從細(xì)節(jié)著眼加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)

譚春霞

(文山學(xué)院紀(jì)檢監(jiān)察審計處，云南文山663000)

古人云:差之毫厘，謬以千里。現(xiàn)代人說:細(xì)節(jié)決定成敗。任何事業(yè)皆由萬千細(xì)節(jié)累加而成，對細(xì)節(jié)的把握程度越高，事業(yè)成功的機(jī)率就越大?！扒Ю镏?，潰于蟻穴”。細(xì)節(jié)很重要，可由于它本身形態(tài)細(xì)微、力量弱小，看起來繁瑣，往往容易讓人輕視、忽略甚至反感，從而得不到認(rèn)真、審慎的對待。從細(xì)節(jié)著眼加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)，就是要關(guān)注細(xì)節(jié)，重視細(xì)節(jié)，從細(xì)節(jié)中找問題、尋辦法、謀突破，以細(xì)節(jié)的落實(shí)和突破推動制度的創(chuàng)新和發(fā)展。

一、在反腐倡廉制度建設(shè)中著眼細(xì)節(jié)的重要意義

在反腐倡廉制度建設(shè)中，不重視細(xì)節(jié)的后果是顯而易見的。有的制度，對要達(dá)到的目標(biāo)很明確，獎懲標(biāo)準(zhǔn)也很清晰，但落實(shí)的措施和步驟很模糊，給制度執(zhí)行者留下隨意解讀和執(zhí)行的縫隙，導(dǎo)致制度被選擇執(zhí)行或扭曲執(zhí)行，甚至陽奉陰違，“上有政策、下有對策”;有的制度對自由裁量權(quán)規(guī)定得過于粗放，“權(quán)責(zé)利”不對等或不明確，導(dǎo)致制度執(zhí)行者無利“不作為”，有利“亂作為”，濫用自由裁量權(quán);有的制度對辦事流程和責(zé)任要求缺乏具體規(guī)定，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中相關(guān)部門和人員有利“相爭”，無利“推諉”，或是借機(jī)“吃拿卡要”，或是相互扯皮、久拖不決。總之，缺乏細(xì)節(jié)有效支撐的制度，要么是在執(zhí)行中被蛀空制度內(nèi)核，偏離制度原設(shè)的目標(biāo)，要么是被束之高閣，得不到真正落實(shí)。在人們習(xí)以為常的偷懶、裝糊涂、開小差、下不為例中，制度的有效性和合法性被巧妙消解［1］(P12)，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，變成一紙空文，徒具其形。因此，應(yīng)在反腐倡廉制度建設(shè)中，著眼細(xì)節(jié)，重視細(xì)節(jié)，以細(xì)節(jié)“量”的合理安排來體現(xiàn)制度“質(zhì)”的要求，構(gòu)建制度的科學(xué)性和有效性。

第一，在反腐倡廉制度建設(shè)中注重細(xì)節(jié)，便于將工作流程固化，抵御侵蝕，確保制度忠實(shí)維護(hù)公共利益。反腐倡廉制度體現(xiàn)的是對公共利益的追求和維護(hù)，對個人私欲貪欲的約束和控制。從公共選擇理論“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的視角來分析，制度的制定和執(zhí)行者作為一個理性的“經(jīng)濟(jì)人”，必定追求個人效用的最大化。在制定和執(zhí)行制度時，在人趨利避害本性的驅(qū)使下，制度的制定和執(zhí)行者會不自覺地產(chǎn)生突破維護(hù)公共利益規(guī)定謀求個人私利的沖動。因而我們應(yīng)將工作任務(wù)逐一分解，把工作流程各環(huán)節(jié)中“誰來做”、“做什么”、“怎么做”、“做不好怎么辦”等規(guī)定得一清二楚，即將實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的行為細(xì)節(jié)以法規(guī)制度的形式固定下來，以此來有效約束人性私欲的膨脹，抵御個人私利對公共利益的侵蝕，使以權(quán)謀私、假公濟(jì)私等手段無從下手，確保反腐倡廉制度的制定和執(zhí)行忠實(shí)于公共利益。

第二，在反腐倡廉制度建設(shè)中注重細(xì)節(jié)，便于明確責(zé)、權(quán)、利，破除干擾，使制度得到有效執(zhí)行。反腐倡廉制度建設(shè)是一個行為重塑的過程，是對已暴露出問題的行為進(jìn)行糾治的過程。這一過程需要對存在弊端的原有思維習(xí)慣和行為模式予以克服，而這不僅僅是對原有習(xí)慣惰性的挑戰(zhàn)，更是不同利益主張的博弈。因此，這一過程是兩種力量的較量過程，充斥著守舊與革新、圖私與謀公的角力。在制度建設(shè)中明確相關(guān)工作人員的責(zé)權(quán)利，確保責(zé)權(quán)利對等，使授權(quán)按規(guī)范、用權(quán)受監(jiān)督、弄權(quán)必查處等要求落到實(shí)處。所以，我們要將工作任務(wù)、權(quán)限和所負(fù)責(zé)任進(jìn)行細(xì)化處理，以細(xì)節(jié)的嚴(yán)格規(guī)范彰顯制度的壓力，使制度壓力呈具體化、直接化，以此來抵御人情游說的干擾，對抗相關(guān)利益集團(tuán)的壓迫，使制度這一“公域”的壓力始終大于來自“私域”的壓力，讓制度的制定者和執(zhí)行者迫于“公域”壓力而不得不克服自身惰性，始終維護(hù)制度目標(biāo)，使制度得到有效執(zhí)行。

第三，在反腐倡廉制度建設(shè)中注重細(xì)節(jié)，便于糾偏救弊于初始，防微杜漸，使腐敗行為得到有效防控。從腐敗案件發(fā)生的規(guī)律來看，一個好人蛻化為腐敗分子，絕大多數(shù)不是一夜之間突變的，總是有一個從理想信念動搖，到違規(guī)違紀(jì)，再到違法犯罪，直到自絕于黨和人民這么一個漸進(jìn)的過程。其所犯錯誤總是有一個由小到大，由輕到重，由量變到質(zhì)變的演變過程［2］。明確工作細(xì)節(jié)要求，加強(qiáng)對細(xì)節(jié)的監(jiān)控，一方面可以在問題初發(fā)之時及時發(fā)現(xiàn)并予以制止，從而規(guī)避風(fēng)險，防患于未然，將損失控制在最小范圍。另一方面，在初始違規(guī)時即給當(dāng)事人批評教育，促使其反省自身錯誤、糾正行為偏差、增強(qiáng)制度意識，使其轉(zhuǎn)變成為對黨和人民有用的人;而如果在其初犯小錯時未被發(fā)現(xiàn)和糾正，將會助其滋長僥幸心理，進(jìn)而漠視法規(guī)制度，從此愈陷愈深，直至貪贓枉法走上絕路。因此，從細(xì)節(jié)入手，便于防控風(fēng)險于根本，有效控制腐敗行為的滋生和蔓延。

二、在反腐倡廉制度建設(shè)中著眼細(xì)節(jié)應(yīng)遵循的原則

第一，著眼細(xì)節(jié)要胸懷全局。在反腐倡廉制度建設(shè)中著眼細(xì)節(jié)，不是糾纏于細(xì)枝末節(jié)而不知所為，而是要從打開工作新局面、推進(jìn)工作新進(jìn)展的角度著眼細(xì)節(jié)，要站在全局的高度重視細(xì)節(jié)，要在統(tǒng)攬全局之中把握細(xì)節(jié)，要在謀劃全局之時探究細(xì)節(jié)。同時，要以細(xì)節(jié)的固化來推進(jìn)制度的規(guī)范化，以細(xì)節(jié)的嚴(yán)密來推進(jìn)制度的科學(xué)化，以細(xì)節(jié)的創(chuàng)新來推進(jìn)改革的深化。通過細(xì)節(jié)的求真求是，確保各項(xiàng)制度落到實(shí)處，從而推動全局發(fā)展。

第二，著眼細(xì)節(jié)要密切聯(lián)系實(shí)際。在反腐倡廉制度建設(shè)中著眼細(xì)節(jié)，不是搞上下一致、千篇一律，而是要以解決制度建設(shè)中的實(shí)際問題為導(dǎo)向，不同的實(shí)際問題導(dǎo)向不同的細(xì)化重點(diǎn);以適應(yīng)制度實(shí)施環(huán)境的實(shí)際情況為導(dǎo)向，不同的情況導(dǎo)向不同的細(xì)化模式和操作方法。在現(xiàn)代化的大都市，可以充分運(yùn)用高科技手段推進(jìn)工作流程智能化管理，但在落后的鄉(xiāng)村，還得靠簽字畫押等土辦法落實(shí)制度細(xì)節(jié)。密切聯(lián)系實(shí)際，要用發(fā)展變化的眼光看問題。在制度建設(shè)中，應(yīng)緊緊圍繞實(shí)際情況的發(fā)展變化在細(xì)化的重點(diǎn)、細(xì)節(jié)的解構(gòu)、具體操作的方式等方面求新求變，以細(xì)節(jié)的扎實(shí)可行有效確保制度用得上、管得了。

第三，著眼細(xì)節(jié)要凸顯關(guān)鍵點(diǎn)。有效可行的制度應(yīng)當(dāng)具備易知、易行、可操作的特點(diǎn)。因此法規(guī)制度的設(shè)定并不是越繁復(fù)越好。著眼細(xì)節(jié)、強(qiáng)化細(xì)節(jié)應(yīng)放在制度建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)上，即達(dá)成制度目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上。應(yīng)全面分析達(dá)成制度目標(biāo)的阻礙因素，并根據(jù)破解阻礙因素的步驟來細(xì)化操作流程，從而通過實(shí)質(zhì)問題細(xì)化，突破制度落實(shí)的困境。制度目標(biāo)各異，著力細(xì)化的關(guān)鍵點(diǎn)應(yīng)隨之不同，但追求目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的策略不應(yīng)改變。如針對貪官“裸官”外逃，國家除嚴(yán)格執(zhí)行個人重大事項(xiàng)報告制度外，更應(yīng)盡早推出官員財產(chǎn)申報登記實(shí)名制、公示制，讓官員的所得及其資產(chǎn)流動在法律的框架下實(shí)現(xiàn)實(shí)時監(jiān)控，以資產(chǎn)監(jiān)管這一關(guān)鍵點(diǎn)的突破來增強(qiáng)干部監(jiān)督的剛性，使官員不易、不敢謀取非法所得。

第四，著眼細(xì)節(jié)要直指薄弱環(huán)節(jié)。導(dǎo)致腐敗的薄弱環(huán)節(jié)往往是因制度大而化之、籠而統(tǒng)之造成的。由于關(guān)鍵環(huán)節(jié)不夠明確具體，使一些制度流于形式，如對“一把手”等主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督、責(zé)任追究制對決策失誤的責(zé)任追究等，其中特別是“制度制裁”缺乏可操作程序，使制度喪失了應(yīng)有的動力和約束力。制度的執(zhí)行力是反腐倡廉制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)之一。對制度執(zhí)行情況的督查往往采取自上而下的方式進(jìn)行。上級發(fā)文，下級組織材料匯報，不僅行政成本高，而且不易獲得真實(shí)情況。對于“不按制度辦該怎么辦”的制度空白，造就了當(dāng)前“民不告官不理”、能捂就捂、能化小就化小、上級不查不出馬、不到徹底敗露不出手的被動反腐局面。針對這一薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)細(xì)化制度的查辦啟動機(jī)制，包括內(nèi)部糾偏機(jī)制、公眾質(zhì)詢舉報機(jī)制和上級查辦機(jī)制，切實(shí)讓“制度制裁”硬起來［3］。

第五，著眼細(xì)節(jié)要善用高科技。在工作中重視細(xì)節(jié)，要使目標(biāo)清晰、標(biāo)準(zhǔn)精確、操作規(guī)范，使制度在執(zhí)行中不易被人為因素所干擾或阻斷，因此，利用計算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等高科技手段可以有效地實(shí)現(xiàn)這一要求。計算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等高科技具有信息傳遞便捷、數(shù)據(jù)處理高效、能有效屏蔽人為干擾等優(yōu)點(diǎn)。利用計算機(jī)語言將法規(guī)制度細(xì)節(jié)固定下來，以計算機(jī)的系統(tǒng)設(shè)置來有效控制自由裁量的空間、工作流程的時限，并通過相關(guān)數(shù)據(jù)的比對分析，及時發(fā)出預(yù)警提示，使動態(tài)可隨時監(jiān)控，過往有痕跡可查，實(shí)現(xiàn)管理和監(jiān)督的智能化和剛性化。

三、著眼細(xì)節(jié)推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)

第一，在制度制定上著眼細(xì)節(jié)，確保制度的合法性。制度的合法性包含兩層含義，其一指制度產(chǎn)生的程序合乎法律規(guī)定;其二指制度追求的目標(biāo)合乎公共利益，為大眾所認(rèn)同。制度的合法性是制度權(quán)威的基礎(chǔ)，是制度成其為制度的根本。制度一旦喪失了合法性，也就喪失了制度的生命，喪失了存在的必要。確保制度的合法性，就是要確保制度產(chǎn)生程序合法，確保制度目標(biāo)指向公共利益、為大眾所認(rèn)同。為此，應(yīng)規(guī)范、細(xì)化法規(guī)制度制定時的聽證、征詢、討論等相關(guān)流程要求，確保各方利益表達(dá)機(jī)會均等、信息公開透明、溝通協(xié)調(diào)渠道暢通，以杜絕“國家利益部門化、部門利益?zhèn)€人化”等以制度謀私的立法違法現(xiàn)象產(chǎn)生，構(gòu)建為各方所認(rèn)同并愿意遵循的法規(guī)制度，要以制度的合法性提升制度權(quán)威，杜絕因人廢制、因事廢制，確立制度的嚴(yán)肅性。

第二，在制度體系上著眼細(xì)節(jié)，增強(qiáng)制度的系統(tǒng)性。在制度建設(shè)中，既要重視基本法規(guī)制度的修訂，又要重視具體實(shí)施細(xì)則的完善;既要重視實(shí)體制度建設(shè)，又要重視程序性制度配套;既要重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，又要注意與國家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合;既要重視執(zhí)行和落實(shí)中央出臺的法規(guī)制度，又要針對本地實(shí)際制定有關(guān)規(guī)章制度［4］。著眼細(xì)節(jié)，要關(guān)注制度體系的薄弱環(huán)節(jié)，針對制度漏洞、政出多門、各自為陣、相互沖突、前后矛盾等問題，以制度的系統(tǒng)配套入手，對留有空白漏洞的，要抓緊填補(bǔ)堵塞;對相互矛盾的，要盡快統(tǒng)籌協(xié)調(diào);對已不符合發(fā)展實(shí)際的，要立即取消廢止。要通過深入調(diào)查、仔細(xì)研究，從對局部和細(xì)節(jié)的考量、厘定中，找尋制度體系存在的暇疵，查缺補(bǔ)漏，構(gòu)建上下銜接、互為補(bǔ)充、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、周密合理的反腐倡廉制度體系。

第三，在制度內(nèi)容上著眼細(xì)節(jié)，增強(qiáng)制度的約束力。在制度內(nèi)容的修訂上，應(yīng)以關(guān)鍵環(huán)節(jié)的細(xì)化來增強(qiáng)制度的剛性約束力。對規(guī)范決策行為的制度，應(yīng)以程序?qū)嵤┘?xì)節(jié)的固化來實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，規(guī)避人為干擾;對規(guī)范自由裁量權(quán)的制度，應(yīng)以工作流程細(xì)節(jié)化來監(jiān)控自由裁量權(quán)限，壓縮以權(quán)謀私的空間;對規(guī)范稀缺資源分配的制度，應(yīng)以信息公開、競爭公平等環(huán)節(jié)的細(xì)化，來打破暗箱操作、官商勾結(jié)。在集體決策制度中，應(yīng)以“一把手”末位發(fā)言制來確保決策民主化;加強(qiáng)對人財物等重點(diǎn)崗位的監(jiān)管，應(yīng)推行“一把手”不直接分管人財物的制度;對領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的情況進(jìn)行監(jiān)控，應(yīng)從工作和生活的細(xì)節(jié)入手;在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔使用工作中，應(yīng)對干部初始提名、競爭性選拔、干部考核評價體系、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)退出等重點(diǎn)難點(diǎn)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)規(guī)范化、細(xì)節(jié)化，以切實(shí)從源頭上防止用人的不正之風(fēng)。

第四，在制度宣傳上著眼細(xì)節(jié)，提高制度的知曉率。在制度的宣傳教育中，要圍繞針對性和實(shí)效性強(qiáng)化細(xì)節(jié)。對于從事人財物管理的工作人員，要在崗前培訓(xùn)中加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)制度的教育學(xué)習(xí);對新出臺的法規(guī)制度要通過知識競賽、法規(guī)考試、專題講座、集中培訓(xùn)、理論征文等豐富的形式強(qiáng)化學(xué)習(xí);要善于運(yùn)用現(xiàn)代化高科技手段搭建宣傳平臺，通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信、服務(wù)熱線、電影電視、漫畫廣告等載體，大力宣傳法規(guī)制度;要善于通過文學(xué)藝術(shù)的再創(chuàng)作深化制度的理性與要求，以人民群眾喜聞樂見的形式進(jìn)行傳播，增強(qiáng)反腐倡廉制度宣傳教育的感染力、滲透力和說服力。通過細(xì)節(jié)的創(chuàng)意求新，不斷探求宣傳教育的新途徑，讓法規(guī)制度易為領(lǐng)導(dǎo)干部所掌握，以便照章辦事、依規(guī)行為;同時也樂為人民群眾所習(xí)知，以便時刻監(jiān)督政府，維護(hù)自身權(quán)益。

第五，在制度實(shí)施上著眼細(xì)節(jié)，提升制度的執(zhí)行力。在制度的實(shí)施中，照章辦事應(yīng)在工作流程上強(qiáng)化細(xì)節(jié)。應(yīng)嚴(yán)格按照法規(guī)制度要求依法定崗、依崗定人，細(xì)化責(zé)任人的責(zé)權(quán)利。要運(yùn)用高科技打造行政權(quán)力運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)管理平臺，通過集中清理權(quán)力事項(xiàng)、優(yōu)化再造權(quán)力運(yùn)行流程、實(shí)施網(wǎng)絡(luò)固化管理［5］，以制度實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)化智能化確保制度效能。提升制度的執(zhí)行力，要在制度的監(jiān)督檢查上探究細(xì)節(jié)。要通過實(shí)施過程的細(xì)化確保工作過程的痕跡化，以便有據(jù)可察，實(shí)現(xiàn)可溯問責(zé);對重大決策、重大工程項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行終身責(zé)任追究制;要增強(qiáng)監(jiān)督檢查的威力和壓力，確保制度得到有力執(zhí)行。在監(jiān)督過程中，應(yīng)將全面檢查與重點(diǎn)抽查、定期與不定期、明察與暗訪巧妙地結(jié)合起來，在方式方法的細(xì)節(jié)上講求合法、高效、管用，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的剛性和效用，使“制度反腐”發(fā)揮應(yīng)有的作用。

［1］李友梅，等．中國社會生活的變遷［M］．北京:中國大百科全書出版社，2008．

［2］王曉斌．論以科學(xué)理論指導(dǎo)查辦案件工作［J］．中國監(jiān)察，2010，(13):40－41．

［3］文茂林．拆解制度反腐中的反制力［J］．領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2007，(3):52－53．

［4］許云昭．論如何有效預(yù)防腐?。跩］．中國監(jiān)察，2010，(11):36－38．

［5］楊宏鈞．以科技手段預(yù)防腐敗的實(shí)踐思考［J］．中國監(jiān)察，2010，(9):44 －45．