后危機時代我國金融監(jiān)管法律制度的思考

呂晶晶，陳 勇

（1 武漢外語外事職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢 430083; 2 湖北省審計廳，湖北 武漢 430071）

后危機時代我國金融監(jiān)管法律制度的思考

呂晶晶1，陳 勇2

（1 武漢外語外事職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢 430083; 2 湖北省審計廳，湖北 武漢 430071）

引發(fā)全球金融海嘯的美國金融危機根本原因在于其過度的金融創(chuàng)新和失衡的政府監(jiān)管，反觀我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制還存在著金融創(chuàng)新和落后的金融立法之間的矛盾以及應(yīng)對金融海嘯的政府行為中存在的一些問題與隱患，因此當下應(yīng)及時彌補和修正金融監(jiān)管流程，完善金融產(chǎn)品市場準入法律制度和金融市場信息披露法律制度;健全金融市場退出法律制度和整合金融監(jiān)管資源。

金融危機；監(jiān)管；法律制度

一、從次貸危機到金融海嘯而引發(fā)的制度反思

2008年以來，美國爆發(fā)了金融危機，并導(dǎo)致了世界性的金融海嘯。全世界開始對本次危機的根源進行反思。就當前的研究成果看來，本次危機的制度根源表述最為集中的觀點有兩種：一是過度的金融創(chuàng)新；二是失衡的政府監(jiān)管。[1]

首先，過度的金融創(chuàng)新，加上市場參與者尤其是投資銀行的內(nèi)部控制制度的缺失是造成此次危機的內(nèi)部原因。2001—2004年，在美國的經(jīng)濟泡沫破裂后，美聯(lián)儲為了刺激經(jīng)濟而實施了低利率政策，連續(xù)13次降息，并實施寬松的房貸政策，同時，二戰(zhàn)以來，美國的房價一直是只漲不跌的，由此帶來了房地產(chǎn)業(yè)的虛假繁榮。另一方面，為了追逐更大的利益，美國投資銀行與對沖基金、商業(yè)銀行和保險公司向信用記錄不佳的購房者提供零首付的按揭貸款，將這些貸款打包成為次級按揭貸款證券對外發(fā)售。從本質(zhì)上看，這類金融衍生品并沒有降低投資風(fēng)險，而僅僅是將風(fēng)險進行轉(zhuǎn)移，而且隨著金融衍生品的不斷開發(fā)，風(fēng)險在不斷分散的同時，也變得越來越隱蔽。然而，由于金融衍生品蘊含著巨大的利潤，美國幾乎所有金融機構(gòu)都參與其中。特別是隨著這類衍生品銷售海外，風(fēng)險也擴散到全球，這正是美國金融危機之所以演化成全球金融海嘯的原因。

其次，失衡的政府監(jiān)管給次貸危機的爆發(fā)創(chuàng)造了外部條件。20世紀30—60年代的管制時代過后，金融創(chuàng)新與金融自由化也逐步興起。到了20世紀80年代，在《儲蓄機構(gòu)取消管制和貨幣控制法案》和《儲蓄機構(gòu)法規(guī)》相繼出臺后，美國徹底實現(xiàn)了利率自由化，從而刺激了各類抵押貸款市場的迅速發(fā)展。到了1999年，美國通過《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，改變了 65年來金融分業(yè)經(jīng)營的格局，實行混業(yè)經(jīng)營。這一系列的法案為次級抵押貸款市場的發(fā)展提供了良好的法律環(huán)境。流動性過剩和低利率為信貸擴張?zhí)峁┝朔饰值耐寥?，放貸和承銷標準極為松弛，特別是次級房貸市場，大量貸款由不受監(jiān)管的抵押貸款機構(gòu)發(fā)放。金融監(jiān)管部門極力主張金融自由化，對本來需要所有參與者遵守高標準的風(fēng)險管理和披露要求的金融衍生品交易放棄了監(jiān)管，可見，美國金融監(jiān)管的嚴重弱化助長了危機的形成與發(fā)生。

二、我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的缺漏與隱患

隨著世界經(jīng)濟一體化的不斷深化，我國的金融行業(yè)與世界各國的融入度越來越高，本次危機對我國經(jīng)濟的影響比以往的任何一次都要大。因此，反思危機的制度根源并從中獲得經(jīng)驗教訓(xùn)，防止重蹈覆轍，對于我國金融法律制度的完善，具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）全球金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢與我國金融監(jiān)管模式的缺漏

我國金融分業(yè)監(jiān)管模式在很大程度上借鑒了西方發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗。我國在上世紀80年代金融業(yè)是統(tǒng)一監(jiān)管模式，通過在上世紀90年代前期開始的整頓，逐漸建立起分業(yè)經(jīng)營的金融監(jiān)管模式。1995年出臺的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》對分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理做出了明確的規(guī)定和嚴格的限制，“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體制得以確立，即在中央銀行下設(shè)銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會，分別對銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)進行分業(yè)管理。[2]

在我國致力于構(gòu)建分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式的同時，全球金融混業(yè)經(jīng)營卻日趨明顯，混業(yè)經(jīng)營以及混業(yè)監(jiān)管漸成當前國際金融發(fā)展的主流，但是由于目前我國金融業(yè)自我約束能力和風(fēng)險控制能力還比較薄弱，因此，繼續(xù)實行分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管模式仍然是必要的。然而，現(xiàn)存的金融分業(yè)監(jiān)管體制不得不面對國際金融混業(yè)經(jīng)營背景下出現(xiàn)的新問題。首先，如何對進入我國的實行混業(yè)經(jīng)營的外資金融機構(gòu)進行有效的監(jiān)管，這就需要對于國內(nèi)監(jiān)管標準進行完善和與國際監(jiān)管標準進行接軌；其次，如何對我國現(xiàn)存的金融混業(yè)經(jīng)營試點業(yè)務(wù)進行監(jiān)管。例如，如何對金融集團內(nèi)部交易進行有效的監(jiān)管。

（二）資產(chǎn)證券化金融創(chuàng)新與現(xiàn)行金融立法的滯后

資產(chǎn)證券化自從20世紀90年代中后期開始，一直作為我國的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)現(xiàn)實存在著，但現(xiàn)行的金融法律制度卻一直滯后于業(yè)務(wù)的發(fā)展。我國的資產(chǎn)證券化起步晚，但是從一開始就以較快的速度發(fā)展。從1992年海南“地產(chǎn)投資券”開始，到2000年中國建設(shè)銀行和中國工商銀行相繼獲準實行住房抵押貸款的證券試點。然而，當我國資產(chǎn)證券化發(fā)展之時，美國的次貸危機爆發(fā)。由于資產(chǎn)證券化在美國次貸危機中的特殊角色，使得我國目前資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)變得格外敏感，前景渺茫。事實上，我國資產(chǎn)證券化產(chǎn)品種類日漸豐富，涉及銀行、電信、交通、電力、地產(chǎn)等諸多行業(yè)。特別是最近兩年，資產(chǎn)證券化的試點和項目也日益增多。根據(jù)資料顯示，我國當前已經(jīng)發(fā)行的銀行資產(chǎn)證券包括了信貸資產(chǎn)證券和個人住房抵押貸款證券，不良資產(chǎn)證券也出現(xiàn)了。但是，我國有關(guān)資產(chǎn)證券化的立法卻非常不明確。當前關(guān)于資產(chǎn)證券化的規(guī)定只有中國人民銀行和銀監(jiān)會發(fā)布的《金融機構(gòu)信貸資產(chǎn)證券化試點監(jiān)督管理辦法》和《商業(yè)銀行次級債券發(fā)行管理辦法》，這些法律文件僅僅是部門規(guī)章，立法層次較低。而且，資產(chǎn)證券化的核心制度在我國的《信托法》、《物權(quán)法》、《公司法》等法律中找不到支撐點，使得資產(chǎn)證券化的法律制度異常薄弱。

（三）應(yīng)對金融危機的政府行為存在的問題與隱患

面對金融海嘯對中國經(jīng)濟的沖擊和影響，中國政府采取了一系列措施來應(yīng)對，包括：加快保障性安居工程、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和鐵路、公路和機場等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鄉(xiāng)居民收入，全面實施增值稅轉(zhuǎn)型改革，加大金融對經(jīng)濟增長的支持力度等。國家的這一系列舉動，對于我國的經(jīng)濟發(fā)展的確具有極大的刺激作用，有一些措施甚至起到了立竿見影的效果。但是從另一方面，我們不得不思考這一系列舉動背后的問題和隱患：

第一，缺少了對金融業(yè)隱藏危機的關(guān)注。在對金融的投入方面，這一系列措施只在加大金融對經(jīng)濟增長的支持力度上有所體現(xiàn)，這是遠遠不夠的，當前我國受到危機的影響，不少企業(yè)均受到不同程度的沖擊、裁員，減薪已經(jīng)是常態(tài)了。因此，在當前的金融海嘯影響下，我國有必要考慮對金融業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)乃至于供樓群體進行必要的政策扶持，以保證我國整個金融體系的穩(wěn)定與健康發(fā)展。

第二，沒有從金融制度上解決中小企業(yè)融資難的問題，營造優(yōu)良的融資環(huán)境仍是一個亟待解決的問題。我國一系列的應(yīng)對措施中，對于企業(yè)的扶持是有實際投入的，但是這一部分投入有多少能進入對眾多的中小企業(yè)提供幫助和支持，對此要有一個理性的分析。現(xiàn)在民營企業(yè)逐漸成為我國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要力量，但是在現(xiàn)實的社會資源、政府資源的獲得上非常少。特別是在當前金融危機中，如果對中小企業(yè)的扶持力度不足，就會嚴重拖慢我國經(jīng)濟走出困境的腳步。因此，如何從金融制度上改善中小企業(yè)融資難的問題，創(chuàng)新融資途徑、擔保方法，這是當前我國經(jīng)濟在金融危機中崛起的重要課題。

三、我國金融監(jiān)管法律制度應(yīng)對危機的思考

綜上所述，金融危機的發(fā)生是多因素相互作用的結(jié)果，如何完善金融監(jiān)管制度，彌補現(xiàn)行體制和政策中的缺漏，筆者認為，應(yīng)從以下方面入手：

（一）完善金融產(chǎn)品市場準入法律制度，有效地鼓勵創(chuàng)新和預(yù)測風(fēng)險

當前我國對于金融投資交易主體的準入制度已經(jīng)規(guī)定得比較完善，但是金融產(chǎn)品的入市制度尚待完善。一是建立健全科學(xué)、規(guī)范的金融產(chǎn)品入市法律程序。在我國，事前監(jiān)管規(guī)定得相對完善的是《商業(yè)銀行次級債券發(fā)行管理辦法》，該辦法要求發(fā)行者提交的文件有：次級債券發(fā)行申請報告；國家授權(quán)投資機構(gòu)出具的發(fā)行核準證明或股東大會通過的專項決議；次級債券發(fā)行可行性研究報告；發(fā)行人近三年經(jīng)審計的財務(wù)報表及附注；發(fā)行章程、公告；募集說明書；承銷協(xié)議、承銷團協(xié)議；次級債券信用評級報告及跟蹤評級安排的說明；發(fā)行人律師出具的法律意見書。對此，筆者認為，可行性研究報告是要進行實質(zhì)性審查的。因為資產(chǎn)證券的價格、風(fēng)險都是通過計算出來，在計算的過程中會涉及很多變量，如果變量使用錯誤，就會導(dǎo)致價格和風(fēng)險的評估失準。所以，相關(guān)的行政監(jiān)督管理部門應(yīng)該對可行性報告進行實質(zhì)性的審查，以保證金融產(chǎn)品的風(fēng)險控制。二是完善信用評級機制。我國信用評級行業(yè)經(jīng)過二十年的發(fā)展，現(xiàn)今已經(jīng)形成以數(shù)個專業(yè)評級機構(gòu)為核心主體的信用評級市場體系。但是我國的信用評級體系在不同程度上存在客觀的薄弱點。我國的信用評級業(yè)存在著信用評級機構(gòu)數(shù)量多、規(guī)模小、業(yè)務(wù)范圍狹窄、評級結(jié)果的社會影響力較小、核心競爭力不足缺乏客觀可信的評級資料、信用評級業(yè)缺乏獨立性和有效的監(jiān)管體系等問題。因此，如何建立一個獨立、權(quán)威、科學(xué)的信用評級體系，是我國金融事前監(jiān)管的一個迫切需要解決的問題。

（二）完善金融市場信息披露法律制度，有效地培育市

場和防止風(fēng)險的蔓延。

金融產(chǎn)品的質(zhì)量無法通過表面判斷，必須通過信息披露才能說明，所以完善金融市場信息披露法律制度能夠有效地培育市場和防止風(fēng)險的蔓延。一般認為，監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)管、金融機構(gòu)和事業(yè)單位的內(nèi)部控制及社會監(jiān)督三方面的監(jiān)督應(yīng)該構(gòu)成金融監(jiān)管的三大支柱。但是，在金融監(jiān)管體制中如何建立對金融機構(gòu)的市場約束，往往受到忽略，這或許與我國特殊的國情有關(guān)。我國金融市場存在著發(fā)展不成熟、金融業(yè)壟斷程度較高、信息不對稱問題嚴重、缺乏對市場參與者的市場激勵機制、市場參與主體的風(fēng)險意識不足等諸多問題。在發(fā)揮市場作用的同時，如果缺乏市場的約束，就會使得市場配置資源的方法失效或者是實效大大地降低。因此，我國的金融監(jiān)管要著力構(gòu)建市場約束機制，充分發(fā)揮其在金融監(jiān)管中的作用，促進金融市場的健康發(fā)展。

在市場約束中，要突出市場信息披露法律制度建設(shè)的重要性，這是市場公開原則的基本要求。如果充分的信息披露這一前提沒有實現(xiàn)，市場的資源配置是無法實現(xiàn)的。金融市場的信息披露制度在銀行、保險、證券等范圍的要求是不一樣的，這就要求我們在制度上對此做出相應(yīng)的規(guī)定。例如，監(jiān)管者有權(quán)要求金融創(chuàng)新申請者負責(zé)信息披露，有權(quán)要求特定的金融創(chuàng)新產(chǎn)品有相關(guān)的審計評級條件。此外，還要注意市場主體的參與性，以此來保障披露的公正性與合理性。

（三）完善金融市場退出法律制度，有效地維護市場釋放風(fēng)險

當金融市場已經(jīng)出現(xiàn)動蕩或者危機時，國家應(yīng)該如何進行管理，法律制度構(gòu)建是否適當，決定著金融業(yè)在風(fēng)險釋放過程能否平穩(wěn)地過渡和在釋放后能否迅速恢復(fù)。我國當前仍未建立有效的風(fēng)險釋放機制，這是我國當前金融監(jiān)管亟待完善的一個方面。

（1）金融機構(gòu)的破產(chǎn)制度的完善

我國在2006年8月修改了《破產(chǎn)法》，新的《破產(chǎn)法》第134條將金融機構(gòu)可以破產(chǎn)納入了法律的軌道。盡管如此，我們依然缺乏一個明確、具體的金融機構(gòu)破產(chǎn)制度。這種狀況也不利于我國國際地位的提高。當然，目前對于金融機構(gòu)破產(chǎn)制度應(yīng)如何立法存在一定的爭議，包括這一個制度應(yīng)該由法律安排還是由行政法規(guī)安排，應(yīng)該在金融分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上立法還是統(tǒng)一立法等[3]。筆者認為，為了推進我國的金融法治進程，應(yīng)該將金融機構(gòu)破產(chǎn)制度由法律來安排；而在當前混業(yè)經(jīng)營的趨勢下，我國金融機構(gòu)破產(chǎn)立法制度應(yīng)具有前瞻性，實行統(tǒng)一立法，如果涉及特別制度和安排，可以由各監(jiān)管部門頒布部門規(guī)章加以規(guī)定。

（2）存款保險制度的建立

金融機構(gòu)破產(chǎn)，必然產(chǎn)生存款人、投資者、保單持有人的利益保護問題。建立存款人、投資者、保單持有人的補償機制，不僅有利于補償機制的直接受益者，更重要的是有助于堅定市場信心，防范風(fēng)險的擴大和社會恐慌的蔓延。我國已經(jīng)設(shè)立保險保障基金和證券投資者保護基金，存款保險制度依然在醞釀之中。保障存款人的存款保險制度也應(yīng)是該完整體系的一個部分。

存款保險制度源于上世紀30年代，是目前公認的有效保護金融穩(wěn)定和存款人利益的制度之一。目前，學(xué)術(shù)界以及實務(wù)界人士都在呼吁，加快推出存款保險制度，對于我國金融風(fēng)險的釋放及金融投資者的保護有重大的意義。

（四）整合金融監(jiān)管資源

（1）有效地控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險

面對世界金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢，也許我們應(yīng)該跳出固定思維的圈子，重新思考混業(yè)經(jīng)營的優(yōu)勢和現(xiàn)行監(jiān)管模式的不足：一方面，各金融機構(gòu)在業(yè)務(wù)上相互融合、滲透與交叉能夠極大提高效率和節(jié)省成本，同時，在金融創(chuàng)新的時代能夠更多地為客戶、社會提供更好的金融產(chǎn)品和服務(wù)。另一方面，如果將我國金融監(jiān)管資源在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進行整合，會更有利于發(fā)揮我國現(xiàn)有制度的優(yōu)越性。我國分業(yè)監(jiān)管的體系的確存在問題，但沒有必要推倒重來，而是可以針對現(xiàn)存的問題作出制度上的完善，這樣更符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。[4]

2008年7月，《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》中提出，要由中國人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會共同負責(zé)，建立健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，建立完善金融控股公司和交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管制度。這是我們整合金融監(jiān)管資源的政策依據(jù)。因此，整合所有的金融監(jiān)管資源[5]，覆蓋監(jiān)管的空白點，優(yōu)化監(jiān)管的重復(fù)建設(shè)，有利于我國構(gòu)建健康和諧的金融監(jiān)管體系。此外，整合金融監(jiān)管固然包括整合金融行政監(jiān)管的資源，但同時不能忽略要整合行政與社會監(jiān)管的資源。在金融監(jiān)管中必須要注意兩點：一是要注意在整合資源的過程中實現(xiàn)進一步與國際標準接軌；二是行政監(jiān)管應(yīng)該處于一個適當?shù)牡匚?，把握一個適當?shù)亩?，不能全包全攬，不能一管到底，否則金融監(jiān)管乃至金融市場就會失去應(yīng)有的活力。

（2）整合資源，鼓勵創(chuàng)新

在金融市場要控制風(fēng)險，然而控制風(fēng)險的同時要注意對創(chuàng)新的鼓勵，特別是對我國金融創(chuàng)新的鼓勵。盡管世界各國對美國過度的金融創(chuàng)新帶來的巨大危害心有余悸。但是我國當前的金融創(chuàng)新僅僅處于起步狀態(tài)，談不上過度的問題。相反，如何在本次金融風(fēng)暴中吸取教訓(xùn)，控制創(chuàng)新過程中的風(fēng)險，充分發(fā)揮銀行、證券、保險的優(yōu)勢，為中小企業(yè)的融資創(chuàng)造新的途徑；為培養(yǎng)新的經(jīng)濟增長點，為穩(wěn)定房地產(chǎn)市場提供一個有力的金融支撐，對我國率先走出金融風(fēng)暴所帶來的困境具有重大的意義。

[1] 黎四奇. 金融企業(yè)集團法律監(jiān)管研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社2005.

[2] 李嘉寧. 關(guān)于推動我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制建設(shè)的思考[J].長江大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版), 2004, (4).

[3] 曾筱清. 金融全球化與金融監(jiān)管立法研究[M]. 北京：北京大學(xué)出版社, 2005.

[4] 陳學(xué)彬，鄒平座. 金融監(jiān)管學(xué)[M]. 北京：高等教育出版社，2005.

[5] 劉帶明. 金融監(jiān)管熱點問題研究[M]. 北京：中國金融出版社，2002.

Thinking of Financial regulation Legal System in China when After the crisis time

LV Jing-jing1，CHEN Yong2
(1 Wuhan College of Foreign Languages and Foreign Affairs，Wuhan Hubei 430083，China;2 Audit Department of Hubei Province，Wuhan Hubei 430071，China)

Excessive financial innovation and the inbalance of government regulation is the basic cause of the US financial crisis，which is cause the global financial crisis.But now there still many contradictions of financial innovation and backward financial legislation for our financial regulation system.So we should make up and fix the program of financial regulation，perfact the market access legal system of financial products and information discosure legal system of financial market，perfact the exit legal system of financial market， Integration the resources of financial regulation.

Financial Crisis; Regulation; Legal System

D912.28

A

1009－5160(2011)02－0038－04

呂晶晶（1979-），女，講師，研究方向：經(jīng)濟法.