中期支出框架：概念、條件及階段劃分

白彥鋒 張 靜

（中央財經(jīng)大學，北京 100081）

一、引言

中期支出框架由于其限制支出和連接政策與預算的作用，現(xiàn)已得到廣泛推崇。和其他預算工具一樣，中期支出框架也不能夠完全取代現(xiàn)有預算方式，但毋庸置疑，其應(yīng)用是對現(xiàn)有預算手段的重要完善和補充。如Schick所言，在預算準備之前確立財政目標或是將財政目標應(yīng)用于一年期以上，會影響預算結(jié)果。中期支出框架是財政戰(zhàn)略的重要部分，能夠激勵政府減少支出。從本質(zhì)上看，中期支出框架是指通過采用財政目標、增加中期預測、安排決策制定程序以及政策和程序組織數(shù)據(jù)等手段的實施來加強年度預算進程，對支出部門規(guī)定事先核定的硬性預算上限，要求當支出比例上升時首先在部門內(nèi)進行財政資金的再分配，從而改變預算程序中的部門支出動機。

20世紀80年代，澳大利亞在實踐中，充分調(diào)用所有預算資源來履行政府職責，貫徹政府政策，并加強財政約束，在完善中期支出框架方面做出重要貢獻，形成了當今中期支出框架的雛形。中期支出框架有效地緩解了政府結(jié)構(gòu)性赤字困境，避免財政危機的出現(xiàn)。因此，其他國家也開始在國內(nèi)復制這一制度，國際經(jīng)濟組織紛紛倡導進行預算改革，推行中期支出框架。在過去十年間，中期支出框架在其他西歐OECD國家中迅速擴展。與此同時，眾多學者、世界銀行以及英國國際發(fā)展部門（UK's Department for International Development）也致力于在發(fā)展中國家推行中期支出框架。根據(jù)世界銀行的《公共支出管理手冊》，1996年非洲有三個國家，分別是南非、烏干達和馬拉維實行了中期支出框架，到2002年，這一數(shù)目增長到至少13個。當前，中期支出框架努力在東亞、南亞、中亞、東歐、中東和南美等地開花結(jié)果。盡管中期支出框架實行的時間還很短暫，也沒有對實施結(jié)果的經(jīng)驗調(diào)查，但有目共睹的是其在加強財政紀律、提高財政效率、轉(zhuǎn)變支出政策等方面的成效，因此中期預算改革在世界范圍內(nèi)得到倡導。

雖然中期支出框架現(xiàn)已被廣泛傳播，但是其學術(shù)定義和概念范圍仍存在分歧。由于各類國際金融機構(gòu)是中期支出框架的主要推動力，因而，該名詞更多的是出現(xiàn)在援助文件（donor documents）和基金計劃相關(guān)會議中。雖然相關(guān)研究文獻眾多，但對中期支出框架尚無標準的統(tǒng)一定義，這主要是因為這些國家采用中期支出框架時面臨的制度和政治環(huán)境不同；關(guān)于中期支出框架的指令性和說明性建議更多地是側(cè)重于概念而非實務(wù)。非洲國家更多的強調(diào)中期預算框架的全方位實施，而其他國家則側(cè)重于框架的某一個方面。最近，國際貨幣基金組織召開了一個由巴拿馬、多米尼加共和國等參加的研討會，以幫助中美國家建立中期支出框架。筆者希望本文能夠?qū)χ衅谥С隹蚣芨拍畹年U釋能推動其定義的完善，并對其廣泛有效實施起到一定的促進作用。

二、中期支出框架的必備條件

公共財政學的專家們在引入中期支出框架時是否需要具備一定先決條件這一問題上意見并不統(tǒng)一，主要存在著兩種觀點：一種觀點認為在引入中期支出框架時并不需要具備一定先決條件，其理由是中期支出框架能夠自動識別和彌補預算規(guī)劃、預算執(zhí)行和預算報告中的缺陷；另一種觀點則認為中期支出框架要想成功，那么必須具備一定的先決條件，否則在預算規(guī)劃中投入的努力就會化為泡影。這一觀點最早產(chǎn)生于發(fā)展中國家的中期支出框架實施報告。

通過建立中期支出框架來提高預算規(guī)劃和預算程序的一個先決條件是，必須做好公共預算體系的基礎(chǔ)工作。Le Houerou和Taliercio（2002）對非洲國家中期支出框架的實施情況作了調(diào)查研究，認為綜合性的、詳細的預算管理體系和評價體系及執(zhí)行體系的建立優(yōu)先于中期支出框架，必須將預算外資源納入綜合預算體系內(nèi)進行管理，收入和支出的數(shù)據(jù)信息也必須是真實準確的，否則預算規(guī)劃就是空中樓閣。預算紀律和誠實預算的缺失會產(chǎn)生未經(jīng)法律批準的支出。預算執(zhí)行的不科學不合理也會阻礙預算實施，降低預算效率和透明度。縱觀中期支出框架的實施，尤其是在非洲，多種多樣的中期支出框架概念、技術(shù)手段和組織方法得到運用，結(jié)果卻良莠不齊。學者們把失敗歸因于政治環(huán)境、框架設(shè)計和人員配置等方面。不可否認的是，同時引入多年期預算評價、支出限額、政策成本、項目預算、預算分類等全方位預算變革，對尚處于發(fā)展中階段的國家來說，的確令人望而卻步。首先，中期支出框架的引入是一項重要的管理改革，需要政治和管理上的配合。管理者在行政管理中要根據(jù)政府戰(zhàn)略的優(yōu)先順序，削減其他領(lǐng)域的資源配置，以達到限制支出和提高效率的目標。其次，中期支出框架本身不僅是一項計劃編制流程，還是包括規(guī)劃和預算在內(nèi)的獨立程序。一些國家的中期支出框架平行于常規(guī)預算程序，兩者相脫節(jié)，造成“中期支出框架與預算程序兩張皮”，導致中期支出框架的失敗。因此，要將兩者相融合。

中期支出框架的另一個先決條件就是要有充足的和高素質(zhì)的人員支持。一些國家在預算改革中限制人員工資和數(shù)量，阻礙必要的人員變動，導致改革的失敗。中期支出框架對人員素質(zhì)也提出了要求，只有具有分析能力的高素質(zhì)工作人員才符合條件。

三、中期支出框架的實行

過去這些年中期支出框架的細節(jié)得到詳細的研究和論述，伴隨著資源優(yōu)先性配置的開始實行，更多有效的預算方法層出不窮。下面，我們簡要討論中期支出框架的階段劃分。

中期支出框架的實施是一個階段性的過程，新預算循環(huán)都建立在前一預算執(zhí)行基礎(chǔ)之上，鞏固前一預算執(zhí)行成果。有些國家進行過全方位推行中期支出框架的嘗試，但是由于涉及面太廣，工作量太大，成功可能性很小。因此，中期支出框架通常被劃分為若干特定階段，確定每一階段目標，最終建立完全的中期支出框架。

據(jù)此，中期支出框架可以劃分為三個階段，分別為：中期財政框架（MTFF），確定財政總量限額；中期預算框架（MTBF），確定部門限額和部門政策；中期項目框架（MTPF），將預算改革轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖炕蛐袆訉用妗?/p>

四、中期財政框架及其內(nèi)容

中期財政框架主要包括：（1）中期宏觀經(jīng)濟預測；（2）中期財政目標；（3）支出總量限額；（4）部門支出限額和政府戰(zhàn)略優(yōu)先性；（5）財政政策聲明或文件。中期一般是指預算年度及接下來的兩年，即三年期。這是因為經(jīng)濟環(huán)境處于不斷的變化之中，期限過長容易導致預測錯誤。每一年中期支出框架都會對過去年度的財政績效和當前的宏觀經(jīng)濟形勢進行重新估計預測。

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1.中期宏觀經(jīng)濟預測。宏觀經(jīng)濟預測一般由該國財政部和中央銀行負責，根據(jù)國民經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)對多年期宏觀經(jīng)濟進行分析預測，形成宏觀經(jīng)濟預測文件。

2.中期財政目標。財政框架包括收入限額、支出限額（經(jīng)常性支出和資本支出）、債務(wù)限額等內(nèi)容，通常由某一專門部門確定，或是由各領(lǐng)域部門分別確定各自的財政限額。在某些國家，一旦宏觀經(jīng)濟變量發(fā)生重大變化，收入政策部門便按照稅收收入主要來源分類，進行敏感性分析，調(diào)整稅率或行政政策，形成定期的稅收政策文件。值得注意的是，必須將非稅收入、捐贈收入和其他形式的收入統(tǒng)一納入收入預測中，形成綜合性的收入總量限額和部門限額。

3.支出總量限額。根據(jù)財政數(shù)據(jù)信息制定的財政戰(zhàn)略確定收入總量限額、債務(wù)支付總量限額、支出總量限額和借款總量限額。四者相互聯(lián)系，相互影響：收入增長會提高支出上限，減少借款數(shù)量。而債務(wù)支付增加會導致支出限額下降。因此，財政戰(zhàn)略的制定必須綜合考慮宏觀經(jīng)濟形勢和財政形勢。以歐盟為例，1992年馬斯特里赫特條約規(guī)定政府赤字不得超過其GDP的3%，這一上限影響著歐盟國家支出限額的確定。國際貨幣基金組織對于其發(fā)展中成員國，通常在尊重其穩(wěn)定可行的債務(wù)水平下，對其財政戰(zhàn)略制定提供政策指導?？傮w而言，支出總量限額的決定因素是收入水平（包括政府補貼收入和捐贈收入在內(nèi)）和債務(wù)水平。一旦中期支出限額確定，就要納入財政政策文件，交由特定獨立機構(gòu)進行討論分析。如前所述，中期支出框架包括自上而下的按照政府優(yōu)先性確定的財政約束。因此，支出總量限額也包含對政府優(yōu)先性的討論和預算年度戰(zhàn)略主動權(quán)的定位。如果存在一個跨部門的正式規(guī)劃委員會，委員會要有充裕的時間審議財政政策文件。如果在政府優(yōu)先性上存在意見分歧，那么在中期財政框架環(huán)節(jié)必須對政府行為、改革議程和政府公告進行研究，調(diào)查結(jié)果在提交的財政戰(zhàn)略文件中呈現(xiàn)。此外，由于批準財政戰(zhàn)略與提交預算之間至少存在6個月時間間隔，在此期間，若經(jīng)濟形勢發(fā)生重大變化，則在預算提交之前，必須在財政政策文件中就中期財政框架進行具體探討。

4.部門支出限額。在中期支出框架的第一階段——中期財政框架，最艱巨的一項任務(wù)可能就是分解支出總量限額，確定各個部門自己的支出限額。資源在部門間再分配過程體現(xiàn)了政府優(yōu)先性順序。一種主要觀點認為支出限額應(yīng)當反映預算總量約束和預算單位，例如農(nóng)業(yè)部、教育部及其他各部門。然而，一個國家有著為數(shù)眾多的機構(gòu)部門，比如說上級直接撥款的自治機構(gòu)。倘使每一個單位部門都要制定支出限額，毫無疑問限制支出增長的目的可以達到，但是也會限制其應(yīng)用領(lǐng)域，妨礙有效的資源再分配。因此，要科學地確定部門支出限額，應(yīng)當既考慮部門政策和優(yōu)先性要求、擴大適用范圍，同時允許部門主管負責所在機構(gòu)的資源分配。過去年度的中期預算框架——中期支出框架的第二個階段，是支出限額計算的起始點。支出限額的確定應(yīng)與過去預算年度內(nèi)宏觀經(jīng)濟變量的變化、新項目的確立以及政府戰(zhàn)略決策的轉(zhuǎn)變相協(xié)調(diào)，其調(diào)整要符合可靠性和效率性要求，預測不能過于樂觀，應(yīng)適當保守。由于預算格式和預算用途的限制，支出限額的形式多樣，既可是每年的總量限額，也可為轉(zhuǎn)移支出、經(jīng)常性支出和資本支出的限額，亦可是以資金來源表示的支出限額。

5.財政政策文件。財政政策文件是通過預算程序來整合財政準則的一項工具，需在年度預算開始前交由內(nèi)閣（或經(jīng)濟委員會）批準。考慮到立法權(quán)與行政權(quán)之間的相互制約，財政政策文件在實施前需得到立法機關(guān)的審核批準。財政政策文件闡釋了中期財政框架及其對總量預算的影響。通常，宏觀經(jīng)濟情況和財政信息匯總在一張中期財政框架表中列示，其中包括過去兩到三年、預算年度及未來兩年的統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)。財政政策文件也比較了過去年度宏觀經(jīng)濟形勢的預測和實際數(shù)據(jù)，對誤差進行分析解釋。此外，該文件還對中期預算的預定用途和可能風險進行說明，介紹財政收支的預測、財政目標的確立、政府政策的選擇。為制定戰(zhàn)略優(yōu)先性及在支出約束允許的條件下確定項目支出上限，預算政策和部門限額等內(nèi)容也被納入財政政策文件。在正式預算準備開始前批準財政政策的優(yōu)勢在于：（1）鼓勵預算辦公室完善年度預算政策；（2）確保政府政策和戰(zhàn)略方向；（3）支持多年期支出約束；（4）促進年度預算的后續(xù)工作推進。

五、中期預算框架

中期預算框架是財政總量與中期預測轉(zhuǎn)變?yōu)轭A算的階段，包括自上而下和自下而上兩個方面。在過去的一些年里，中期預算框架因其在安排支出約束、提供能力和方向信息方面的卓著成效，成為想要改進預算的國家的首選方法。實行中期預算框架，不會與當前組織和人員模式相沖突，也不會改變預算決定的順序。中期預算框架的結(jié)果通常與年度預算合并在一張表中，該表會呈現(xiàn)過去兩年和預算年度的預算執(zhí)行情況以及當前項目的中期基本成本情況。由于各國預算格式和中期支出框架水平的差異，該表也有所不同。

中期預算框架的目的是對現(xiàn)已批準的各部門、單位、機構(gòu)、項目和工程預算進行識別和計量，應(yīng)將所有資金來源納入計量。其編制形式多樣，可以按行政機構(gòu)進行分類，也可按其他科學可行的分類方法。同中期財政框架的實施相同，中期預算框架的完善也是一項長期的工作，需要若干年時間。對于預期成本的估計，需要綜合考慮多方面因素，包括通貨膨脹、人口變動、周期性事件的影響、物價和工資上漲等。預期成本也要按照資金來源分類進行估計，以反映收入和支出的關(guān)系。由于預算年度的預算執(zhí)行情況對中期預期成本的估計有重大影響，因此要注重預測和實際的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，完善相應(yīng)預算執(zhí)行程序，改進財政金融體系。

總的來說，中期預算框架是通過支出總量限額的分解來體現(xiàn)按政府政策優(yōu)先性進行的再分配，反映當前政策的中期成本以及新承諾所需的資源數(shù)量。盡管中期預算框架是以當前預算格式表示，但隨著中期支出框架的實現(xiàn)，政府優(yōu)先性項目框架的實施，其格式也會發(fā)生變化。每一預算年度支出限額的確定，是以對當前支出的估計為起點的。理論上說，只有當前年度被批準的預算發(fā)生變化，或者超出預測，預算限額才能相應(yīng)調(diào)整，且按多樣標準劃分確定的預算限額能簡化預算調(diào)整難度。同時，預算限額的調(diào)整要在文件中說明。

六、中期項目框架

中期預算框架著重強調(diào)部門戰(zhàn)略和成本預測，引入部門中期構(gòu)想、部門成本等概念，對人員技術(shù)和思路提出了更高的要求。但是，建立在行政部門機構(gòu)分類基礎(chǔ)上的中期預算框架，仍囿于傳統(tǒng)觀點。因此，需要引入政策、法律、活動等與目標聯(lián)系不太緊密的中期項目框架。在中期項目框架的實踐中，各政府部門也感到亟待建立這一框架的重要性。

中期項目框架實質(zhì)上是項目預算在政府主體的運用，對人力資源和系統(tǒng)能力要求甚高。同時引入項目預算與中期支出框架，能夠推動政府從重視資金數(shù)量向重視管理能力轉(zhuǎn)變。目前，大多數(shù)國家已經(jīng)引入了一些項目分類的方法，然而，這種分類經(jīng)常是照搬部門科室來設(shè)置的。項目分類應(yīng)當遵循與政府政策相聯(lián)系的原則，體現(xiàn)部門目標，反映資金使用去向和目的。行政和立法工作人員應(yīng)當能夠通過決算與預算的比較，認識政策的優(yōu)先性順序。一個有效的項目預算體系不能只由財政部門主導，應(yīng)綜合各部門，體現(xiàn)其對預算計劃、預算管理思路的轉(zhuǎn)變。基層部門管理和工作人員應(yīng)當在中期項目框架建立中發(fā)揮骨干作用，財政部門預算辦公室為其提供具體指導，特定情況下可建立合作團隊共同協(xié)作。

項目預算包括經(jīng)常性預算和資本預算，所有的投入及其產(chǎn)出都要計算在內(nèi)。為了更準確地計量項目資源和產(chǎn)出結(jié)果，需要對項目進行績效評價。當前項目績效評價趨于綜合化，例如美國的項目評級工具，要求對項目進行全方位的績效評價，以此滿足行政、預算、立法等部門對于預算執(zhí)行、項目運行的內(nèi)部監(jiān)管和監(jiān)控需求。中期項目框架要限定在部門內(nèi)，這主要是由于跨部門的項目會導致權(quán)責不明晰，部門間責任推諉，降低政策透明度?；谥衅陧椖靠蚣艿膶嵤┧?，項目分類最初只是支出安排的補充，經(jīng)發(fā)展逐步發(fā)揮其資源分配作用，建立在項目需求上的財政撥款能夠明確管理者受托責任。預算的基礎(chǔ)功能就是反映和控制，項目安排旨在提高政策透明度，加強政府受托責任。如果項目安排納入撥款過程，項目管理者應(yīng)靈活調(diào)整項目資源分配，以實現(xiàn)既定的政策目的和績效目標。這涉及到政府采購、人事、監(jiān)管等多方面的調(diào)整，建立科學的報告機制和嚴格的管理體系，以防止公共資源的濫用。為此，泰國做了有效嘗試，即根據(jù)公共財政管理領(lǐng)域設(shè)定特定績效標準，如果代理機構(gòu)符合這些要求，則賦予其更大的財政自治權(quán)利。

中期項目框架的中心目標就是將投入與產(chǎn)出進行配比，如前所述，也包括實現(xiàn)效率性和有效性。在商品與服務(wù)生產(chǎn)中，機構(gòu)的資源再分配管理自治權(quán)有助于提高產(chǎn)出效率。

〔1〕Wildavsky.OECD Journal on Budgeting，Controlling Public Expenditure：The Theory of Expenditure Limitation，V.2，no.4，p.27-49，2003.

〔2〕Schick，Allen.OECD Journal on Budgeting，V.3，no.3，pp.8-33，2003.

〔3〕Wildavsky，Arron.The New Politics of the Budgetary Process.HarperCollins；NY，1992.P.447.

〔4〕World Bank.International Bank for Reconstruction and Development，Washington，D.C.，1998.

〔5〕World Bank.Conference on Public Expenditure Management，Warsaw，2005，2006.

〔6〕Oxford Policy Management.OPM Review，Medium-term Expenditure Frameworks-panaceaordangerousdistraction?，May 2000.

〔7〕Le Houerou，Philippe，Robert Taliercio.Medium-term Expenditure Frameworks：From Concept to Practice，Africa Region Working Paper Series No.28，2002.

〔8〕John Kim.From Line-item to Program Budgeting.Korean Institute of Public Finance；Seoul，2007.