土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社法律問題探析

閻其華，趙 寧

(1.沈陽師范大學(xué) 商學(xué)院，遼寧 沈陽 110034; 2.遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036)

土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社法律問題探析

閻其華1，2，趙 寧2

(1.沈陽師范大學(xué) 商學(xué)院，遼寧 沈陽 110034; 2.遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036)

我國對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社雖然出臺(tái)了立法，但在解決錯(cuò)綜復(fù)雜的實(shí)踐問題上仍然力不從心。目前，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股宜采取有限責(zé)任公司的模式，需要從健全土地承包經(jīng)營權(quán)出資的評(píng)估機(jī)制、建立流轉(zhuǎn)機(jī)制、完善公司治理結(jié)構(gòu)和退出機(jī)制層面探索其運(yùn)行模式，充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化在農(nóng)村土地制度改革中的積極作用。

土地承包經(jīng)營權(quán);入股;農(nóng)民股份合作社;法律框架

一、土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社的最新立法現(xiàn)狀評(píng)述

2006年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》明確規(guī)定農(nóng)民可以成立專業(yè)合作社，合作社采取股份制，土地承包經(jīng)營權(quán)可以作為出資入股，但股權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓人原則上限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)。農(nóng)業(yè)部于2007年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第三十五條對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股作出了詳細(xì)界定:“入股是指實(shí)行家庭承包的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營;其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。”十七屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出:“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體?！边@無疑為促進(jìn)我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社提供了強(qiáng)有力的政策支持。

近年來各地土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社現(xiàn)象層出不窮，有些地方甚至出臺(tái)了指導(dǎo)性意見，其中最具有典型性的是2007年重慶市工商局出臺(tái)的《深入貫徹市第三次黨代會(huì)精神，服務(wù)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)施意見》和《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立公司注冊(cè)登記有關(guān)問題的通知》，規(guī)定在具備農(nóng)民自愿、不改變土地用途、有企業(yè)參與等基本條件的情況下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以入股設(shè)立公司。盡管目前我國土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化方面的立法對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革具有重大意義，但在具體制度安排層面仍然存在法律供給不足的問題。其主要表現(xiàn)為我國相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化只作了原則性規(guī)定，所設(shè)置的制度障礙和限制頗多，導(dǎo)致實(shí)踐中土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)虛化，即股東沒有真正意義上的所有權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)入股后不能轉(zhuǎn)讓、買賣、抵押。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社存在的法律問題

1.股份合作企業(yè)法律地位不清。根據(jù)民商法“法無明確禁止即為合法”的基本原則，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)入股的形式采取寬松的法定主義。即只要不違背法律禁止性規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以根據(jù)自己的偏好選擇入股的企業(yè)組織形式。但不同企業(yè)組織形態(tài)的組織機(jī)理、風(fēng)險(xiǎn)分配、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等有所不同，我國目前對(duì)農(nóng)村土地股份企業(yè)的性質(zhì)卻并沒有明確的規(guī)定，從而導(dǎo)致其在成立、登記、注冊(cè)、運(yùn)轉(zhuǎn)等方面法律實(shí)施的混亂。

2.入股土地評(píng)估缺乏科學(xué)性。大多數(shù)地區(qū)在進(jìn)行入股土地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估時(shí)，參照的是國家土地征用補(bǔ)償費(fèi)和農(nóng)業(yè)年純收入而非當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)市場價(jià)格，使土地作價(jià)偏低，社區(qū)成員持有的股權(quán)價(jià)值低于其實(shí)際價(jià)值，如果在此基礎(chǔ)上進(jìn)行社區(qū)股權(quán)資本化、社會(huì)化，則易使社區(qū)集體及成員的經(jīng)濟(jì)利益遭受損失。

3.股權(quán)設(shè)置虛化。“任何財(cái)產(chǎn)的股權(quán)化目的之一就是實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的流動(dòng)性?！保?］238而在各地實(shí)踐中，農(nóng)民個(gè)人股股權(quán)只是量化虛設(shè)并作為股東分紅的依據(jù)，股東沒有真正意義上的所有權(quán)，僅限在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)并不具有身份性，股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制并不具有法理依據(jù)?！笆茏屩黧w的身份要求將造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的封閉性，使有受讓意愿的非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員不能平等地進(jìn)入承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場，這樣承包經(jīng)營權(quán)就不能真正作為交易的財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場、自由轉(zhuǎn)讓，也不能真正按照市場價(jià)格轉(zhuǎn)讓?！保?］398

4.內(nèi)部管理制度尚待完善。雖然四種模式都建立起股份合作公司的組織體系，但其經(jīng)營方式一般是政社合一，具有雙重職能。股東代表大會(huì)流于形式，三會(huì)制度形同虛設(shè)。社區(qū)政府對(duì)合作社人事管理權(quán)與經(jīng)營決策權(quán)的過多干預(yù)現(xiàn)象在集體股占優(yōu)勢(shì)的土地股份合作社表現(xiàn)得尤為突出。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社法律框架設(shè)想

1.采取有限責(zé)任公司的入股模式。根據(jù)現(xiàn)行法律和地方法規(guī)有關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)入股除了可以采取有限責(zé)任公司形式，還可以設(shè)立獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)。根據(jù)《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股后，就意味著將以其家庭共有財(cái)產(chǎn)對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任的經(jīng)營實(shí)體。農(nóng)地入股設(shè)立個(gè)人獨(dú)資企業(yè)存在著“一人經(jīng)營，全家破產(chǎn)”之危險(xiǎn)，這無異于將農(nóng)民推到了傾家蕩產(chǎn)之邊緣。同理，以土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立合伙企業(yè)也面臨著與設(shè)立個(gè)人獨(dú)資企業(yè)同樣的問題。鑒于此，我國土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社采取有限責(zé)任公司模式不失為上策。

2.健全土地承包經(jīng)營權(quán)出資的評(píng)估機(jī)制。國家應(yīng)盡快出臺(tái)法律法規(guī)規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)入股的股價(jià)，為會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)入股評(píng)估提供法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)出資評(píng)估機(jī)制主要包括以下三方面:(1)土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值構(gòu)成。土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值應(yīng)包括農(nóng)民對(duì)土地的生產(chǎn)投入、土地流轉(zhuǎn)的增值效益以及土地對(duì)農(nóng)民的生存保障價(jià)值。(2)土地承包經(jīng)營權(quán)入股須經(jīng)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估其價(jià)值。以土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立農(nóng)民股份合作社時(shí)，由會(huì)計(jì)師事務(wù)所評(píng)估土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值。(3)建立土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值公示制度。由國土資源部在全國不同區(qū)劃范圍內(nèi)選定各自的標(biāo)準(zhǔn)地，由指定的專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)根據(jù)“代表性、中庸性、穩(wěn)定性和確定性”［3］22等原則進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，可以建立全國范圍內(nèi)的土地交易登記系統(tǒng)，使社會(huì)公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)查詢相關(guān)地價(jià)。通過上述做法為土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評(píng)估提供指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。

3.建立股權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制。我國現(xiàn)行法律對(duì)土地承包入股設(shè)置的限制實(shí)際上是要建立一種既希望家庭承包經(jīng)營權(quán)得以有效流轉(zhuǎn)，又使農(nóng)民獲得土地保障的制度，追求兩全其美。筆者認(rèn)為，為了兼顧土地承包經(jīng)營權(quán)的土地保障功能與財(cái)產(chǎn)功能，立法可以做如下制度設(shè)計(jì):農(nóng)民股東股權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓人不僅限于集體組織內(nèi)部成員，也可以將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給公司股東以外的自然人或法人，但受讓人必須嚴(yán)格遵循“三個(gè)不得”原則，即不得改變集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

4.完善公司治理結(jié)構(gòu)機(jī)制。由于農(nóng)民股東人數(shù)較多，權(quán)力分散，難以對(duì)公司決策發(fā)揮影響效力，公司必須設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，賦予農(nóng)民股東通過正當(dāng)程序維護(hù)自身利益的權(quán)利。首先，建立股權(quán)信托制度?？梢杂扇w農(nóng)民股東選舉代表，通過股權(quán)信托安排，由選舉出來的代表作為名義股東對(duì)公司行使股東權(quán)利。其次，設(shè)立農(nóng)民持股理事會(huì)。由理事會(huì)作為代理人，對(duì)受托人傳遞農(nóng)民股東管理公司的意思，監(jiān)督受托人履行信托義務(wù)。最后，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織派員參加監(jiān)事會(huì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織派員對(duì)合作社聘用的代理人行為進(jìn)行嚴(yán)格審核、監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)合作社代理人與委托人的目標(biāo)和利益一致。監(jiān)事會(huì)通過對(duì)公司土地經(jīng)營管理的監(jiān)督，以防止其改變土地用途或過度利用土地，損害農(nóng)民股東的利益。

5.規(guī)范退出機(jī)制。農(nóng)民股份合作社終止分為兩種情況:一種是合作社還有剩余資產(chǎn)，則按照股份份額可以在股東之間進(jìn)行分配;另一種是在合作社資不抵債的情況下，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分配，但其債權(quán)人不能取得集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的身份，原土地承包經(jīng)營權(quán)人不因土地承包經(jīng)營權(quán)喪失而喪失其集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的身份。同時(shí)允許集體經(jīng)濟(jì)組織出資贖買土地承包經(jīng)營權(quán)。

四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股的意義

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社有利于農(nóng)村生產(chǎn)效益的提高。允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股將一家一戶分散的土地集中起來，從而推動(dòng)土地的集約化經(jīng)營與規(guī)?；?jīng)營，從而能使相同數(shù)量的土地產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。土地承包經(jīng)營權(quán)入股成立農(nóng)民股份合作社將科學(xué)技術(shù)更快地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，最大限度地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，有助于政府對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行更為有效的宏觀調(diào)控，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社有利于增加農(nóng)民收入。在這種模式下，分配方式采取按股分紅和按勞分配相結(jié)合，農(nóng)民一方面可以通過參與農(nóng)民股份合作社的生產(chǎn)經(jīng)營獲得長期的、可持續(xù)的、和土地產(chǎn)出密切聯(lián)系的收入;另一方面，在兼業(yè)化成為我國現(xiàn)行農(nóng)村最為典型的經(jīng)濟(jì)特征的背景下，農(nóng)民可以脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)行務(wù)工和創(chuàng)業(yè)獲得土地以外的收益。兩方面的結(jié)合不僅有利于農(nóng)民收入的提高，還可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入來源的多元化。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社有利于解決農(nóng)民融資難的問題。股份合作制度下的農(nóng)民，擁有股權(quán)，融資問題就會(huì)迎刃而解。以土地入股的農(nóng)民，其擁有的股權(quán)證是法律認(rèn)可的，具備了融資的條件。進(jìn)入企業(yè)的農(nóng)民有分紅和工資兩種收入，比單純的農(nóng)民容易獲得銀行的信賴，從而解決了融資難的問題。

4.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社體現(xiàn)了法律公平原則。農(nóng)民個(gè)體力量單薄，但是一旦通過股份制的利益機(jī)制聯(lián)結(jié)農(nóng)民，農(nóng)民就有了自己的利益代言群體，它可以增強(qiáng)農(nóng)民群體在貿(mào)易談判中自身的“分量”，切實(shí)保障農(nóng)民的利益不受恣意侵犯，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

5.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民股份合作社有助于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有了轉(zhuǎn)移的動(dòng)力和途徑，農(nóng)民可以選擇通過向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或加入到股份合作組織中參與社會(huì)化大分工，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，縮小了城鄉(xiāng)差距。另外，合作社通過建立科學(xué)民主的法人治理結(jié)構(gòu)使農(nóng)民股東更加充分地表達(dá)自己的利益訴求，從而極大地激勵(lì)農(nóng)民行使經(jīng)營自由決策權(quán)。

［1］孟勤國.物權(quán)二元結(jié)構(gòu)論:中國物權(quán)制度的理論重構(gòu)［M］.北京:人民法院出版社，2008.

［2］王利明.我國民法典重大疑難問題之研究［M］.北京:法律出版社，2006.

［3］汪秀蓮，王靜.日本韓國土地管理法律制度與土地利用規(guī)劃制度及其借鑒［M］.北京:中國大地出版社，2004.

【責(zé)任編輯 張 琴】

Analysis on Becoming A Shareholder in The Farmers Shares Cooperatives with Contractual Right of Rural Land

YAN Qi-hua1，ZHAO Ning2
(1.Business School，Shenyang normal University，Shenyang 110034，China;2.Law School，Liaoning University，Shenyang 110036，China)

Although there have been legislations on becoming a shareholder in the Farmers Shares Cooperatives with contractual right of rural land，it is still difficult to tackle the complex problems in reality.At present it is appropriate to adopt the mode of limited liability companies，and it is necessary to perfect contractual land capital evaluation mechanism，to establish the circulation mechanism，and to perfect the corporate governance structure and exiting mechanism.In this way，the shares in contractual right of rural land will play an important role in the reform of rural land system.

contractual right of rural land;becoming shareholder;Farmer Shares Cooperative;legal framework

1672-2035(2011)01-0064-03

D923.2

A

2010-11-20

閻其華(1982-)，女，滿族，遼寧沈陽人，沈陽師范大學(xué)商學(xué)院助教，遼寧大學(xué)法學(xué)院在讀博士。趙 寧(1980-)，女，遼寧沈陽人，遼寧大學(xué)法學(xué)院在讀博士。