清代部費(fèi)問題研究

金詩燦

（武漢工程大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢430205）

一、何為部費(fèi)？

“部費(fèi)”之說，明代即已有之。錢陳群《條陳耗羨疏》載：“明代征收，正賦之外有傾銷耗銀，即耗羨也。有解費(fèi)，有部費(fèi)，有雜費(fèi)，有免役費(fèi)。種種名色，不可悉數(shù)。”［1］991由此可見，明代所謂部費(fèi)，即為耗羨項下之一類，與清初部費(fèi)性質(zhì)不同，明代部費(fèi)屬公開收納。清初朝廷曾反對地方公開征收火耗，“嚴(yán)行禁革”［2］，則歸屬耗羨項下部費(fèi)的征收也被禁止。但這項政策在康熙朝逐漸出現(xiàn)松動，關(guān)于耗羨征收的政策逐漸放寬［3］。清人何圣生《檐醉雜記》即載有康熙年間戶部尚書余國柱向蘇州巡撫湯斌“索部費(fèi)甚巨”之事［4］。而雍正時有“部費(fèi)陋規(guī)由來已久，人共知聞”之說［5］45，部費(fèi)問題已經(jīng)顯現(xiàn)［6］。

那么，到底什么是部費(fèi)？韋慶遠(yuǎn)認(rèn)為，部費(fèi)是各部、院、府、寺、監(jiān)等衙門官吏定期或因事因案收受的費(fèi)用［7］。董建中認(rèn)為，部費(fèi)在一定意義上與飯食銀相同［8］。王雪華認(rèn)為，“中央六部的書吏，除了有地方呈上的飯食銀外，又另有‘部費(fèi)’，即地方奏銷使用錢糧時的手續(xù)費(fèi)及作為紙筆、飯食的贈銀”［9］69。可見，不同學(xué)人的看法存在差異。筆者認(rèn)為，部費(fèi)和飯食銀二者有著明顯的界限。飯食銀公開、合法，清代針對飯食銀曾設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)，如戶部飯銀處。而部費(fèi)一直受到清廷的反對，屬于秘密、非法的灰色款項。同時，部費(fèi)與飯食銀是分開計算的，如《長蘆鹽法志》卷12《賦課下·商雜課目》載：“領(lǐng)告二項，共銀二萬七千八百八十八兩四錢六分二厘。內(nèi)……批解戶部山東司飯銀二千二百兩，又提塘邸報銀一百八十兩，又領(lǐng)引、繳引部費(fèi)銀六百三十五兩九錢五分，架閣庫書吏赴部時支領(lǐng)?！保?0］很明顯，部費(fèi)和飯食銀是不同的。另外，部費(fèi)與飯食銀的計算方式也不一樣。飯食銀是屬于正項開銷，有明文規(guī)定比例［11］，而部費(fèi)則不一樣，它并沒有一個固定的數(shù)額。“各省動用帑項，每于奏銷時，先遣人與戶部經(jīng)承議定部費(fèi)，預(yù)防部駁”［12］1008，顯而易見，部費(fèi)與飯食銀是不同的。

二、各部部費(fèi)之簡況

部費(fèi)問題在清朝前期已經(jīng)非常明顯?？滴跄觊g治河名臣靳輔曾說：“各省銷算錢糧，科抄到部。承議司官，雖不乏從公議允之案，然偶值一事，或執(zhí)己見，或信部胥，任意吹求，苛駁無已?！?jīng)用錢糧之官，不得不行賄以求之，所謂部費(fèi)也?！保?3］662－663誠如雍正所言，地方正項錢糧及軍需奏銷情況還不嚴(yán)重，但其他方面的部費(fèi)數(shù)量已經(jīng)“盈千累萬”［14］394。經(jīng)過雍正朝的治理和改革，部費(fèi)問題稍有好轉(zhuǎn)［6］，但乾隆以降，部費(fèi)便又盛行，漸有公開之趨勢。如嘉慶四年（1799年）上諭：“外省各官，遇有題升、調(diào)補(bǔ)、議敘、議處、報銷各項，并刑名案件，每向部中書吏賄囑。書吏乘機(jī)舞弊，設(shè)法撞騙，是其常技。至運(yùn)京餉、銅、顏料各項解員，尤受其累。自投文以至批回，稍不滿欲，多方勒掯，任意需索，動至累百盈千，名曰部費(fèi)。”［15］714通過這道上諭可以很明顯地看出，包括官員題升、調(diào)補(bǔ)、議敘、議處，錢糧奏銷，刑名案件的審理等，事無巨細(xì)，都要向部院胥吏“賄囑”，提供“部費(fèi)”。簡言之，吏、戶、禮、兵、刑、工六部并中央其他機(jī)構(gòu)，都有部費(fèi)之使。那么，各衙門的部費(fèi)情況到底如何呢？茲以六部為例，對此進(jìn)行說明。

部費(fèi)之行，最甚者莫過于戶部。這同戶部職掌關(guān)系密切。《飲定大清會典：嘉慶朝》載：“凡賦稅征課之則，俸餉頒給之制，倉庫出納之?dāng)?shù)，川陸轉(zhuǎn)運(yùn)之宜，百司以達(dá)于部。尚書、侍郎率其屬以定議。大事上之，小事則行，以足邦用?！保?6］423可見，戶部主管國家的財政與經(jīng)濟(jì)事宜，戶部部費(fèi)的一個重要來源是各省款項核銷。清前中期，錢糧奏銷部費(fèi)比例并不算高，如雍正年間，江蘇巡撫陳時夏在奏折中稱蘇州布政使解庫銀每百兩扣部費(fèi)二兩［17］642－643。后部 費(fèi)比例 漸 長，咸 豐 三 年 （1853年），奕訢在奏折中說“各省解京之款，每千兩需部費(fèi)百余金”，而御史何冠英稱“需費(fèi)六七十兩”。錢糧核銷總量巨大，部費(fèi)之總數(shù)也是相當(dāng)可觀，如當(dāng)年山西省解京錢糧三百萬兩，部費(fèi)竟至二十萬兩［18］425。戶部部費(fèi)的另一個重要來源是軍需報銷。清前中期軍需報銷比例較高，道光朝有所降低，后又增加。據(jù)《水窗春囈》載，道光以前“軍需報銷部費(fèi)皆加二成”，道光時約為“數(shù)厘”［19］。乾隆朝福康安平定西藏，軍費(fèi)數(shù)千萬，所需部費(fèi)竟至二百萬之多［20］。道光時期軍需報銷部費(fèi)數(shù)量的減少是比較明顯的，但此后又有所增加。如光緒八年（1882年）張之洞曾說：“從前歷辦軍需，凡有報銷，即有部費(fèi)，特早年為數(shù)較少，且風(fēng)氣謹(jǐn)樸，職官自愛，惟部吏有之，司官以上則未聞焉。咸豐季年，始有司員招物議者。同治中年，始有局外之京官選人居間分潤者。至近三五年而肆濫極矣。”［21］610由此可見，咸同之后，部費(fèi)之?dāng)?shù)量有所上升，但總體較之道光以前仍然有所降低。如曾國藩在報銷剿捻軍費(fèi)時就說：“報銷部費(fèi)擬以三厘為率，至貴不得過四厘?！保?2］張集馨《道咸宦海見聞錄》亦稱：“軍需款目，至一千數(shù)百萬之外，部費(fèi)即須十余萬。”［23］雖說依然不低，但較之道光以前，仍然有所減少。其他工程的建造需要部費(fèi)比例也是比較高的，如咸豐元年（1851年）審出道光二十七年（1847年）密云修建六處營房，估銀二千九百兩，戶部書吏竟索要部費(fèi)六百兩，比例竟高于兩成［24］。在此情形下，戶部胥吏的收入也是相當(dāng)高，“稱闊書辦者，必首戶部”，“戶部書吏之富，可埒王侯”［25］5251－5252。同 一 地 方 解 送 的銀 兩，類 型不同，目的地不同，部費(fèi)亦有所差別，一般來講，請餉之費(fèi)要高于解餉。

工部掌天下造作之政令及其經(jīng)費(fèi)?！胺餐聊九d建之制，器物利用之式，渠堰疏障之法，陵寢供億之典，百司以達(dá)于部。尚書、侍郎率其屬以定其議，大事上之，小事則行”［16］2101。徐珂稱“工部事較簡，然遇大興作，書吏輒大獲利”［25］5252。徐珂此言并不十分準(zhǔn)確，河工有清一代“為歲出之大端”［12］138，而 “報銷之弊無窮，以 軍務(wù)、河工為極”［26］。有清一代，河工耗費(fèi)巨資，嘉道之際每年耗費(fèi)六七百萬庫帑［27］。如此大的款項奏銷，若僅按一成部費(fèi)計算，數(shù)量也是相當(dāng)驚人的，因此，河官自然成為胥吏勒索的重點(diǎn)對象?？滴跞拍辏?700年），玄燁曾面斥工部尚書佛倫：“朕觀河工之弗成者，一應(yīng)弊端，起于工部。凡河工錢糧，皆取之該部。每事行賄，貪圖肥己，以致工程總無成效?！保?8］66而靳輔亦曾專門上疏要求對此問題進(jìn)行整治［13］662－663，但是成效甚微。

吏部、兵部部費(fèi)主要來自于文武官員的補(bǔ)授?！拔奈溲a(bǔ)官，必請命于部。書吏因缺之肥瘠以索賄。賄不至，非駁斥，即延閣（擱）。故外官得缺，必須到部打點(diǎn)”［25］5251，這些用來打點(diǎn)行賄的銀兩，就是部費(fèi)，“各省州縣補(bǔ)缺，吏部書吏按缺之優(yōu)劣指要銀兩，名曰部費(fèi)”［21］331。咸豐年間曾任吏部左侍郎的段光清曾記述其親身經(jīng)歷之事：“向來部文升調(diào)，須本員先交部費(fèi)若干，部中書辦方有部文到省。余素不諳此項饋送，不惟于部中書辦未有饋送，即本省書辦亦未有安頓也。故上憲雖升余同知，而部文久羈，終不行省。是以余升同知，究無明文?！保?9］由此可見部費(fèi)在官員補(bǔ)授當(dāng)中的重要性。另外，在康熙年間，即有兵部官員在軍政大典時需索部費(fèi)之記載?？滴跞辏?797年），曾專門針對兵部所屬官員在軍政大典中的行為予以訓(xùn)斥：“軍政大典，五年一舉……每見督撫提鎮(zhèn)，不能實心奉行，輒向所屬需索部費(fèi)，恣意誅求?！保?0］

刑部和禮部部費(fèi)較少，這是由于刑、禮二部事務(wù)較少的緣故。但是也并非沒有。如“刑名部費(fèi)，原以供刑部書辦紙筆飯食之需”［31］。刑部胥吏多希望發(fā)生大案［25］5252，一旦有大案發(fā)生，他們就可以“操縱其事，暗地招搖”，“有部費(fèi)者，則為援引輕例，且有竟將咨文沉匿日久潛消者；如無部費(fèi)，雖督撫聲明在所可寬，亦不準(zhǔn)邀免。欺隱朦混，事同議異”［32］。而禮部雖然“向以窮署著稱”，但在會試或大婚國喪之年，“吏乃大忙”，部費(fèi)也會滾滾而來［25］5252。另外，各省道府州縣印信鑄造，都?xì)w禮部掌管，而鑄造印信，都需要打點(diǎn)部費(fèi)，“凡百數(shù)十金不等”［33］。

總之，清前期的部費(fèi)數(shù)量不算太多，后部費(fèi)漸有增長之勢。清中后期，軍務(wù)頻興，黃河大工迭出，部費(fèi)大盛。道光朝御史佘文銓即稱，河工、軍需、城工、賑恤每項“所需部費(fèi)自五六萬至三四十萬兩不等”［34］278。部費(fèi)分布極為廣泛，數(shù)量也比較龐大。對于部費(fèi)的數(shù)量，馮桂芬曾有過估算，“吏部四司，歲約三百萬，兵部官少而費(fèi)更巨，戶部有鹽漕，工部有河工，計四部歲不下千萬”［35］507。

三、部費(fèi)產(chǎn)生的原因

清代部費(fèi)的成因比較復(fù)雜，與清代財政體制、胥吏設(shè)置和教育制度等有著非常密切的關(guān)系。

第一，部費(fèi)的產(chǎn)生與清代的財政制度有關(guān)。清代前中期的稅收不分中央與地方，支出也無中央與地方的明確劃分。地方按照中央安排對全國各項賦稅總征，然后通過存留起運(yùn)、冬估報撥、錢糧奏銷等項制度開支各項經(jīng)費(fèi)，由中央進(jìn)行統(tǒng)一劃撥和監(jiān)督［36］。這就使得清朝地方的財政權(quán)力非常小，部院權(quán)力過大。地方在錢糧奏銷上如果不能和部院進(jìn)行很好的溝通，許多事務(wù)都很難辦理?！跋騺碜噤N錢糧，不給部費(fèi)，則屢次駁回，勒索地方官”［14］110，“雖當(dāng)用之項，冊檔分明，亦以本內(nèi)數(shù)字互異，或因銀數(shù)幾兩不符，往來駁詰，不準(zhǔn)奏銷”，而如果部費(fèi)充足，“即糜費(fèi)錢糧百萬，亦準(zhǔn)奏銷。……咨覆到日，旋即議準(zhǔn)”［14］84。很明顯，部費(fèi)在錢糧奏銷中起著非常大的作用，如果沒有部費(fèi)，地方在奏銷錢糧時將會遇到很大的困難。

第二，部費(fèi)的產(chǎn)生與清代中央各部衙門胥吏缺少合法收入有關(guān)。清代中央各部衙門，除設(shè)正式的職官，還設(shè)有胥吏。當(dāng)然，胥吏的出現(xiàn)相當(dāng)早，但是，清代與前朝的設(shè)置有較大的差別，如宋明時期的吏員皆有俸祿［9］68，而清代的胥吏并無俸祿［37］。因為胥吏沒有充足的合法收入，這就給他們的生活帶來了很大的困難，于是他們以敲索地方官員來獲取收入維持生計。另外，清代胥吏人數(shù)眾多，“戶部書吏最盛，有千余之多，吏部、兵部次之”［25］5251，其中很多都是超編人員，如按制度規(guī)定，戶部書吏經(jīng)制名額僅有247人［38］，以此計算，則超員數(shù)倍之多。這樣一個龐大的、沒有固定收入來源的群體的生存，主要靠部費(fèi)供養(yǎng)。

第三，部費(fèi)的產(chǎn)生與清代人才培養(yǎng)制度有關(guān)。清代科舉所考四書五經(jīng)等書，并非實用之學(xué)，在技術(shù)性工作中的用處不大?！案鞑克竟?，不習(xí)吏事”［25］5251，“錢糧數(shù)目繁瑣，頭緒牽雜，非精于核算、洞悉款項、熟知卷案者，萬難得其要領(lǐng)”，官員不過“總其大概”而已［13］662，“一切案牘，皆書吏主之”［25］5251。這在一定程度上造成了這樣一種局面，即部院當(dāng)中實際事務(wù)的處理依靠胥吏，胥吏“權(quán)既重，則經(jīng)用錢糧之官不得不行賄以求之”［13］662－663。包世臣就說：“部中自日行稿案以及奉旨交議之件，堂稿出于司員，司稿出于書吏，書吏又別請稿工，引案附例，上下其手……堂司各官莫不欲剔除書吏之弊，然不能明晰例案，欲求權(quán)之不歸書吏稿工，其可得乎？”他指出，官吏素質(zhì)不高，是導(dǎo)致書吏之弊非常重要的原因，欲除此弊，必當(dāng)使“部中司員皆明例案”，則“書吏自然無權(quán)不能舞弊矣”［39］621，但是，在當(dāng)時的科舉指揮棒的引導(dǎo)下，要想實現(xiàn)這種愿望，談何容易？

第四，部費(fèi)的產(chǎn)生與清代官員的低俸有關(guān)。明代官員以低俸著稱，而清代官員俸祿更低，明代正一品官員的俸額約為清朝正一品官員的3.87倍，而明代正九品官員的俸祿也為清代同級官員的1.3倍［40］。部費(fèi)并非專為胥吏而置，官員也將部費(fèi)作為收入的一個重要組成，“掌印主稿之司官，恒聽命于書吏，藉以分潤。堂官亦間有染指者。他若發(fā)餉撥款，亦必假手于書吏，皆有所沾溉”［25］5252。晚清時期震驚朝野的云南報銷案，就有很多戶部官員參與其中［41］318，當(dāng)時的戶部云南司主稿孫家穆一開口就索要十三萬兩的部費(fèi)［42］。

另外，清代部費(fèi)的出現(xiàn)極其泛濫，與帝王在一定程度上的縱容也有一定的關(guān)系。素稱治吏嚴(yán)酷的雍正也曾無奈地表示不如將部費(fèi)“作為一定之?dāng)?shù)，庶幾內(nèi)外無擾”［17］367，雖然這并未實施，但很明顯看出帝王在這個問題上的態(tài)度。

四、部費(fèi)的影響

第一，部費(fèi)的出現(xiàn)，給清代財政體制帶來了混亂。首先，它直接影響到了清代財政機(jī)構(gòu)的辦事效率，造成辦事效率低下。部費(fèi)數(shù)量不貲，導(dǎo)致官員常因部費(fèi)“無從措解”，“遂至稽遲，于庫款尤有關(guān)系”［18］425?！败娦?、糧臺、河工柴料、外防勇糧皆有呈報細(xì)冊。若不將部費(fèi)托人向戶、兵、工三部關(guān)說，則雖冊子上呈，仍然指其小疵，藉端挑駁。應(yīng)發(fā)之款，萬難準(zhǔn)其支領(lǐng)。即應(yīng)銷算者，亦不能無事”［21］331。其次，部費(fèi)一般是“先事于公項提存，即事后于各屬攤派”，而“上司既開通融之門，屬員遂多浮濫之用。克扣侵欺，弊端百出”［34］278，這就使得清代財政無法在一種良性狀態(tài)下運(yùn)轉(zhuǎn)，浮銷之事層出不窮。

第二，部費(fèi)的出現(xiàn)，加重了百姓及中下層官員的負(fù)擔(dān)。部費(fèi)“官無神輸之術(shù)，勢必問之于民”［13］663，“文官設(shè)法取于里下，武官科派隊伍兵丁”［43］152。事實上，明代已是如此，“取之鄉(xiāng)宦者少，取之編戶齊民者居多”［1］991，清代這一情形并未有絲毫改變，“大約部員取之于缺主，缺主取之于督撫藩司，督撫藩司取之于州縣，州縣取之于火耗”［5］45，最終的受害者仍舊是百姓。更有甚者，“不肖官員得以借口部費(fèi)肆行科斂，致傷國本”，“費(fèi)一斂一”已是清廉官員，不肖官員則“借此居奇，或費(fèi)一斂二，或費(fèi)一斂三，甚至斂四、斂五、斂十，均不可定，而民困滋甚矣”［13］663。馮桂芬直接指出，部費(fèi)“國家之帑藏居其三，吾民之脂膏居其七”［35］507。

第三，部費(fèi)的出現(xiàn)，給清代吏治造成了非常消極的影響。包世臣說：“事無大小，部費(fèi)為先。”［39］621馮桂芬亦稱：“夫所謂可不可者，部費(fèi)之到不到也?！保?5］507康熙對此也是心知肚明：“督撫者，不畏懼人，奉職循理，本無所難。每因部費(fèi)繁多，以致不能潔己。”［28］383雍正年間，貴州大定總兵官丁士杰就講到：“料理部費(fèi)雖系大員，而其費(fèi)則出自屬下員弁，求免部內(nèi)駁查。至于文武大員，藉部費(fèi)之名分肥入己者，亦復(fù)不少?！保?3］152部費(fèi)直接加大了官員的貪污和腐敗。又如軍費(fèi)，因“支數(shù)可稽，用數(shù)無考”，軍中大小將吏，“多立名目，肆為侵冒”，都是“恃部費(fèi)為護(hù)符”［44］，文官武官都將此作為擴(kuò)大收入的一個途徑。

五、余論

清代部費(fèi)的存在，給清代財政、吏治都帶來了消極影響，也給民眾帶來了沉重負(fù)擔(dān)。為清厘此弊，清朝政府也作了很多努力。如雍正元年（1723年）曾專門設(shè)立會考府［14］84，但效果并不明顯，“各處奏銷之事，并不送會考府，各部有擅行駁回者”，雖然雍正強(qiáng)調(diào)“嗣后有應(yīng)駁之事，定須送會考府查看”［14］110，但后來仍然積弊甚重，不得已于雍正三年（1725年）九月裁會考府［14］541。除此之外，雍正時期還加大了對于違規(guī)收受部費(fèi)人員的懲處力度。如雍正五年（1727年）十二月，曾將收受部費(fèi)的戶部書辦章孔昭處斬，將知情且朋分銀兩的陶東山、金秉衡、湯福、張盛等人“發(fā)往黑龍江給與披甲之人為奴”，并稱“書辦嗣后倘不遵朕諭旨，痛改舊習(xí)，仍有舞文弄法者，一經(jīng)發(fā)覺，定照章孔昭之例即行正法，不稍寬貸”［45］。乾隆五年（1740年）還特別規(guī)定各部院衙門書辦“有輒敢指稱部費(fèi)、招搖撞騙、干犯國憲，非尋常犯贓可比者，發(fā)覺審實，即行處斬。為從知情、朋分銀兩之人，照例發(fā)往云、貴、兩廣煙瘴少輕地方，嚴(yán)行管束”［46］。但這并沒有阻止部吏需索部費(fèi)之公行。至清中后期時已成為公開之潛規(guī)則，“即督撫往往明知故縱，至外省督撫、藩臬以及州縣各衙門，凡應(yīng)辦事件，亦不能不經(jīng)書吏之手，藉端滋弊。甚至上下勾通，均所不免”［15］714。光緒九年（1883年），云南奏銷一案，包括戶部尚書、云貴總督、云南巡撫以及御史、司員、道府、書吏獲罪者多達(dá)三十余人［41］301－303，為此，張之洞主張將部費(fèi)合法化，“將此數(shù)從優(yōu)定為千分之一”，“此后各省銷案多者七八百萬，少者一二百萬，飯銀不過一二千金至數(shù)千金而止，尚不至駭人觀聽”［47］。而事實上，前述雍正提出的將部費(fèi)“作為一定之?dāng)?shù)，庶幾內(nèi)外無擾”，實際上就是默認(rèn)了部費(fèi)的存在及其合理性，只不過并未公開罷了。

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