分權(quán)與制衡
——英語國家代表性權(quán)力運行特征分析

錢 牧

（嘉興南洋職業(yè)技術(shù)學院，浙江 嘉興 314000）

分權(quán)與制衡
——英語國家代表性權(quán)力運行特征分析

錢 牧

（嘉興南洋職業(yè)技術(shù)學院，浙江 嘉興 314000）

英美兩國是當今世界最重要的英語國家，它們在是世界上最早建立起分權(quán)與制衡型體制的國家。由于兩國在政治、歷史、文化與社會背景方面的特征，它們的分權(quán)制衡體制又存在一定的差異。本文試圖通過作比較的途徑，來分析其分權(quán)制衡體制的利弊，以期為我國的國家建設提供有益的借鑒。

英國；美國；分權(quán)；制衡

眾所周知，英語是當今世界使用最廣泛的語言。初步統(tǒng)計，世界上說英語的國家大概有170多個。而在這些國家中，英國與美國又是最典型的代表。英國曾經(jīng)在將盡三個世紀中扮演著霸主的角色（17、18和19世紀），而美國則是當今世界唯一的超級大國。這兩個國家的國家權(quán)力運作體系也是當今世界最具代表性的，絕大多數(shù)英語國家的國家權(quán)力體系也是以英國或美國的模式為藍本建立起來的,以英國體制為基礎的主要國家有：澳大利亞、加拿大、新西蘭、印度等；而以美國體制為基礎的英語國家有：巴基斯坦、南非和眾多東南亞地區(qū)國家。而此二國的國家權(quán)力運作又是以分權(quán)與制衡為其典型性特征。

一、分權(quán)與制衡的理論基礎

英國的分權(quán)與制衡學說以洛克為代表，他開創(chuàng)了權(quán)力監(jiān)督與制約理論之先河，他在總結(jié)了西方資產(chǎn)階級反抗封建專制統(tǒng)治經(jīng)驗與教訓的基礎之上，系統(tǒng)地提出了他的分權(quán)與制衡的學說。美國的分權(quán)與制衡學說以漢密爾頓與杰斐遜為代表，他們在總結(jié)洛克的學說與經(jīng)驗的基礎上，系統(tǒng)地提出了國家權(quán)力三權(quán)分立理論。

（一）洛克的權(quán)力監(jiān)督與制約理論

洛克認為，國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)與對外權(quán)，同時洛克認為在這三種權(quán)利中，立法權(quán)居于核心地位，它制約著行政權(quán)與對外權(quán)。就此而言，這并非一種完全意義上的權(quán)力監(jiān)督與制約理論，因為在這種權(quán)力架構(gòu)中，立法權(quán)居于首位，而行政權(quán)居于從屬地位，司法權(quán)附屬于行政權(quán)，它們都不能凌駕于立法權(quán)之上。其具體特征如下：

1.立法權(quán)居于首要地位，它產(chǎn)生行政權(quán)，但立法權(quán)的行使也是受一定限制的。首先，立法權(quán)行使的目的必須基于公共利益；其次，立法權(quán)的行使并不意味著立法者的任意與專斷，而應依法行使。

2.行政權(quán)是執(zhí)行立法機關(guān)所通過法律之權(quán)力，由國王行使，立法權(quán)有其自身固有的特性，其權(quán)力并非經(jīng)常性行使，而如果把行政與立法權(quán)合并由同一主體行使的話，則為該權(quán)利主體的任意與專斷創(chuàng)造了條件。因此，此二者必須分立。

3.對外權(quán)并非一種獨立意義上的權(quán)能，它與行政權(quán)幾乎是結(jié)合在一起的，可以也往往由同一主體行使，因為，對外權(quán)包括聯(lián)盟與聯(lián)合，戰(zhàn)爭與和平，以及與國外一切人士或社會為一切事物之權(quán)力，是相對于行政權(quán)管理國內(nèi)事務而言的。

4.司法權(quán)未出現(xiàn)在這一權(quán)力架構(gòu)中。洛克的權(quán)力分立與制衡理論并未提及司法權(quán)，究其原因，除了筆者的思想認識因素以外，還與當時英國的政治、歷史狀況有關(guān)。在當時，司法機關(guān)的地位尚不明確，較之立法與行政機關(guān)而言，尚不具備獨立的權(quán)能。

洛克所設計的政體模式是君主立憲制，其基本架構(gòu)是人民權(quán)利基礎上的兩個權(quán)力層級，即立法權(quán)與行政權(quán)（含對外權(quán)）。洛克在人類歷史上，第一次系統(tǒng)地提出了權(quán)力分立與制衡理論，為以后的相關(guān)理論奠定了基礎。同時，其以人民主權(quán)為基礎倡導的議會至上原則，較之封建專制統(tǒng)治觀念而言，是巨大的進步。洛克的現(xiàn)實主義態(tài)度使得他的理論不再停留在理論的抽象層面，從而賦予了自由主義以堅實的基礎。反過來，這些制度的有效運行也深化了作為道德信仰和意識形態(tài)的理念特征。當然，洛克作為資產(chǎn)階級政治家所提出的這一理論也必然帶有局限性，一方面，該理論并不完整，不構(gòu)成完全意義上的權(quán)力分立與制衡體系；另一方面，他主張行政權(quán)行使主體是國王，也體現(xiàn)出向封建王權(quán)妥協(xié)的一面。

（二）杰斐遜和漢密爾頓的權(quán)力監(jiān)督與制衡理論

杰斐遜畢生以追求一個民主的共和國為其夢想：

首先，他認為，為防止專制體制中暴政的出現(xiàn)，國家權(quán)力需交由不同的主體行使，彼此之間保持一種制衡關(guān)系。

其次，立法、行政與司法權(quán)三者地位平等，若任何一種權(quán)力獲得高于其他兩種權(quán)力的地位，暴政便有可能產(chǎn)生。在強調(diào)權(quán)力分立的同時，杰斐遜還特別強調(diào)對于行政權(quán)制約的必要性，因為行政權(quán)覆蓋面廣，與社會生活的聯(lián)系也更為緊密，也最容易被濫用并對公民權(quán)利造成損害。為此，他提出了限制總統(tǒng)任期的制度，即總統(tǒng)的任期不得超過兩屆。

再次，杰斐遜還主張中央與地方之間的縱向分權(quán)，從而與前述構(gòu)成了他獨特的雙重分權(quán)思想。他認為，聯(lián)邦與州及地方之間，應有各自的權(quán)力范圍，并在各自的權(quán)力范圍內(nèi)行使相應權(quán)力，相互之間不得侵犯與干預。杰斐遜反對把大權(quán)集中于聯(lián)邦政府的做法，認為這樣會造成其權(quán)力的膨脹。杰斐遜對聯(lián)邦與州的權(quán)力的大致劃分是：聯(lián)邦行使國防、外交及協(xié)調(diào)州際關(guān)系的權(quán)力，州掌控公民權(quán)、法務等權(quán)力，州內(nèi)的具體事務由州政府管理。

漢密爾頓是美國建國初期著名的保守派政治思想家，他所提出的聯(lián)邦制理論對后世影響極大，并成為美國憲政體制建立的基礎，其具體特征如下：

1.為防止出現(xiàn)統(tǒng)治階級的專制與暴政，國家權(quán)力（立法、行政與司法權(quán)）應交由不同的主體行使，彼此之間保持牽制與制衡。為此他提出“只要各個權(quán)力部門在主要方面保持分離，就并不排除為了特定的目的進行局部的混合。此種局部的混合，在某些情況下，不但并非不當，而且對于各個權(quán)力部門之間的相互制約還是必要的。”

2.立法權(quán)由國會行使，國會由人民直接選舉產(chǎn)生?；诖?，漢密爾頓認為對于立法權(quán)的制約是三權(quán)分立的重點，一方面，人民容易受不良人士以及野心家的蠱惑，另一方面，立法權(quán)是其他權(quán)力行使的基礎與依據(jù)，因此必須防止其走向惡性膨脹。為此，他提出了內(nèi)外兩方面的解決方案：一方面，國會內(nèi)部分為參眾兩院，彼此之間保持牽制，其中參議院由上層精英人士組成，以制約由普通大眾組成的眾議院；另一方面，賦予總統(tǒng)對國會立法的否決權(quán)。漢密爾頓指出：“這是行政部門對立法機關(guān)的一種自衛(wèi)權(quán)，是行政部門的擋箭牌，而且也是使立法部門更加完善起來的控制栓。”行政權(quán)由總統(tǒng)行使。漢密爾頓說：“無論我們可能如何堅持行政部門應該無條件順從人民的意向，我們卻不應該主張他同樣迎合立法機構(gòu)中的情緒?！币虼?，與杰斐遜主張限制行政權(quán)不同漢密爾頓主張擴大行政權(quán)以牽制立法權(quán)。

3.司法權(quán)由法院行使，由于一些重要事項的決定權(quán)集中于立法與行政權(quán)，相對而言，司法權(quán)相對較弱，因此，漢密爾頓尤為注重保障司法權(quán)。為此，憲法賦予其違憲審查權(quán)及憲法解釋權(quán)，它有權(quán)裁定國會的立法及總統(tǒng)的行政行為違憲，并使之失效。同時，聯(lián)邦最高法院法官的任命由總統(tǒng)提名，參議院通過，以加強對司法權(quán)的保障。

杰斐遜的權(quán)力分立與制衡理論既包含立法、行政與司法三權(quán)分立的橫向分權(quán)理論，還包括聯(lián)邦與州分權(quán)的縱向分權(quán)理論，從而構(gòu)成一套雙重分權(quán)制衡理論。這是其顯著特點。這也成為美國聯(lián)邦憲法建立國家政權(quán)機關(guān)的依據(jù)。這使美國成為世界上第一個代議民主制資產(chǎn)階級共和國，也為世界人民建立民主共和國做出了貢獻。

漢密爾頓的政治理念對美國政府做出了巨大貢獻。他所設計的代議民主共和制下的政治體制奠定了美國政治體制的基礎。建立一個有限政府和三權(quán)分立的原則在日后的政治體制發(fā)展中不斷得到貫徹和完善，成為美國聯(lián)邦政府體制的基礎。

二、分權(quán)與制衡的具體政治實踐

分權(quán)與制衡理論是由資產(chǎn)階級啟蒙思想家在反對封建專制統(tǒng)治的斗爭中提出來的，在資產(chǎn)階級取得統(tǒng)治權(quán)后，他們也依據(jù)這種理論設計了國家的憲政體制。在當今世界，實行真正意義上的集權(quán)型體制的國家已為數(shù)不多。絕大多數(shù)國家實行的是分權(quán)型體制，這一體制也是與權(quán)力監(jiān)督與制約的理念相適應的。其中比較典型的有以下幾種：

（一）三權(quán)分立式的分權(quán)體制

這種分權(quán)體制以美國為代表，即國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，分別由國會、總統(tǒng)與法院行使。三者之間保持彼此牽制，互不隸屬。其具體關(guān)系簡述如下：

1.國會與總統(tǒng)之間的權(quán)力監(jiān)督與制約關(guān)系

國會通過的法案，經(jīng)總統(tǒng)簽署以后，成為正式法律，總統(tǒng)必須執(zhí)行?？偨y(tǒng)亦可否決國會通過的法案，對于總統(tǒng)的否決，國會要么重新修改，以使得總統(tǒng)簽署通過；要么以兩院議員三分之二以上的絕對多數(shù)通過推翻總統(tǒng)的否決?？偨y(tǒng)的否決一旦被推翻，該法案自動生效成為法律而無需總統(tǒng)簽署?？偨y(tǒng)無權(quán)解散國會，國會亦無權(quán)罷免總統(tǒng)，但可依法定程序彈劾總統(tǒng)。

2.國會與法院之間的權(quán)力監(jiān)督與制約關(guān)系

法院行使違憲審查權(quán)，有權(quán)依法定程序裁定國會所制定通過之法律違憲，從而使之失效。同時，根據(jù)美國聯(lián)邦憲法，聯(lián)邦最高法院法官的人選由總統(tǒng)提名，然后交參議院通過，參議院有權(quán)否決總統(tǒng)提名。

3.總統(tǒng)與法院之間的權(quán)力監(jiān)督與制約關(guān)系

總統(tǒng)有權(quán)提名聯(lián)邦最高法院法官之人選，而聯(lián)邦法院的違憲審查權(quán)亦覆蓋至總統(tǒng)權(quán)力之行使，它有權(quán)裁定總統(tǒng)之行政行為違憲。

（二）議會主權(quán)式的分權(quán)體制（也稱“熔權(quán)型”分權(quán)制）

這種分權(quán)體制以英國為代表，在這種體制中，議會居于最高權(quán)力機關(guān)地位，其不僅行使立法權(quán)，政府亦由在議會大選中取得多數(shù)席位的政黨負責組成，該政黨之首腦自動成為政府首腦。嚴格說來。此種分權(quán)體制并非一種純粹意義上的分權(quán)體制，在這種體制中，行政權(quán)派生于立法權(quán)，并不構(gòu)成兩種獨立的權(quán)力層級。其具體關(guān)系簡述如下：

1.議會對政府的權(quán)力監(jiān)督與制約關(guān)系

議會行使立法權(quán)，政府必須執(zhí)行議會所制定通過之法律。同時，議會可通過對政府的不信任案。若出現(xiàn)這種情況，政府首腦及其領(lǐng)導之政府要么總辭職，要么由政府首腦呈請國家元首解散議會，重新大選。

2.政府對議會的權(quán)力監(jiān)督與制約關(guān)系

在此種分權(quán)體制中，政府雖派生于議會，但由于政府所在之政黨在議會中占據(jù)了多數(shù)甚至絕對多數(shù)席位，同時，政府首腦身兼政黨之領(lǐng)袖，在該黨內(nèi)有著崇高的威望，深厚的資歷，因此，政府所提出的法案在議會中不被通過的幾率極小，再加上由政府全面管理社會的政治、經(jīng)濟與文化生活領(lǐng)域，這些龐大的資源與技術(shù)優(yōu)勢使得國家的大多數(shù)立法案都是由政府向議會提出，真正由議會自行訂立的法案是很少的，這也更強化了政府對議會的制約。另外，政府首腦可隨時呈請國家元首解散議會重新大選，這也是政府牽制議會的一種手段。

（三）西方主要國家權(quán)力監(jiān)督與制衡機制的評價

1.權(quán)力監(jiān)督與制約機制的進步性

（1）權(quán)力監(jiān)督與制約機制的確立破除了封建君主集權(quán)專制制度。在封建國家，君主個人集立法、行政與司法大權(quán)于一身。朕即法律，君主的個人意志就是法律，不存在專門性的立法機構(gòu)；朕即國家，君主掌握執(zhí)行法律的權(quán)力，由其自己行使或由其指派的人行使；朕即司法，君令臣死，臣不得不死，君主掌控著對其他人生殺予奪的大權(quán)。對于上述權(quán)力，無論是國家權(quán)力之間還是國家權(quán)力外部都不存在任何監(jiān)督與制約的因素，概而言之就是朕即天下。這種體制嚴重地阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展和社會進步。而資本主義權(quán)力監(jiān)督與制衡機制的確立，從內(nèi)部而言，存在國家權(quán)力之間的牽制與制衡，就外部而言，存在公民以各種途徑對國家權(quán)力的監(jiān)督，如利益集團、大眾傳媒等，具有歷史進步性。

（2）權(quán)力監(jiān)督與制約機制的建立有效地遏制了國家權(quán)力的濫用。權(quán)力的運行是一柄雙刃劍，它的不當行使會帶來極大的破壞性。而資本主義國家對國家權(quán)力的監(jiān)督與制約是全方位的，不僅存在于各個國家權(quán)力之間，而且深入到了國家機關(guān)內(nèi)部，比如就美國國會而言，不僅受到政府與法院的牽制和制約；而且在國會內(nèi)部，還存在著參眾兩院之間的牽制和制約，在立法程序中，若立法案在兩院各自的大會上分別通過，則該議案就在國會被通過了；若其中有一院未通過議案，則視該議案未被國會通過。也就是說，在立法問題上，任何一院都不可能撇開他院，獨自完成一項立法。

（3）從西方國家的現(xiàn)實政治事件來看，通過權(quán)力監(jiān)督與制約機制，的確揭露了一些問題，查處了一批大案要案。其中最著名的是1973年美國總統(tǒng)尼克松的水門事件，尼克松在其違規(guī)行為被曝光后，企圖運用總統(tǒng)的權(quán)力罷免聯(lián)邦檢察官，以阻止調(diào)查的繼續(xù)進行。結(jié)果，國會介入，國會眾議院提出了對總統(tǒng)的彈劾案，并獲得了參議院的支持。尼克松感受到了巨大的壓力而被迫辭職。由此可見，權(quán)力監(jiān)督與制約機制并非僅僅停留在紙面上，而且確實發(fā)揮了它的作用，應予以肯定。

2.權(quán)力監(jiān)督與制約機制的局限性

（1）權(quán)力監(jiān)督與制約機制造成了國家機關(guān)之間的相互扯皮，誰也不服誰，從而嚴重影響了權(quán)力運行的效率。鄧小平說：“我經(jīng)常批評美國的當權(quán)者，說他們實際上有三個政府。當然，美國資產(chǎn)階級經(jīng)常用這一手來對付其他國家，但對內(nèi)自己也打架，造成了麻煩，這種辦法我們不能采用?！闭怯捎谧h會、政府和法院互不隸屬，所以他們經(jīng)常在行使權(quán)力的過程中相互抗衡，相互較勁，由此造成了整個國家機構(gòu)運行效率的低下。比如，1978年，美國總統(tǒng)卡特為實現(xiàn)中美建交宣布廢除美臺《共同防御條約》，然而此舉卻遭到參議院部分議員的反對，他們將卡特總統(tǒng)起訴至哥倫比亞特區(qū)美國地方法院，而該法院法官居然荒謬地裁決卡特總統(tǒng)的此項決定違憲，并宣布其無效。后來，雙方仍舊為此事爭執(zhí)不休。一直到一年以后，以美國上訴法院裁定卡特總統(tǒng)此舉有效而告一段落。

（2）資本主義國家所建立的權(quán)力監(jiān)督與制約機制本身的分權(quán)并不徹底，具體體現(xiàn)在：

首先，在議會主權(quán)制國家中，是由在議會大選中獲得議會多數(shù)席位的政黨負責組建內(nèi)閣的，而該政黨的領(lǐng)袖自動成為政府首腦。從這個意義上說，行政權(quán)實際上是由立法權(quán)派生而來，它并不構(gòu)成一個獨立的權(quán)力層級。

其次，在議行合一式體制中，分權(quán)制衡的色彩就更弱一些。因為國家立法機關(guān)對于行政機關(guān)掌握了全面的控制與支配權(quán)。政府與法院從屬于議會，并無對其進行制衡的權(quán)力。

再次，即使在被視為是典型意義上分權(quán)制衡的三權(quán)分立式的體制中，也存在著缺陷和漏洞。比如，在美國，立法案經(jīng)議會兩院通過后，需交由總統(tǒng)簽署才能最終成為法律，而對于該法案，總統(tǒng)有權(quán)不予簽署。如果議會要推翻總統(tǒng)的這項決定，需由參眾兩院全體議員2/3以上多數(shù)通過。但是，在社會高度多元化的美國，要做到讓絕大多數(shù)人對于同一事項做到口徑一致是很難的。美國的總統(tǒng)們顯然深諳此道，頻繁用此舉來抗衡國會。實踐證明，此舉也確實有效，總統(tǒng)否決立法案的成功率要遠遠高于議會推翻總統(tǒng)否決的成功率。至少從這個層面上來看，立法權(quán)并不能完全控制住行政權(quán)。

（3）在分工日益復雜和精細化的現(xiàn)代社會，面對著行政權(quán)咄咄逼人的攻勢，西方國家對立法權(quán)的控制與制約也顯得有些力不從心?，F(xiàn)代社會對于其從業(yè)人員專業(yè)性的知識和技能提出了很高的要求。而行政機關(guān)憑借其掌控的豐厚的財經(jīng)、政治資源吸納了大批的專業(yè)技術(shù)精英。因此，西方國家的議會雖然表面上掌控立法權(quán)，但更為實質(zhì)一些的立法提案權(quán)卻往往由行政機關(guān)來行使。由立法機關(guān)直接提出的立法案少之又少，它真正的職能是審議和通過行政機關(guān)提出的立法案。然而，即使是在這個程序中，由于議員大多來自普通民眾階層，他們對于這些專業(yè)性、技術(shù)性很強的立法案，也很難提出一些實質(zhì)性的反對意見，除了表示贊同以外，似乎也別無選擇。尤其是在議會主權(quán)制國家中，由于議會多數(shù)席位掌握在內(nèi)閣所在的黨派，而此類政黨通過嚴格的政黨紀律對于其黨員有著很強的約束力和控制力，所以內(nèi)閣提出的立法案在議會被否決的可能性就更加微乎其微了。

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