縣域教育規(guī)劃編制亟需處理好四對關(guān)系

李 根,葛新斌

（1.亳州師范高等專科學(xué)校,安徽亳州236800;2.華南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院,廣東廣州 510631）

縣域教育規(guī)劃編制亟需處理好四對關(guān)系

李 根1,葛新斌2

（1.亳州師范高等專科學(xué)校,安徽亳州236800;2.華南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院,廣東廣州 510631）

在“以縣為主”義務(wù)教育管理體制背景下,縣域教育規(guī)劃的編制質(zhì)量與實施成效直接影響著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》和省區(qū)教育規(guī)劃的實施成效?？h域教育規(guī)劃編制過程中亟需處理好四對關(guān)系,即縣域教育發(fā)展與縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系、縣域教育規(guī)劃編制與縣域教育規(guī)劃實施的關(guān)系、縣域教育規(guī)劃目標(biāo)與縣域教育規(guī)劃資源的關(guān)系、技術(shù)性硬專家與政治性軟專家的關(guān)系。

縣域;教育規(guī)劃;編制;基本關(guān)系;政策資源

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的發(fā)布,無疑對我國教育事業(yè)發(fā)展具有極其重要的引領(lǐng)作用。然而,再好的宏觀教育規(guī)劃,都必須由區(qū)域微觀教育規(guī)劃加以豐富、補(bǔ)充和落實。在“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制之下,縣域教育規(guī)劃的編制質(zhì)量與實施成效直接影響著國家和省級教育規(guī)劃的實施成效。鑒于此,本文試圖以教育政策與規(guī)劃理論為基礎(chǔ),探討縣域教育規(guī)劃編制過程中需要處理好的幾對基本關(guān)系,以期有助于縣域教育規(guī)劃編制事宜。

一、縣域教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系

在縣域教育規(guī)劃編制過程中,首先需要處理好縣域教育發(fā)展與縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的關(guān)系。著名教育規(guī)劃專家菲利普·H·庫姆斯曾指出,縣域“教育規(guī)劃應(yīng)該與更廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃相融合。教育如果想以最有效的方式為個人和國家的發(fā)展做出貢獻(xiàn),并最有效地利用稀缺資源,那么它就不能自行其是,對周遭的現(xiàn)實不聞不問”[1]（P27）。教育縣域教育規(guī)劃具有綜合性,它必須充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對教育事業(yè)提出的要求以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中對教育事業(yè)提供的各種支持。

縣域教育發(fā)展的外部制約因素大致包括:政治、行政和財政體制的制約,經(jīng)濟(jì)、社會和文化的發(fā)展?fàn)顩r;人口和受教育人口的統(tǒng)計學(xué)特征等。其中,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口統(tǒng)計特征變化對教育規(guī)劃編制質(zhì)量提出了很高的要求?？h域教育規(guī)劃必須適應(yīng)并引領(lǐng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展,必須著眼于城區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位、經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城區(qū)建設(shè)規(guī)劃、人口狀況、財政收支狀況等方面的變化給縣域教育規(guī)劃本身所帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

與此同時,縣域教育規(guī)劃亦應(yīng)考慮教育發(fā)展內(nèi)部的制約因素,需要準(zhǔn)確判斷當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的現(xiàn)有基礎(chǔ),教育各方面的基本情況,教育改革與發(fā)展所取得的成就,以及進(jìn)一步發(fā)展所必須破除的瓶頸問題。進(jìn)而,在此基礎(chǔ)上,預(yù)測當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的未來趨勢,以理性的方式指引當(dāng)?shù)亟逃陌l(fā)展。從其內(nèi)部制約因素來看,縣域教育規(guī)劃必須遵循教育自身發(fā)展的特點和規(guī)律,準(zhǔn)確判斷當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的成就和亟需解決的教育政策問題,在教育發(fā)展的一般趨勢上進(jìn)一步推進(jìn)當(dāng)?shù)亟逃目茖W(xué)發(fā)展。

“教育是與價值密不可分的社會活動,教育規(guī)劃通常建立在一定的教育價值基礎(chǔ)上?！盵2]在協(xié)調(diào)教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系中,我們需要重視經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對人們價值觀變化所產(chǎn)生的影響,需要認(rèn)真對待教育利益基礎(chǔ)和地方習(xí)慣勢力等各種價值因素,準(zhǔn)確判斷人們對教育價值的認(rèn)識與定位。

二、縣域教育規(guī)劃編制與教育規(guī)劃實施的關(guān)系

縣域教育規(guī)劃要想擺脫“規(guī)劃規(guī)劃、寫寫劃劃、事情一過、墻上一掛”的局面,就必須正視教育規(guī)劃編制與實施之間的關(guān)系。就兩者之間的關(guān)系而言,在理論上存在兩種典型主張。一是理性模型,該模型將教育規(guī)劃過程劃分為兩個互不相通的階段:規(guī)劃編制和規(guī)劃實施。這種模型認(rèn)定,如果給定一系列完美條件,教育規(guī)劃就能產(chǎn)生所需要的結(jié)果。但是教育規(guī)劃實施不是在社會真空中進(jìn)行的,“這項事業(yè)并不具有以下特點:有明確的問題、被清晰界定的目標(biāo)、無可置疑的因果關(guān)系、可預(yù)言的合理性以及理性的決策者”[3]（P155）。二是互動模型,該模型“承認(rèn)政策與行動的連續(xù)性,政策制定與政策執(zhí)行是交互行動、互相議價的過程,一方面上層規(guī)范執(zhí)行細(xì)節(jié),希望政策目標(biāo)能夠付諸實現(xiàn);另一方面則是基層官員以自己的專業(yè)知識與經(jīng)驗,選擇性地執(zhí)行政策內(nèi)涵與意旨,形成了自己的政策”[4]（P12）。

我們認(rèn)為,縣域教育規(guī)劃是一個全面溝通的過程。教育規(guī)劃的編制,必須經(jīng)過教育系統(tǒng)內(nèi)部、教育界與政府相關(guān)部門和社會各界互通聲氣、向外表達(dá)教育系統(tǒng)的相關(guān)要求。在教育規(guī)劃編制的前期準(zhǔn)備工作中,需要做好如下工作:第一,必須了解國家、省市等上級黨政機(jī)關(guān)的政策動向,確保教育規(guī)劃的編制不脫離正確的軌道。第二,必須熟悉當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會文化教育情況,尤其是教育事業(yè)發(fā)展方面取得的成就和存在的瓶頸或障礙。第三,必須洞察當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的興奮點和意圖,否則,再好的規(guī)劃設(shè)想也會成為一紙空文而被束之高閣。教育規(guī)劃就會變成教育鬼話。第四,只有做好上述準(zhǔn)備工作,才有可能提出切實可行、各方支持和有可操作性的規(guī)劃政策措施。

縣域教育規(guī)劃畢竟是一個持續(xù)的過程,各個環(huán)節(jié)都要注意到。在現(xiàn)實教育規(guī)劃中,沒有一項教育規(guī)劃能夠一以貫之,不打任何折扣;相反,其實現(xiàn)的過程乃是規(guī)劃文本與行動相互演進(jìn)、相互議價的過程,充滿著不同群體價值沖突、權(quán)力爭斗、資源爭奪與組織利益之間相互作用。易言之,縣域教育規(guī)劃的編制要為其實施留有一定的余地。

三、縣域教育規(guī)劃目標(biāo)與教育政策資源的關(guān)系

一般看來,教育規(guī)劃是由目標(biāo)、任務(wù)、措施構(gòu)成的一個行動策略系統(tǒng)。目標(biāo)是教育規(guī)劃的基本要素,教育規(guī)劃目標(biāo)的確立有助于減少“目前成就”和“期待狀態(tài)”之間的差距。菲利普·H·庫姆斯就曾強(qiáng)調(diào):“沒有明確的目標(biāo)和重點,就沒有充分的基礎(chǔ)去明智地評價教育系統(tǒng)的績效,或明智地規(guī)劃其未來”[1]（P49）。依據(jù)目標(biāo)設(shè)定理論的成果來看,成功的縣域教育規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定必須滿足如下條件:第一,縣域教育規(guī)劃目標(biāo)必須具體;第二,縣域教育規(guī)劃目標(biāo)必須富有挑戰(zhàn)性;第三,縣域教育規(guī)劃目標(biāo)必須能夠?qū)崿F(xiàn);第四,縣域內(nèi)負(fù)責(zé)教育系統(tǒng)的主要領(lǐng)導(dǎo)和管理人員必須在決策過程中認(rèn)真地運用規(guī)劃。

在縣域教育規(guī)劃編制過程中,必須考慮縣域教育規(guī)劃的政策目標(biāo)與縣域教育規(guī)劃的政策資源的關(guān)系。因為這一關(guān)系直接決定著教育規(guī)劃編制的質(zhì)量和規(guī)劃的實施成效。政策資源配置是教育規(guī)劃成敗的關(guān)鍵之所在。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,好的教育規(guī)劃在于能夠爭取到必要的資源。這就需要我們注意,在編制教育規(guī)劃時,一定要有向上、向外爭取各類政策資源的意識和行動。首先是資金問題,沒有資金的支持,教育規(guī)劃很難有效地發(fā)揮作用?！皹O端地說,如果缺乏資金支持,政策就是無效的”[5]（P191）。但是,錢不是制約縣域教育規(guī)劃實施的唯一“瓶頸”。錢是一個方面,另一方面就涉及到縣級政府自身的管理行為,即在編制規(guī)劃的過程中,就要圍繞實現(xiàn)縣域教育規(guī)劃的目標(biāo),設(shè)計具體作何工作,何時做以及如何做的事情。

這就需要政府列出詳表,如物質(zhì)資源必須到位,以確保教育規(guī)劃具體項目的實現(xiàn);財政資金必須及時到位,以降低甚至避免實施過程中出現(xiàn)項目擱淺的可能性;必要的人力必需及時到位,以保證規(guī)劃的開始工作;必要的管理制度抓緊制訂實施,以期從制度上保證規(guī)劃的正常實施。

四、技術(shù)性硬專家與政治性軟專家的關(guān)系

就其本質(zhì)意義而言,教育規(guī)劃乃是保障教育機(jī)構(gòu)的連續(xù)性和生存能力的教育政治活動。就動態(tài)上來說,教育規(guī)劃是社會各種價值傾向斗爭和妥協(xié)的過程;就靜態(tài)意義而言,作為決策結(jié)果的教育規(guī)劃是某一時空內(nèi)特定教育政治關(guān)系的反映。在教育規(guī)劃編制過程中,政府、社會、新聞媒體、專家四者的價值傾向相互博弈。其中專家的地位不容忽視。

專家以何種身份介入、在哪個階段介入政府決策,對其發(fā)揮作用影響很大。在政府強(qiáng)勢主導(dǎo)下,專家很可能成為政府意志的代言人;政府不作干預(yù),專家則要非常了解規(guī)劃區(qū)域的實際情況。但是,專家發(fā)揮作用的情況,也嚴(yán)重受制于政府內(nèi)部的決策體制以及專家與之溝通的成效。專家不是沒有任何作用,但也不應(yīng)夸大其在政府決策中的實際作用。專家無法“無中生有”,“好的”教育規(guī)劃,一定是政府與專家真誠和密切合作的結(jié)果。由此觀之,我們可以把前面所說“專家”稱為技術(shù)性硬專家,把政府部門主要參與人員稱之為政治性軟專家。兩者功能不同,影響各異。技術(shù)性硬專家通常主張運用技術(shù)分析的方法來編制教育規(guī)劃,而政治性軟專家強(qiáng)調(diào)教育規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)價值協(xié)調(diào)、共同參與、滿足需要的標(biāo)準(zhǔn),注重教育的社會功能?，F(xiàn)實的教育規(guī)劃需要把兩者有效的結(jié)合起來,以提高教育規(guī)劃編制質(zhì)量。因為教育本身的不確定性決定了技術(shù)性硬專家的局限,政治性軟專家通常又容易產(chǎn)生忽視教育本身專業(yè)性的問題。譬如,某縣政府因為政治需要決定辦一所技術(shù)職業(yè)學(xué)院,要在一年內(nèi)完成此任務(wù);學(xué)校內(nèi)教師漠然以對,認(rèn)為不可能實現(xiàn)。

根據(jù)國際教育規(guī)劃編制的經(jīng)驗,技術(shù)性硬專家適合于規(guī)劃教育系統(tǒng)內(nèi)部的事物,如制定詳細(xì)的計劃、列出一整套帶有特定目標(biāo)和方法的具體措施來達(dá)成教育規(guī)劃目標(biāo),往往包含詳盡的實施計劃;并且擅長于解決具體的教育政策問題,但其作用的發(fā)揮往往需要政治性軟專家的論證作為其前提條件。政治性軟專家通常適合于教育政策問題走向的重大拍板和決策。它們都有其優(yōu)勢和不足,應(yīng)有效運用各自優(yōu)勢,為高質(zhì)量的教育規(guī)劃編制服務(wù)。

總之,縣域教育的發(fā)展離不開縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,縣域教育規(guī)劃編制與實施很難截然分開,兩者互通互動,渾然一體;縣域教育規(guī)劃目標(biāo)和政策資源之間相互調(diào)適與匹配,嚴(yán)重影響著縣域教育規(guī)劃的效果;技術(shù)性硬專家和政治性軟專家有效配合,可充分體現(xiàn)教育規(guī)劃的技術(shù)性和高度政治性。

[1]（美）菲利普·H·庫姆斯,瑪琳·伍德豪爾,奧利弗·貝特朗.教育規(guī)劃基礎(chǔ)[M].上海:上海教育出版社,2009.

[2]戚業(yè)國.教育規(guī)劃的方法與技術(shù)選擇[J].華東師范大學(xué)學(xué)報（教育科學(xué)版）,2009,（1）:1-8.

[3]（美）Dan E.Inbar,等.教育政策基礎(chǔ)[M].北京:教育科學(xué)出版社,2003.

[4]李允杰,丘昌泰.政策執(zhí)行與評估[M].北京:北京大學(xué)出版社,2008.

[5]（美）詹姆斯·E·安德森.公共政策制定[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2009.

Four Pairs of Relations Must Be Appropriately Dealt With in Formulating County Educational Planning

LI Gen1,GE Xin-bin2

（1.Bozhou Teachers College,Bozhou236800,China;2.School of Educational Science,South China Normal University,Guangzhou510631,China）

Within the county-oriented compulsory education system,the formulation quality and implementation effectiveness of county educational planning affects directly the implementation effectiveness of the national and provincial educational planning.In the process of formulating county educational planning,we must deal with four pairs of relations appropriately that are the relation between county education development and economic and social development,the relation between formulation of county educational planning and its implementation,the relation between policy objectives and policy resources,the relation between technical experts and political experts.

county;educational planning;formulation;basic relations;policy resources

G522

A

1009-9735（2011）04-0038-03

2011-05-18

安徽省教育廳人文社會科學(xué)研究項目“皖北縣域教育規(guī)劃編制與實施的模式研究”（2011sk531）;廣東省文科基地重點項目“廣東省義務(wù)教育管理體制改革與創(chuàng)新研究”（06JDXM88001）。

李根（1985-）,男,安徽蒙城人,助教,碩士,研究方向:教育基本理論、教育政策與規(guī)劃研究;葛新斌（1967-）,男,安徽蒙城人,華南師范大學(xué)教授,博士,研究方向:教育管理學(xué)和教育政策研究。