大的步伐，教育的公共性逐步得到彰顯。

1.保證義務(wù)教育經(jīng)費投入的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗，必須將教育經(jīng)費投入進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。（1）逐步縮小城鄉(xiāng)教育投入差距。如果照以前城鄉(xiāng)巨額差距的方式繼續(xù)下去，城市的學(xué)校辦得再漂亮，也只能拉大城鄉(xiāng)差距，很難較快提高整體國民教育水平，而且會導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展與教育發(fā)展總體失衡。（2）加大對農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。農(nóng)村承擔(dān)著義務(wù)教育的主要任務(wù)，沒有充裕的財政投入是無法辦好義務(wù)教育的。義務(wù)教育的數(shù)量和質(zhì)量上不去，直接影響國民的素質(zhì)。（3）增加義務(wù)教育階段的生均投入。高等教育需要大量投入無可厚非，但義務(wù)教育是基礎(chǔ)教育，是讓所有或者絕對多數(shù)適齡公民接受基本教育，沒有充足的財政投入，難于提高教育質(zhì)量。

2.加大對義務(wù)教育的財政轉(zhuǎn)移支付力度。在農(nóng)村農(nóng)業(yè)稅取消之后，應(yīng)加大財政對農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度。（1）保障農(nóng)村（尤其是邊緣農(nóng)村地區(qū)）中小學(xué)教師工資按時足額發(fā)放，再不能出現(xiàn)工資拖欠現(xiàn)象。（2）改善農(nóng)村中小學(xué)的基本辦學(xué)條件。由于農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費不足，很多貧困地區(qū)不具備義務(wù)教育的基本辦學(xué)條件，學(xué)校校舍簡陋，實驗設(shè)備奇缺，運動場地和設(shè)施缺乏，這些都要盡力改變。（3）切實解決農(nóng)村中小學(xué)校的債務(wù)問題。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在全國農(nóng)村中小學(xué)“普九”欠債還有300～400億元，這嚴重影響了農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)。

3.加大對義務(wù)教育階段學(xué)生的補償力度?，F(xiàn)在中國已經(jīng)做到了免除中小學(xué)義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費，并給農(nóng)村寄宿學(xué)生以補貼。還應(yīng)做以下嘗試：一是對農(nóng)村貧困地區(qū)的義務(wù)教育階段學(xué)生提供交通補貼和免費醫(yī)療；二是嘗試對貧困家庭每月發(fā)放子女上學(xué)的補貼。

（二）基礎(chǔ)教育資源配置的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

農(nóng)村中小學(xué)師資緊缺、辦學(xué)條件差等現(xiàn)實依然困擾著農(nóng)村教育，并且城鄉(xiāng)教育差距越來越大。同是一國公民，應(yīng)享受基本的國民待遇，這才符合國民待遇原則。一個國家連國民待遇原則都不能堅守，就無法體現(xiàn)憲法所倡導(dǎo)的“公民一律平等”精神。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實驗中，要努力實現(xiàn)基礎(chǔ)教育資源配置城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

1.縮小城鄉(xiāng)辦學(xué)條件差距。現(xiàn)在城市里的學(xué)校條件越來越好，尤其是一些重點學(xué)校，其辦學(xué)條件不僅在中國屬于一流，和發(fā)達國家相比也已經(jīng)差不多了，而農(nóng)村學(xué)校尤其是偏遠地區(qū)的學(xué)校，校舍和其他辦學(xué)條件多少年來沒有多少改善，有的甚至越來越差。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革試驗中，為保證向所有適齡兒童和少年提供滿足一定質(zhì)量的、基本的、相對均衡的義務(wù)教育，政府應(yīng)制定義務(wù)教育最低保障線或者基本辦學(xué)條件標準。其中應(yīng)該包括：（1）義務(wù)教育教職工編制標準以及工資標準；（2）義務(wù)教育學(xué)校基本建設(shè)標準 （場地、校舍、建筑物、教學(xué)儀器設(shè)備、圖書資料等具體標準）；（3）保持學(xué)校正常運轉(zhuǎn)的生均公用經(jīng)費標準。義務(wù)教育最低保障線或者基本辦學(xué)條件標準，還應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展情況及時調(diào)整［2］。改善農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件，應(yīng)成為中央以及地方政府發(fā)展教育首先關(guān)注的問題。

2.縮小城鄉(xiāng)師資差距。應(yīng)采取措施改變農(nóng)村教師緊缺、學(xué)歷偏低、待遇偏低的局面。（1）將新增的一部分財政轉(zhuǎn)移支付專項用于引進新教師，增加合格教師的數(shù)量。尤其要吸引受過高等教育的青年人才到農(nóng)村，特別是到偏遠山區(qū)和落后地區(qū)任教。（2）借鑒高校引進人才的經(jīng)驗，引進哪些教學(xué)經(jīng)驗豐富、教學(xué)成績突出的優(yōu)秀教師和高學(xué)歷教師到農(nóng)村任教，可采取給安家費、給專項補貼、提供住房、解決配偶和子女實際問題等方式。

3.保障義務(wù)教育經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付。為保證轉(zhuǎn)移支付資金公平地分配和有效地使用，以義務(wù)教育最低保障線為依據(jù)，可以縣為單位，按因素法測算義務(wù)教育經(jīng)費的標準需求和標準供給能力，其缺口由上級財政填平補齊。明確各級政府要分擔(dān)的責(zé)任，市（省級）政府應(yīng)該對義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)主要責(zé)任。此外，中央和省級政府財政應(yīng)設(shè)立義務(wù)教育專項資金，扶持農(nóng)村貧困地區(qū)的義務(wù)教育事業(yè)。

4.保障義務(wù)教育財政撥款的公平與公正性。在同一行政區(qū)內(nèi)，對于實施義務(wù)教育的學(xué)校，應(yīng)該以學(xué)生數(shù)為標準，實行均等化撥款制度。義務(wù)教育經(jīng)費是納稅人貢獻的資源，在公立學(xué)校之間進行分配時，必須客觀公正。同一級政府管理的公立學(xué)校，原則上每個學(xué)生應(yīng)獲得相同的教育資源。同時，為解決同區(qū)內(nèi)不同學(xué)校間財政資源嚴重不均衡的局面，以及義務(wù)教育階段嚴重的擇校問題，應(yīng)取消重點校與非重點校的劃分，對所有的學(xué)校一視同仁，都以學(xué)生數(shù)為標準，實行均等化撥款制度。在當(dāng)前，財政資源分配應(yīng)向薄弱學(xué)校傾斜，以縮小學(xué)校間財政資源配置的差別［2］。

（三）農(nóng)民工子女在城市求學(xué)機會均等

1.改革現(xiàn)有的教育評價體系。應(yīng)試教育是中國的教育傳統(tǒng)，自科舉制度以來應(yīng)試教育一直存在。應(yīng)該說應(yīng)試教育有它存在的土壤與合理性，但與現(xiàn)代社會發(fā)展的需要有不協(xié)調(diào)的地方?，F(xiàn)代社會是創(chuàng)新的社會，需要創(chuàng)新型人才，這就必須改革現(xiàn)有的教育機制。尤其是義務(wù)教育階段，必須淡化應(yīng)試教育，努力搞好素質(zhì)教育，改變優(yōu)生積聚優(yōu)校的辦法，讓學(xué)校合理分擔(dān)學(xué)生資源。

2.增加城市學(xué)校的數(shù)量和容量。在工業(yè)化進程中，農(nóng)村作為勞動力的蓄水池，其中大量勞動力將離開鄉(xiāng)村來到城市，隨之而來的是他們的家屬、小孩。目前，把農(nóng)民工計算在內(nèi)，中國的城市化水平已經(jīng)達到45%左右。隨著城市化進程的加快，公共設(shè)施也需要加速發(fā)展。教育作為一種公共品，使其滿足人們（無論是城里人、還是農(nóng)民工子女）的需求，是政府不可推卸的責(zé)任。因此，必須擴大城市的教育規(guī)模，擴大城市的教育投入。（1）新建學(xué)校，讓更多的農(nóng)民工子女不再接受現(xiàn)代私塾教育，或者到打工子弟學(xué)校學(xué)習(xí)。（2）對原有學(xué)校進行擴容，積極引進教師、增添校舍等，擴大辦學(xué)規(guī)模。（3）禁止學(xué)校變相收取額外的費用?，F(xiàn)在一些農(nóng)民工子女要到城里較好的學(xué)校讀書，從小學(xué)到中學(xué)，每年都要繳納數(shù)額不等的借讀費，學(xué)校以贊助費等各種名義收下，這是必須禁止的。

3.掃除農(nóng)民工子女中考和高考的戶籍障礙。在現(xiàn)有的政策框架下，城市只勉強負責(zé)農(nóng)民工子女義務(wù)教育階段的教育，高中被排斥在義務(wù)教育之外。這對于很多生在城市、長在城市又被城市戶籍隔離的農(nóng)民工子女來說，往往初中畢業(yè)就意味著城市學(xué)習(xí)生活的終結(jié)。因此，必須盡快改革現(xiàn)有的戶籍制度，讓在城里完成義務(wù)教育的農(nóng)民工子女能繼續(xù)上學(xué)，并能參加高考。

（四）開展教育下鄉(xiāng)活動

有學(xué)者做過研究，在快速現(xiàn)代化的進程中，農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支援工業(yè)的周期一般是50年，之后就是城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時代。我國現(xiàn)在已進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時代，在教育方面也是城市反哺農(nóng)村的時期。目前教育主管部門已經(jīng)開展支教活動，但從規(guī)模、力度和實質(zhì)內(nèi)容等方面還需要進一步加強和充實。

1.扎實開展好支教活動。從城市重點學(xué)校定期選派一部分優(yōu)秀教師到偏遠和貧困地區(qū)任教。要像中國在20世紀60年代派遣醫(yī)療隊援助非洲貧困國家一樣，兩年一換。一是選派重點學(xué)校的教師到貧困地區(qū)支教，最快一年一換，要不間斷，不能搞形式，走過場；二是將支教經(jīng)歷作為評聘職稱、晉升職務(wù)的重要考核指標。規(guī)定沒有這樣的經(jīng)歷不行，就像世界上一些國家和地區(qū)的成年男性必須服兵役一樣，沒有這個經(jīng)歷任何人都不行。

2.結(jié)對幫扶與資源開放。城市設(shè)施較好的學(xué)校對口幫扶農(nóng)村貧困學(xué)校，或者免費向農(nóng)村學(xué)校開放。城里有的重點學(xué)校設(shè)施非常好，而它們獲得政府撥款、社會贊助的項目和經(jīng)費非常多，因此它們有能力幫助農(nóng)村的貧困學(xué)校。一是將一些教學(xué)設(shè)施或者用過了的教學(xué)設(shè)施贈送給貧困地區(qū)的學(xué)校；二是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師和學(xué)生與貧困地區(qū)的學(xué)生通過結(jié)對子的方式進行幫扶；三是將體育場地、實驗室、演播室等設(shè)施向農(nóng)村學(xué)生開放，讓農(nóng)村孩子體驗現(xiàn)代教育方式和手段。

3.面向農(nóng)村偏遠地區(qū)招生。城市學(xué)校不帶功利性地面向農(nóng)村招收一部分學(xué)生?，F(xiàn)在城市的重點學(xué)校也在向農(nóng)村招收學(xué)生，但其目的是追求升學(xué)率，招收的是農(nóng)村學(xué)校中的尖子生。在城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌過程中，城市中小學(xué)校應(yīng)該有一部分生源面向農(nóng)村偏遠地區(qū)，同時既要招收成績好的學(xué)生，又要招收成績差一些的學(xué)生。

（五）關(guān)愛農(nóng)村留守兒童

根據(jù)中國少年兒童新聞出版總社和聯(lián)合國兒童基金聯(lián)合開展的一項調(diào)查，父母關(guān)愛的缺失和學(xué)習(xí)的壓力，是留守兒童面臨的兩個最大而又往往被成人忽略的困境［15］。對于孩子來說，最需要的是愛與關(guān)懷。愛與安全感缺失，生活穩(wěn)定感喪失，生活在孤獨與惶恐之中，對孩子的成長非常不利。學(xué)校要切實肩負起關(guān)愛留守兒童的責(zé)任，有條件的要讓他們到學(xué)校寄宿，政府給寄宿學(xué)生提供生活費。教師要關(guān)心留守兒童的學(xué)習(xí)、思想、道德等多方面的情況，確保他們健康成長。

四、結(jié)語

總之，長期以來形成的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)體制導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在經(jīng)濟、文化、教育、心理和社會福利、社會保障等多方面的巨大差別，加上中國改革開放以來的發(fā)展是跨越式發(fā)展，走的是非均衡發(fā)展的現(xiàn)代化之路，社會建設(shè)的滯后性又導(dǎo)致農(nóng)村與城市的差距越來越大?；A(chǔ)教育發(fā)展的水平和質(zhì)量在農(nóng)村和城市極不平衡，農(nóng)民市民化進程中存在諸多現(xiàn)實問題，農(nóng)民工子女受教育面臨諸多現(xiàn)實問題。妥善處理這些問題，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗面臨的重要課題。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗中，要努力突破城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)體制的束縛，通過多種渠道、采取多種措施，從各個方面促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育整合。

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G40-011.8

A

1673-1999（2011）10-0109-05

呂慶春（1967-），男，四川蓬安人，博士，重慶科技學(xué)院法政與經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授，從事社會轉(zhuǎn)型、社會風(fēng)險研究；伍愛華，女，四川蓬安人，重慶科技學(xué)院人文藝術(shù)學(xué)院教師。

2011-04-15

國家社科基金項目“農(nóng)民市民化進程中的社會風(fēng)險研究”（08XSH002）。