從“駐藏大臣”制度看清朝對西藏的統(tǒng)治政策＊

周 強

(中央民族大學法學院,北京100081)

從“駐藏大臣”制度看清朝對西藏的統(tǒng)治政策＊

周 強

(中央民族大學法學院,北京100081)

駐藏大臣是清朝總理西藏一切事務的最高行政長官。駐藏大臣從最初設立到最終形成穩(wěn)定的制度經歷了一個長期的歷史過程,這一過程也可以說是清朝對西藏統(tǒng)治政策的一個“法制化”過程,在這一過程中,清朝政府制定了較為全面、完善的治藏法令。這些法令的頒布和實施對維護當時國家的統(tǒng)一,促進西藏地方的穩(wěn)定與發(fā)展都發(fā)揮了重要的作用。本文就從駐藏大臣制度的建立及其完善的過程出發(fā),分析清朝政府在這一過程中相繼頒行一系列治藏法令的內容及其發(fā)揮的作用,以期對當前我國民族政策和法律的制定提供一些借鑒。

清朝;駐藏大臣;民族政策

一、駐藏大臣的設置及其沿革

駐藏大臣的全稱是“欽差駐藏辦事大臣”,又稱“欽命總理西藏事務大臣”,乃中國清代中央政府派駐西藏地方的行政長官。其初始設置時間為雍正五年(1727)[1],至宣統(tǒng)三年(1911)歷經一百八十四年;駐藏大臣共八十三任,計五十七人(內有再任及三任者);幫辦大臣共五十二任,計四十九人。

1727年,西藏發(fā)生了上層統(tǒng)治集團的內訌,噶倫阿爾布巴、隆布鼐、札爾鼐三人聯合反對首席噶倫康濟鼐和頗羅鼐,康濟鼐被阿爾布巴等殺害,之后清朝把西藏政務委任于頗羅鼎一人總理[2]。在這一事件平息之后,清朝政府正式任命內閣侍讀學士僧格和副都統(tǒng)瑪拉往西藏辦事,不僅設立了駐藏大臣衙門,并且定時間、定人員、定職責地派臣到西藏行使國家主權。在西藏正式設立駐藏大臣辦事衙門,直接派遣駐藏大臣2人,協助地方政權處理政務。[3]這些措施,有利于清政府加強對西藏地方的施政。

1747年,頗羅鼎死后,其次子珠爾墨特那木札勒承襲其爵位,繼續(xù)總理藏政,但他并不像其父親一樣對清朝政府一貫效忠,反而秘密與準格爾部相勾結,企圖叛清自立。1750年,珠爾墨特那木札勒行將發(fā)動叛亂時,當時的駐藏大臣付清、拉布敦定計將其誘殺[4],在這一事件之后,清王朝對西藏地方行政體制做了重要變革,鑒于“以前珠爾墨特那木札勒因有藏王稱號,是以擁兵太重”[5],決定廢除在西藏封授君王的制度,正式建立委員制的噶廈。噶廈設噶倫4人,由1名僧官和3名俗官組成。噶倫之間地位平等,遇事不得專斷獨裁,在駐藏大臣和達賴喇嘛的領導下,共同處理地方政務[6]。清朝還決定在達賴喇嘛的系統(tǒng)下,設置全部由僧官主管的譯倉,即秘書處,噶廈的政令、公文必須經過譯倉的審核并加蓋由譯倉保管的達賴喇嘛印信,方能生效。這次改革,使駐藏大臣的地位有所提高,加強了對西藏地方的直接管理。

1791年,西藏發(fā)生了廓爾喀人大舉入侵的事件。由于當時的清政府意識到西藏地方各項制度弊端嚴重,官吏貪污的現象更是普遍,以致強敵臨境,根本無法抵御,于是決定大力整頓西藏地方吏治。其中最重要的行為之一就是1793年頒行《藏內善后章程》29條,詳細規(guī)定了駐藏大臣的地位和職權,明確指出駐藏大臣督辦西藏事務,地位與達賴、班禪平等,使得駐藏大臣行使職權有了專門的法律依據。

19世紀中期,清王朝由盛而衰。在中國的西南邊疆先后發(fā)生了森巴入侵西藏事件和英國人(披楞)侵略廓爾喀事件。琦善擔任駐藏大臣以后,試圖改變這一局面而推行改革。琦善的改革除了重申駐藏大臣的地位、規(guī)定了他的權限外,還完善了各項制度,約束了僧俗官員的不法行為,減輕了人民的部分負擔,有利于地方政教局面的穩(wěn)固?？傮w上來講,到了清朝末年,由于清政府的衰敗,駐藏大臣的權力有所削弱,但其法律地位和職權沒有改變。

二、清朝對西藏的統(tǒng)治政策——“依法治藏”

從駐藏大臣最初設立到駐藏大臣制度不斷完善的過程,實際上可以說是清朝對西藏統(tǒng)治政策的一個“法制化”進程。在這一過程中清政府頒布了一系列較為全面、完善的法令。所以,從一定層面上來講清朝對西藏的統(tǒng)治政策可謂是“依法治藏”。駐藏大臣制度形成和完善的過程可以分為三個歷史階段:

(一)從雍正五年(1727)至乾隆十四年(1749)為第一個歷史階段

雍正五年,清政府正式派遣大臣二人,常駐西藏辦事,對西藏地方政權實行直接監(jiān)督管理。設置伊始,對于其職權范圍,并未有明確的文字規(guī)定[7]。按照《清高宗實錄》記載:“所以命大臣駐藏辦事者,原為照看達賴喇嘛,鎮(zhèn)撫土伯特人眾。遇有應行辦理及王頗羅鼎請示事件,自應按理裁處。”[8]乾隆十一年,皇帝諭戶部右侍郎傅恒說:“西藏乃極邊之地,非內地可比,其生計風俗,自當聽其相沿舊習,毋庸代為經理。”[9]所以,這一階段基本上都是由頗羅鼎來總理一切西藏政務,清政府并沒有專門制定相關法令來規(guī)范駐藏大臣的職權,清廷對駐藏大臣的原則要求就是監(jiān)督西藏政務,對于西藏舊俗,聽任沿襲,不必代為經理。這一時期是駐藏大臣制度形成的雛形階段。

(二)從乾隆十五年(1750)平定珠爾莫特那木札勒之亂至乾隆五十七年(1792)為第二個歷史階段

珠爾莫特那木札勒事件發(fā)生后,清朝中央政府認識到郡王主政制度的弊端,必須對治藏體制進行改革,以保障西藏地方的政局安定和社會發(fā)展。乾隆十六年(1751)三月,經皇帝批準頒布了“酌定西藏善后章程十三條”,這是清代處理西藏地方事務的第一個比較系統(tǒng)的文件。“酌定西藏善后章程”十三條的核心原則體現為西藏地方政務“必須達賴喇嘛得以主持,欽差大臣有所操縱,而噶隆不致擅權?！盵10]這一章程作為清政府處理、整頓西藏事務的第一個重要文獻,對西藏地方行政體制作了一次重大的改革,西藏地方的郡王主政制度就此被徹底廢除,由第七世達賴喇嘛和駐藏大臣領導下的噶廈體制建立起來。此外,該章程還明定了駐藏大臣的職權作用,使駐藏大臣享有與達賴喇嘛共同處理西藏地方政務的平等地位和權力,對清政府在西藏進一步強化行使主權產生了積極影響,清朝治藏政策的“法制化”進程也往前邁進了一大步。

(三)從乾隆五十八年(1793)頒布“二十九條”至清末為第三個歷史階段

十八世紀末,廓爾喀入侵西藏,清政府及時派遣重兵進藏驅逐了入侵者。清軍凱旋班師后,遵乾隆皇帝“趁此將藏中積習湔除,一切事權歸駐藏大臣管理”,以“永靖邊隅”的旨諭[11],福康安與駐藏大臣等反復醞釀,擬定善后章程,即《欽定藏內善后章程二十九條》,報請中央王朝批準,頒布實施。

《欽定藏內善后章程二十九條》是對乾隆十六年(1751)頒行的《欽定西藏善后章程》(十三條)的補充和完善,是一部具有深遠歷史意義的治理西藏法典性文書,是清政府統(tǒng)治西藏地方的最高法律[12]。尤其對駐藏大臣的職權作了進一步的規(guī)定,將其職權范圍擴大到行政、軍事、經濟、宗教、外事等各個方面,這些規(guī)定進一步從法律層面明確了駐藏大臣的職責,鞏固了駐藏大臣在西藏的政治地位,確保了清王朝治藏方針政策的全面貫徹落實。《欽定藏內善后章程二十九條》頒布實施可謂是清政府治藏政策“法制化”的最高成果,它直接影響了此后一百多年清政府在西藏地方的施政,此后的一個時期是清朝統(tǒng)治西藏的全盛時期,西藏地方也得到進一步的穩(wěn)定和發(fā)展。

1829年,為了增加西藏地方政府的財政收入,解決差賦負擔不平衡的問題,遵照道光帝的諭示,在駐藏大臣惠顯的督催下,攝政策墨林二世活佛絳貝楚臣組織了一個專門的班子,由噶倫敦珠布多爾濟、孜本索諾木結布和曲本堪布洛桑稱勒朗結等人任查辦員,負責對達賴喇嘛所轄各宗之戶籍、耕地,以及各自之封地文書、岡墩數額(按照面積各類領地應當負擔的差役烏拉份額)進行認真查核。噶夏將最終核定岡墩數額及各類土地應支、應免的差項,制定清冊,加蓋印章,發(fā)給各宗,作為今后支納差賦的法律文件。這就是道光十年(1830)核定的《噶丹頗章所屬衛(wèi)藏塔工絨等地區(qū)鐵虎年普查清冊》(以下簡稱《鐵虎清冊》)。

《鐵虎清冊》強調指出土地的最高所有者是大皇帝,達賴喇嘛是受封管理者,貴族、寺院都是受恩使用者,并從土地所有、占有的重要角度,明晰西藏地方與清朝中央的轄屬關系,這是應予以肯定的,但也不可避免地觸動了一些權貴的既得利益。為使《鐵虎清冊》得以順利貫徹實施,清政府也采取了懷柔的政策,在1831年,清朝中央“以查辦西藏商上地畝賦稅出力,賞二品頂帶噶布倫敦珠布多爾濟二等臺吉,四品仔奉索諾木結布三品頂帶,曲奉堪洛桑稱勒朗結達爾漢堪布名號”,[13]從而穩(wěn)定了西藏上層勢力,保證了《鐵虎清冊》的貫徹實施。

《鐵虎清冊》是清政府繼《欽定藏內善后章程》二十九條之后,在駐藏大臣的指導督促下,為解決差賦負擔不均,保證財政收入而推出的又一重要文件。它在一定程度上規(guī)范了土地的占用并均衡了屬下領主與農奴的封建負擔問題,防止了農奴制內部矛盾的激化,穩(wěn)定了西藏當地的社會秩序。雖然這不可能從根本上改變封建農奴制下廣大農奴遭受沉重壓迫剝削的處境,但在一定程度上起到了緩和社會矛盾的作用,這是應予肯定的。

道光二十年(1840),英帝國主義發(fā)動鴉片戰(zhàn)爭。隨著鴉片戰(zhàn)爭的失敗以及在西藏發(fā)生的森巴入侵事件和英國人(披楞)侵略廓爾喀事件,西藏地方內部的各項矛盾也逐漸顯露出來。道光二十四年(1844),駐藏大臣琦善偕幫辦大臣鐘方上奏《酌擬裁禁商上積弊章程》(共二十八條),試圖改變這一局面。該章程雖然在某些方面重申了駐藏大臣的地位,規(guī)定了他的權限,完善了相關制度。但是卻放棄了以往駐藏大臣的一些主要權力,諸如稽核商上收支的審核權、部分兵權(巡查邊界、較營伍、操練番兵)等。正如后任駐藏大臣聯豫所說:“兵權財政,盡付番官?！盵14]這使得駐藏大臣的權力在很大程度上受到了削弱。

三、對清朝“依法治藏”政策的評價

(一)維護了當時中國的統(tǒng)一和領土完整

清代,西藏地方勢力之間為了維護自身的利益,矛盾突顯,紛爭迭起,甚至發(fā)展為內亂,嚴重影響了西藏地區(qū)的社會安定。為了消除西藏地方政務中的許多弊端,一方面,清政府頒布實施了一系列針對西藏的法令,授予駐藏大臣一系列職權,尤其是在《欽定藏內善后章程二十九條》頒行后,駐藏大臣已經集行政人事權、宗教監(jiān)管權、軍權、司法權、外事權、財稅權于一身。駐藏大臣在履行清廷中央所賦予的使命過程中,在客觀上起到了加強和發(fā)展中央與地方的關系,密切西藏本地各民族之間的聯系,安撫社會秩序,發(fā)展社會生產,鞏固祖國邊防,抵御外族入侵的作用,有效地維護了當時中國的統(tǒng)一和領土的完整。

另一方面,《欽定藏內善后章程二十九條》正式確立的“金瓶掣簽”制度是清王朝對藏傳佛教大喇嘛轉世制度的一種改革,是清王朝扶植黃教宗教政策之重要內容之一。通過這個制度,清王朝不但更有效地加強了對黃教勢力的控制和利用,達到了對西藏地方從宗教上分而治之的政治目的,而且也是西藏地方的黃教上層領袖更加傾心于中央政權,積極配合清朝地方大員忠實地貫徹執(zhí)行清王朝在西藏地方的諸項統(tǒng)治政策。這一制度對于革除昔日喇嘛轉世中存在的弊病,防止西藏地方貴族權力集中,體現中央對大喇嘛轉世靈童的認定權力等,具有十分重要的意義。這一制度被《欽定藏內善后章程二十九條》確立后,被載入《大清會典》,成為流傳至今的西藏宗教制度。

(二)保證了清朝政府法制的統(tǒng)一

清政府通過治藏立法,不斷增強了駐藏大臣對西藏的實力控制,并針對郡王制的弊端,逐漸形成大權歸于達賴喇嘛同駐藏大臣專主的立章定制,確立了由達賴喇嘛掌握政教大權的政教合一的政權體制,即從西藏地方來說,授權達賴喇嘛掌管政務,實行“政教合一”;從整個國家來說,駐藏大臣總理西藏事務,行使中央政府對藏的主權管轄。這些立法均充分體現了西藏地區(qū)特點,具有鮮明的針對性,是試圖從根本上解決某些嚴重弊端、遏制西藏社會的衰敗情勢、緩和社會矛盾、保證政局穩(wěn)定的重大舉措。逐步將西藏僧俗文武官員的任免、指揮和監(jiān)督之權,達賴、班禪等活佛轉世的掣簽認定權,西藏地方的外事權以及財政監(jiān)督審核權等均正式賦予駐藏大臣,從法律上、制度上明確了駐藏大臣與達賴、班禪平等的社會、政治地位,以及駐藏大臣管轄噶倫和所有僧俗官員,領導西藏地方政府,主持前藏、后藏一切政要的職責、職權,明確了駐藏大臣作為西藏地方最高行政長官的法律地位,在一定程度上保證了清朝政府法制的統(tǒng)一,實現了清朝政府對西藏的有效統(tǒng)治。

(三)促進了西藏本地經濟和社會的發(fā)展

清政府通過一系列立法,不僅統(tǒng)一了貨幣,還對西藏進行了稅賦差徭的限制。同時,一系列法令的實施也產生了更廣泛的積極作用。據記載,為貫徹《欽定藏內善后章程二十九條》,乾隆六十年(1795),八世達賴強白嘉措在駐藏大臣松筠授意下決定:“除商上必需之草料柴薪及牛羊豬等項照舊交納外,所有應交各項糧石,本色折色錢糧,普免一年。并將所有百姓,自乾隆五十六年至五十九年之舊欠糧石,及牛羊豬各項錢糧四萬余兩,概行豁免。”[15]此外,達賴還提出:“我住所現有積存布施銀三萬兩,今情愿發(fā)出銀三萬兩,交商上查明各處窮苦百姓,按戶散給口糧種籽,令其各勤農業(yè),如有房間倒塌者,酌給銀兩修補,俾各窮民有所棲止?！盵16]這不僅部分解決了西藏藏族人民的負擔和痛苦,還使農民更有積極性地去從事農業(yè)生產,對當地經濟和社會的發(fā)展產生了積極的作用。

另外,西藏噶廈政府制定的管理地方經濟的《鐵虎清冊》,在一定程度上也增加了西藏地方政府的財政收入,解決了賦役負擔不均的問題,緩解了當地的社會矛盾,也促進了西藏地方經濟和社會的發(fā)展。

[1][3][7]吳豐培,曾國慶.駐藏大臣制度的建立與沿革[M].北京:中國藏學出版社,1989:15,17,51.

[2][4][清]松筠.衛(wèi)藏通志(卷13上,卷6)[M].拉薩:西藏人民出版社,1982.

[5][6][8][9][11]清高宗實錄(卷383,卷386,卷186,卷261,卷1417)[M].

[10][12]多杰才旦.元以來西藏地方與中央政府關系研究[M].北京:中國藏學出版社,2005:515,575.

[15][16]牙含章.達賴喇嘛傳[M].北京:華文出版社, 2000:86.

[13]格桑卓噶.鐵虎清冊[M].北京:中國藏學出版社, 1991:144.

[14][清]宣統(tǒng)政紀(卷17)[M].

(責任編校:朱德東,段文娟)

D iscussion on Ruling Policy of Qing Dynasty on Tibet from System of“M in ister Stationed in Tibet”

ZHOU Qiang
(Law School,Central University of China forNationalities,Beijing100081,China)

TheMinister stationed in Tibet in the Qing Dynasty is the highest Chief Executive to manage every affair of Tibet, and this system experienced a long-ter m historic process from the initial establishmentof theMinister stationed in Tibet to the final formation of a stable system,as a result,this process can be said to be a legalized process for the policy ofQingDynasty to rule Tibet,in this process,Qing government developed a more comprehensive and complete Tibetan Act.The promulgation and implementation of these lawsplayed an important role inmaintaining national unity and promoting the stability and development in Tibet.This article described the process of the establishment and improvement of the Minister stationed in Tibet,analyzed the contents and the function of the series of laws enacted byQing government in the process,in order to provide some reference for the current formulation of policies and laws for nationalities.

QingDynasty;Minister stationed in Tibet;policy for nationalities

D691.72

A

1672-0598(2011)01-0138-04

12.3969/j.issn.1672-0598.2011.01.023

2010-12-01

周強(1981—),男,山東淄博人;中央民族大學法學院2008級民族法學博士生,主要從事少數民族人權保障及少數民族法律史研究。