重慶兩江新區(qū)行政體制模式探索

類延村

重慶兩江新區(qū)行政體制模式探索

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重慶兩江新區(qū)是國家新批準建立的綜合配套改革區(qū)，其改革效度很大程度上取決于行政體制模式的科學性。以目前新區(qū)實行的“1+3”、“3托1”管理模式為視角，從經(jīng)濟、政治、社會、文化等多個維度進行考察，以期構(gòu)建高效度、服務(wù)型、民主性的行政模式。形成一級政府體制是改進現(xiàn)有管理模式的主線。

兩江新區(qū)；行政體制；行政職能；管理模式；政府體制

一、兩江新區(qū)現(xiàn)行行政體制模式

（一）管委會模式概述

兩江新區(qū)現(xiàn)在實行的是開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導小組領(lǐng)導下的管委會模式，即由重慶市主要領(lǐng)導組成“兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導小組”，在宏觀上對新區(qū)建設(shè)進行規(guī)劃和協(xié)調(diào)。同時，在其下設(shè)立“兩江新區(qū)管理委員會（黨工委）”，負責新區(qū)范圍的規(guī)劃布局、開發(fā)建設(shè)與綜合協(xié)調(diào)等工作。在微觀層次，主要涵蓋以下三個方面：

在具體行政架構(gòu)上，兩江新區(qū)管理委員會則可分解為“1+3”、“3 托 1”的管理模式［1］。 “1+3”是指兩江新區(qū)管理委員會（黨工委）規(guī)劃統(tǒng)籌北碚區(qū)部分地域、渝北區(qū)部分地域和江北區(qū)部分地域。“3托1”則是指兩江新區(qū)管理委員會（黨工委）受市政府委托代管北部新區(qū)管委會和兩路寸灘保稅港區(qū)管委會，并直接負責魚石片區(qū)的開發(fā)建設(shè)，以3個區(qū)域的現(xiàn)有基礎(chǔ)為支撐，推動整個新區(qū)的發(fā)展。

在兩江新區(qū)管委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)上，主要設(shè)有辦公室、經(jīng)濟發(fā)展局、政策法規(guī)室、工業(yè)促進局、服務(wù)業(yè)促進局、建設(shè)管理局等機構(gòu)，以實現(xiàn)兩路寸灘保稅港區(qū)和北部新區(qū)工作對接為前提，積極推進招商引資、項目審批等工作。

在片區(qū)開發(fā)與建設(shè)上，成立重慶兩江新區(qū)開發(fā)投資集團有限公司，由兩江新區(qū)管委會直接領(lǐng)導，以公司為主體負責新區(qū)開發(fā)。開發(fā)新片區(qū)時，由所在地的區(qū)委委派一名常委擔任公司總經(jīng)理和兩江新區(qū)任命的董事長一道領(lǐng)導公司負責片區(qū)的開發(fā)。同時，在兩江新區(qū)管委會下設(shè)園區(qū)管委會，由兩江新區(qū)開發(fā)集團總裁和各區(qū)區(qū)長同時出任各園區(qū)管委會主任［2］。從一定角度而言，此種開發(fā)模式有助于實現(xiàn)職能的明確劃分，防止政府職能混雜、職責不清的現(xiàn)象，符合市場運行的規(guī)律，有利于增進新區(qū)建設(shè)的活力。

（二）兩江新區(qū)行政體制存在的問題

2008年6月份在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上提出兩江新區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，2010年5月份正式批準，7月份正式成立，是一個相對短暫的過程［1］。因此，在行政權(quán)威、行政主體、行政體系等方面都需要進一步探索和改進。

首先，兩江新區(qū)管理委員會并非一級政府，而是市政府的派出機構(gòu)，與北碚、渝北、江北3個區(qū)政府之間并不存在隸屬關(guān)系，更多的是經(jīng)濟發(fā)展方面的統(tǒng)籌。同時，對區(qū)政府的管理亦缺乏憲法依據(jù)，難以形成共識性的權(quán)威。統(tǒng)籌力度不夠則會造成行政效率下降，延礙新區(qū)的建設(shè)。

其次，行政主體多樣，但偏重單項的維度，缺少其他主體的參與?，F(xiàn)行模式下，新區(qū)的行政主體主要包括準政府性質(zhì)的兩江新區(qū)管理委員會和其代管或直管的3個管委會以及部分區(qū)域規(guī)劃為兩江新區(qū)范圍的3個區(qū)政府。在整個體系運作中缺乏中介組織的存在，政府承擔全部的社會管理職能，容易造成政府負擔過重的局面。

最后，行政體系不統(tǒng)一，容易導致政令不統(tǒng)一。一方面，由于行政體制初建，難以達到一蹴而就的效果。另一方面兩江新區(qū)管委會缺乏相應(yīng)的法理支持，在行政層級上難以實現(xiàn)與街道（鎮(zhèn)）的對接，政令在基層執(zhí)行力不足。

二、構(gòu)建兩江新區(qū)行政體制新模式的總體思路

新區(qū)行政體制的建設(shè)應(yīng)著眼于經(jīng)濟、政治、文化與社會之間相互融合，相互提升，從多維度完善行政體制的架構(gòu)。

（一）統(tǒng)籌功能區(qū)建設(shè)與行政區(qū)域發(fā)展，明確各類行政主體間的關(guān)系

在現(xiàn)行的“1 加 3”、“3 托 1”管理體制基礎(chǔ)上，推進“功能園區(qū)”建設(shè)，理順新區(qū)管委會、區(qū)政府與各個園區(qū)管委會之間的關(guān)系，使之能夠融合與統(tǒng)一。（在兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)當中規(guī)劃成立的10個功能區(qū)，具體指江北嘴中央商務(wù)區(qū)、保稅港區(qū)、魚復現(xiàn)代制造和物流區(qū)、龍石先進制造區(qū)、北部新區(qū)、空港新城、悅來會展城、蔡家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、水復生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)、木古出口加工區(qū)。）新區(qū)管委會在統(tǒng)籌北碚、渝北、江北區(qū)政府的同時，要積極推進功能區(qū)的建設(shè)，以10大功能區(qū)為基礎(chǔ)成立功能區(qū)管委會，與兩江新區(qū)開發(fā)投資集團有限公司相合作，從經(jīng)濟層面推動功能區(qū)的發(fā)展。在總體上，可以逐步形成功能區(qū)委員會作為新區(qū)委員會的下屬機構(gòu)主要在園區(qū)內(nèi)行使經(jīng)濟職能，和開發(fā)公司一起負責園區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)，相應(yīng)的社會管理和公共服務(wù)職能則由所屬區(qū)域的地方政府承擔。模式運行到較為成熟的階段后，可以借鑒濱海新區(qū)的某些做法，在一定區(qū)域?qū)嵤靶聟^(qū)管委會+功能園區(qū)管委會+鎮(zhèn)（街道）”的行政模式。

（二）完善行政事務(wù)處理流程，建立統(tǒng)一的決策、執(zhí)行與監(jiān)督（評估）機制

行政效率是提升經(jīng)濟效率、建設(shè)效率的主要推手。由于行政主體多元，涉及利益復雜，行政事務(wù)的處理流程則顯得尤為重要。當前，在決策機制上可以實行協(xié)商性的合作模式，即重大經(jīng)濟、社會、行政等事務(wù)要經(jīng)新區(qū)管委會和相關(guān)區(qū)政府進行磋商，在達成基本共識的基礎(chǔ)上做出決策。在執(zhí)行機制上，經(jīng)濟決策應(yīng)主要由功能園區(qū)委員會實施，其他事務(wù)的決定則主要依托相關(guān)區(qū)政府及其下級機構(gòu)執(zhí)行，依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》等法規(guī)實行信息公開，形成陽光行政機制。這樣的執(zhí)行機制既可以弱化區(qū)級政府的行政權(quán)力，又可提升執(zhí)行效率。在監(jiān)督（評估）機制上，則要進行以下3個方面的工作：一是針對不同的區(qū)域和多元主體的不同職能制定差異化的績效考核機制，充分發(fā)揮行政主體的積極性，提高行政效能；二是建立多維的法定監(jiān)督機制，將電子監(jiān)察、效能投訴與首長問責制相結(jié)合，提高行政主體的行為自覺；三是引進社會監(jiān)督（評估），包括媒體監(jiān)督和專業(yè)機構(gòu)評估等，為行政體制的改革、探索提供廉明公正的環(huán)境。

（三）建立健全行政機構(gòu)，以大部制的理念整合優(yōu)化行政職能

繼續(xù)完善新區(qū)管委會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，在與代管或直管的功能區(qū)對接工作時，進行大部制的有益嘗試和探索，特別是要根據(jù)中央對兩江新區(qū)的定位優(yōu)化行政職能，在公共財政、行政審批、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等層面進行新的嘗試，對內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能進行整合。在公共財政層面，要建立自身的財政機構(gòu)，獨立進行財政運作，為新區(qū)管委會各項職能的實施提供充足的資金保障。在行政審批層面，向新區(qū)相關(guān)機構(gòu)下放審批權(quán)限，分離審批主體和責任主體，簡化審批程序，讓申報者更多的自我擔責。同時，將實地審批和網(wǎng)絡(luò)審批相結(jié)合，在提高審批進程的同時接受社會監(jiān)督。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層面，探索建立專門的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機構(gòu)，服務(wù)于城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展，不僅按計劃推進戶籍改革，還要解決后續(xù)的就業(yè)和保障等問題。另外，充分發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)展局、工業(yè)促進局等機構(gòu)的作用，在縱向上加強與上級機構(gòu)的對接，對下級機構(gòu)的領(lǐng)導，在橫向上則要善于協(xié)調(diào)相關(guān)部門，發(fā)揮部門間合作的整體效應(yīng)。

（四）培育各種中介組織并引導公民參與，創(chuàng)新公共服務(wù)提供模式和社會治理模式

新區(qū)的行政體制改革要以先進的理念為指導，以內(nèi)生性的變革為旨向，引入國內(nèi)外先進理念和經(jīng)驗，以前瞻性、持續(xù)性為原則，持續(xù)地推動新區(qū)的發(fā)展［3］。在關(guān)乎重要民生問題的基層領(lǐng)域，新區(qū)管委會應(yīng)借鑒先進的治理理念，讓公民切實參與到重大事務(wù)當中，發(fā)揮主體性作用。在涉及重大公共利益的決策上，要舉行聽證會，將聽證會形成的正確共識作為決策的主要依據(jù)。在城區(qū)治理上，要繼續(xù)完善居民委員會制，在此基礎(chǔ)上成立社區(qū)，就區(qū)域內(nèi)事務(wù)聯(lián)合居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理等機構(gòu)進行協(xié)商自治。在村務(wù)管理上，按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃，適時地推動村民自治的變革。

在公共服務(wù)的提供上，新區(qū)管委會則要認清自身的規(guī)劃和監(jiān)督職責，讓各類中介組織或經(jīng)濟實體參與公共服務(wù)。具體而言，要培育和組建4種類型的中介組織：管理類中介機構(gòu)，主要指履行部分行政職能的事業(yè)單位；服務(wù)類中介機構(gòu)，如會計、律師、審計等事務(wù)所，主要分擔一定的社會性、公益性、監(jiān)督性職能；自律類中介機構(gòu)，即行業(yè)協(xié)會等機構(gòu)，主要通過行業(yè)規(guī)范或習慣推進自身的標準化運作，分解和承擔一部分規(guī)范職能；技術(shù)類中介機構(gòu)，如環(huán)保監(jiān)測、建筑招標等機構(gòu)，其主要受政府委托或授權(quán)從事技術(shù)類的行政事務(wù)。同時，相關(guān)的市政事務(wù)，比如綠化、交通等則盡可能的以競爭的方式交給公司經(jīng)營。

（五）制定地方性行政法規(guī)與規(guī)范，為行政體制改革提供制度保障

重慶市政府作為兩江新區(qū)管委會的上級機構(gòu)，應(yīng)給予新區(qū)法治的保障和支持，通過制定專門的地方性法規(guī)提升兩江新區(qū)管委會的權(quán)威，促進新區(qū)建設(shè)和諧有序進行。一方面應(yīng)通過規(guī)范的形式，如制定兩江新區(qū)開發(fā)條例、兩江新區(qū)招商投資規(guī)定等規(guī)范性文件賦予新區(qū)更多的權(quán)限和職能，對兩江新區(qū)管委會與北碚、渝北、江北區(qū)政府的關(guān)系做出明確規(guī)定，使新區(qū)管委會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能落到實處。另一方面要發(fā)揮新區(qū)管委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)——政策法規(guī)室的作用，研究國家政策法律以及其他開發(fā)區(qū)的法治建設(shè)成果，努力為自身尋求政策和法律的支撐。只有這樣，才能有效處理多元行政主體間的利益糾葛，促使新區(qū)行政體制建設(shè)有序平穩(wěn)進行。

三、兩江新區(qū)行政體制的抉擇：走向一級政府體制

根據(jù)浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的開發(fā)經(jīng)驗，一級政府模式是保證新區(qū)有序發(fā)展的必然選擇。兩江新區(qū)行政體制的建設(shè)必須進行策略選擇，由易到難，分階段進行。

在體制構(gòu)建上，以渝北和江北行政區(qū)劃為基本輪廓成立兩江新區(qū)政府。兩江新區(qū)規(guī)劃中涵蓋渝北區(qū)18個街道（鎮(zhèn)）、江北區(qū)11個街道（鎮(zhèn)），規(guī)劃的10個功能園區(qū)中，保稅港區(qū)、龍石先進制造區(qū)、北部新區(qū)、空港新城、悅來會展城、木古出口加工區(qū)處于渝北區(qū)，江北嘴中央商務(wù)區(qū)、魚復現(xiàn)代制造和物流區(qū)處于江北區(qū)。因此，以渝北區(qū)和江北區(qū)地域作為行政區(qū)劃成立兩江新區(qū)政府切實可行，能最多的避免相關(guān)阻力的影響。

在具體實踐中，根據(jù)中央和市政府的要求，以新區(qū)管委會和渝北區(qū)、江北區(qū)現(xiàn)行的行政體制為基礎(chǔ)，撤銷渝北區(qū)和江北區(qū)原有建制，成立兩江新區(qū)黨委、人大、政府、政協(xié)，積極向中央申請將未納入新區(qū)的渝北區(qū)和江北區(qū)的其他部分歸入規(guī)劃或享受同等政策。在一級政府體制下，行政區(qū)域內(nèi)（即原渝北區(qū)和江北區(qū)行政區(qū)域）實行扁平管理模式，賦予8個功能園區(qū)更多的職權(quán)，作為區(qū)政府的派出機構(gòu)行使相關(guān)職能，指導街鎮(zhèn)的工作。在街鎮(zhèn)以下，更多的引入公民自治機制。在整體上，建立一種民主、效能型的管理模式——“新區(qū)政府+功能園區(qū)+街鎮(zhèn)+公共參與”。原新區(qū)規(guī)劃的北碚區(qū)部分仍然歸屬北碚，其他兩個功能園區(qū)繼續(xù)行使經(jīng)濟職能并受新區(qū)政府統(tǒng)籌管理。

在經(jīng)濟實力充分提升，行政機制融合統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，并街（鎮(zhèn)）擴權(quán)，形成大街道、大鎮(zhèn)的模式，裁撤作為派出機構(gòu)的功能園區(qū)管委會，強化和規(guī)范公共參與，真正形成“區(qū)政府+街道（鎮(zhèn)）”的二級政府管理模式。另外，積極推進所屬北碚的水土、復興、蔡家崗、施家梁4個街鎮(zhèn)的發(fā)展，以期將北碚區(qū)納入兩江新區(qū)政府的行政區(qū)劃，逐步實現(xiàn)二級政府管理模式的變革，最終實現(xiàn)渝北、江北、北碚三區(qū)合一，形成實力強大、管理創(chuàng)新、科學發(fā)展的兩江新區(qū)政府?？傊?，這種二級政府管理模式是兩江新區(qū)的重要突破，對以后其他新區(qū)、開發(fā)區(qū)的建設(shè)，對“小政府、大社會”的構(gòu)筑具有先創(chuàng)性的意義。

[1]在重慶市兩江新區(qū)掛牌成立新聞發(fā)布會上黃奇帆暢談 “兩江新區(qū)”[J].商品與質(zhì)量，2010（29）.

[2]劉蒼勁.重慶兩江新區(qū)：中國打造的內(nèi)陸開放新高地[J].重慶與世界，2010（7）.

[3]翁杰明.重慶兩江新區(qū)：新十年西部大開發(fā)開篇之作[J].當代世界,2010(11).

D630.1

A

1673-1999（2011）10-0090-02

類延村（1985-），男，山東蒙陰人，西南政法大學（重慶400031）行政法學院博士研究生，從事法社會學、軟法行政的研究。

2011-01-05