中國政府采購的實踐、成效與展望

章 輝

（上海金融學(xué)院，上海 201209）

中國政府采購制度建設(shè)是在明確提出建立市場經(jīng)濟體制目標的背景下進行的，也是作為公共財政體制建設(shè)的一個重要組成部分。探尋中國政府采購實踐的緣起，并梳理10多年來的建設(shè)與規(guī)范歷程，有利于進一步明確今后中國政府采購制度建設(shè)的主攻方向，更好地發(fā)揮政府采購作為財政支出管理杠桿的功能。

一、中國政府采購的實踐

考察中國政府采購制度建設(shè)不能脫離公共財政框架構(gòu)建這一大的背景，中國公共財政框架的構(gòu)建源于20世紀90年代中期的分稅制改革。分稅制改革開啟了中國財稅體制的制度創(chuàng)新之路，但改革的重點是財政收入的制度變革，財政支出制度卻沒有做出相應(yīng)調(diào)整；20世紀90年代后期，財政支出管理制度改革先后拉開序幕，并由此將改革帶上了財稅體制整體框架的重構(gòu)之路，其目標就是構(gòu)建中國的公共財政體制框架。

中國財政支出管理改革的核心是三大組成部分：部門預(yù)算改革、國庫集中支付改革和政府采購改革。從改革的制度建設(shè)層面推進次序來看，部門預(yù)算改革和國庫集中支付改革在先，政府采購改革在后。政府采購制度改革的標志性事件就是2003年1月，《中華人民共和國政府采購法》正式頒布實施。

中國政府采購制度建設(shè)遵循的是“先試點、積累經(jīng)驗再推廣”的模式。根據(jù)這種模式的特點，并以中國《政府采購法》的頒布實施和啟動GPA（government procurement agreement）談判程序為界，可以將中國政府采購制度的建設(shè)分為三個階段：從1995年到2002年是試點階段；2003年到2007年是規(guī)范與發(fā)展階段；2008年至今是中國政府采購市場開放的探索階段。

（一）中國政府采購的試點階段（1995-2002）

中國政府采購的實踐，要早于政府采購的制度層面建設(shè)。1995年，上海市財政局和衛(wèi)生局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于市級衛(wèi)生醫(yī)療單位加強財政專項修購經(jīng)費管理的若干規(guī)定》，要求對預(yù)算價格在500萬元以上的采購項目，要實行公開招標采購；500萬元以下的項目可實行非招標采購形式，這標志著中國政府采購工作試點的開始。隨后，河北省、深圳市和重慶市也先后進行了政府采購工作的嘗試。在各試點城市和地區(qū)取得良好社會經(jīng)濟效益的影響下，各省、市、自治區(qū)也不同程度地開展了政府采購試點工作。以1998年為例，全國有29個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市共簽訂采購合同近2000份，采購規(guī)模約31.6億元，共節(jié)約資金4.16億元，平均資金節(jié)約率為13.38%。1999年初，中央國家機關(guān)通過向社會公開招標的方式采購計算機及其輔助設(shè)備，標志著中央國家機關(guān)政府采購的試點工作開始啟動。此后，政府采購工作在全國各地轟轟烈烈地展開。

隨著政府采購工作實踐的深入開展，一些地方政府也對政府采購制度建設(shè)進行了有益的探索。1998年，深圳市率先制定了中國政府采購的第一個地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府采購條例》。之后，河北、上海、江蘇、遼寧等省、市也先后制定了政府采購管理辦法。1998年，國務(wù)院明確財政部為政府采購的主管部門，從而在中國初步確立了政府采購管理機構(gòu)及執(zhí)行機構(gòu)。1999年，財政部頒布了第一部關(guān)于政府采購方面的行政規(guī)章——《政府采購管理暫行辦法》。之后，財政部又陸續(xù)頒布了《政府采購招標投標管理暫行辦法》、《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》、《政府采購資金直接撥付管理辦法》等一系列規(guī)章制度。與此同時，地方各級人民政府也相繼在財政部門設(shè)立或明確了政府采購管理機構(gòu)，監(jiān)督管理政府采購活動，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定，制定了本地政府采購有關(guān)規(guī)定、辦法。各項規(guī)章制度頒布和管理機構(gòu)的明確，極大地促進了各地政府采購工作的開展，使政府采購規(guī)模迅速得到提高、政府采購范圍逐步擴大。從1998年到2002年的五年間，政府采購規(guī)模增加了近32倍。政府采購范圍也由最初單純的貨物類擴大到工程類和服務(wù)類。而且為中國《政府采購法》的起草與制訂提供了寶貴的經(jīng)驗。

（二）政府采購制度的規(guī)范與發(fā)展階段（2003-2007）

2003年1月1日中國《政府采購法》正式實施，標志著中國政府采購制度建設(shè)由試點階段進入了規(guī)范與發(fā)展階段，政府采購活動也開始步入了法制化管理的軌道。從此，依法采購、規(guī)范管理對中國政府采購工作提出了更高的標準和新的要求，也使中國政府采購制度的建設(shè)與完善站在一個更高的起點上。

《政府采購法》的正式實施，極大地推動了中國政府采購工作向廣度和深度發(fā)展。以《政府采購法》實施的第一年為例，全國政府采購規(guī)模達到1659.4億元，比《政府采購法》實施前的2002年增加了650億元，節(jié)約預(yù)算資金196.6億元，資金節(jié)約率為10.6%，采購規(guī)模比上年同期增長64.4%，分別占當年財政支出和GDP的6.7%和1.4%，比上年同期分別增長2個百分點和0.4個百分點。然而，政府采購涉及眾多的采購主體和諸多的經(jīng)濟關(guān)系，遠遠不是一部《政府采購法》所能涵蓋的。為了進一步健全和完善中國政府采購制度，財政部又先后出臺了一系列的行政規(guī)章，如：《中央單位政府采購管理實施辦法》、《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購代理機構(gòu)資格認定辦法》等等。財政部會同監(jiān)察部聯(lián)合制定并頒布了《政府采購評審專家管理辦法》、《集中采購機構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》。與此同時，各地區(qū)也對政府采購制度的建設(shè)給予了高度的重視。大部分地區(qū)都根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定制定了本地區(qū)政府采購管理實施辦法，有些地區(qū)還制定了一些專項內(nèi)容的管理辦法。集中采購機構(gòu)也都按照法律要求制定了內(nèi)部操作規(guī)程和工作人員守則等內(nèi)部管理制度。所有這些工作，都極大地促進了中國政府采購制度的規(guī)范化發(fā)展，為中國政府采購制度建設(shè)的進一步健全與完善奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（三）政府采購市場開放的探索階段（2008年至今）

《政府采購協(xié)議》是WTO的一項諸邊協(xié)議，目標是促進成員方開放政府采購市場，擴大國際貿(mào)易。中國政府2001年“入世”時承諾：中國有意成為GPA協(xié)議的締約方，在條件成熟時開放本國的政府采購市場，并盡快啟動加入談判。事實上，自加入WTO以來，中國政府就積極履行有關(guān)加入GPA的承諾，為提出政府采購市場開放清單、啟動加入GPA談判創(chuàng)造條件。

2007年12月28日，中國政府簽署了加入WTO《政府采購協(xié)議》的申請書，同時遞交了中國加入GPA的初步出價清單，這標志著中國加入WTO《政府采購協(xié)議》的談判正式啟動。但是，中國政府提交的第一份清單與大多數(shù)締約方的要求差距較大，要求中國政府做出修改。2010年7月，中國政府遞交了修改后的第二次出價清單，清單對上一次內(nèi)容進行了很大調(diào)整：中央政府實體幾乎全部納入進來，例外條款減少很多，降低了門檻價，同時縮短了過渡期。這一清單的修改受到歐美企業(yè)的歡迎，但仍未達到大多數(shù)締約方的期望值。在前兩份清單的基礎(chǔ)上，中國政府正在抓緊研究加入WTO政府采購協(xié)議的第三次出價清單。如果順利通過，中國有望成為GPA的首個發(fā)展中國家。

二、中國政府采購的成效

（一）提高了財政資金的使用效益

提高財政資金的使用效益，通常被認為是實施政府采購的主要目標之一，而用來刻畫政府采購資金使用效益的指標一般是政府采購資金節(jié)約率，及與此相關(guān)的政府采購資金節(jié)約額。

如圖1所示，在2003年-2009年間，我國政府采購資金節(jié)約率除2006年較2005年回落外，其他年份均較上一年度有所提高。在我國《政府采購法》施行的最初7年間，政府采購資金平均節(jié)約率為11.08%，累計節(jié)約政府采購資金3586.1億元。

（二）規(guī)范了政府的購買行為

中國政府采購經(jīng)過10年來的探索與發(fā)展，以《政府采購法》為基礎(chǔ)、以其它法律、規(guī)章和辦法為補充的框架體系，分別從不同的層面或角度對政府采購的范圍、管理機構(gòu)、采購模式、采購預(yù)算編制、采購方式、招投標、采購合同簽訂、采購資金撥付及監(jiān)督、采購信息管理、采購運行程序等有關(guān)問題做出了明確的規(guī)定，使我國政府采購活動能夠做到有法可依、有章可循，極大地規(guī)范了政府購買行為。

中國《政府采購法》立法目的之一即為“規(guī)范政府采購行為”，并且規(guī)定：“公開招標應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”，“納入集中采購目錄的政府采購項目，應(yīng)當實行集中采購”。根據(jù)中國政府采購法頒布實施后的政府采購實踐看，公開招標、集中采購和財政直接支付均成為政府采購的主要形式（如圖2所示），有效地起到了規(guī)范政府采購活動的作用。

（三）保障了財政政策的落實

調(diào)整政府購買水平與方向是財政政策的重要手段。就政府采購的宏觀調(diào)控功能而言，主要包括：增加就業(yè)、維護社會公共利益、扶持中小企業(yè)、穩(wěn)定物價、促進民族經(jīng)濟發(fā)展、激勵自主創(chuàng)新等。

以應(yīng)對2008年的國際金融危機為例。隨著國際金融危機的深化以及向?qū)嶓w經(jīng)濟的蔓延，中國產(chǎn)品的出口需求、私人消費和企業(yè)投資需求出現(xiàn)萎縮。為避免總需求的大幅滑坡，減輕由總需求萎縮倒逼總供給萎縮的負面影響，中國政府及時調(diào)整了宏觀經(jīng)濟政策，旨在通過大幅度增加政府支出的方式來彌補由于非政府支出減少留下的總需求缺口，并相繼出臺了總投資約4萬億元的“擴內(nèi)需”系列措施，通過“保增長、促就業(yè)”，來保持我國國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)健發(fā)展的良好態(tài)勢，其中絕大部分要通過政府采購來實施。又如，2011年度政府采購工作要點中提到：圍繞國家經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，加強與財政其他宏觀調(diào)控手段的協(xié)調(diào)配合，積極發(fā)揮政府采購政策功能作用。繼續(xù)做好政府采購支持節(jié)能環(huán)保、信息安全產(chǎn)品管理、正版軟件使用等工作。盡快出臺政府采購扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策措施。研究完善本國產(chǎn)品的認定標準和配套政策。深入研究政府采購支持服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體措施。由此可見，政府采購不僅是保障財政政策的落實的重要手段，而且因其擴大和引導(dǎo)消費的直接性，政策成效易于保障。

三、問題與展望

（一）政府采購風(fēng)險制約了采購功能的發(fā)揮

縱觀10多年來的中國政府采購實踐，政府采購領(lǐng)域的無預(yù)算或超預(yù)算采購、采購周期長、采購程序繁瑣、部分采購產(chǎn)品價高質(zhì)差、產(chǎn)品缺乏個性、采購中地方（行業(yè)）保護、售后服務(wù)差、采購中的串謀與勾結(jié)等等，時有發(fā)生。究其原因，筆者認為，這正是由于中國政府采購制度的不健全，給了各級政府采購風(fēng)險顯性化的機會和土壤。

政府采購風(fēng)險可以理解為各類制約政府采購功能發(fā)揮、給政府采購活動和財政性資金的使用帶來損失的所有因素的集合體，因此，政府采購風(fēng)險不是單一的，而是一個風(fēng)險體系；政府采購風(fēng)險與政府采購活動如影隨形，一旦時機成熟，政府采購風(fēng)險就可能顯性化，并給政府采購或財政性資金帶來損失，使既定的政府采購目標難以達到。當前尤其應(yīng)防范的政府采購風(fēng)險主要有3類：

1.政府采購市場的封閉風(fēng)險。政府采購市場的封閉風(fēng)險突出表現(xiàn)是地方保護主義和部門或行業(yè)保護。無論政府采購市場的封閉風(fēng)險采取何種表現(xiàn)形式，其目的都是為了獲取集團（地方、行業(yè)、部門）利益；其手段都是通過對政府采購合同的授予對象設(shè)限；其結(jié)果可能是獲取了集團的短期利益。但從長遠來說，由于是以犧牲各類資源要素的合理流動為代價，不利于開放、統(tǒng)一國內(nèi)市場的形成與發(fā)展，最終結(jié)果必然是不同集團（地區(qū)、部門）之間相互分割、以鄰為壑，國內(nèi)區(qū)域、部門、行業(yè)之間的比較優(yōu)勢難以發(fā)揮，又終將反過來危及集團（地區(qū)、部門）的利益。

2.政府采購方式的選擇風(fēng)險。政府采購有多種可供選擇的方式，雖然每種采購方式都有自身的適用范圍，但并非不可變通。在特殊情況下，變通政府采購方式正是提高采購資金使用效率、維護納稅人利益和充分發(fā)揮政府采購功能的客觀要求。但另一方面，政府采購方式的可變通性也為采購主體謀取部門或個人利益打開了方便之門，存在為變通采購方式提供虛假滿足條件或創(chuàng)造條件的可能，從而產(chǎn)生政府采購方式的選擇風(fēng)險。面對不同的政府采購方式，對于追求企業(yè)利潤最大化的供應(yīng)商而言，總是希望以競爭程度最小的采購方式參與政府采購活動，從而確保獲得政府采購的訂單。然而，競爭程度越小的政府采購方式卻是風(fēng)險程度越大的采購方式。對于政府采購單位而言，由于政府采購成本的外在性和采購對象收益的內(nèi)在性，因此，采購單位有簡化采購程序、追求快捷、方便采購的動機，卻相對缺乏提高采購資金使用效益的動機。

3.政府采購的創(chuàng)租與尋租風(fēng)險。由于政府采購對象的涉及范圍廣、規(guī)模大以及獲得政府采購訂單給供應(yīng)商帶來的聲譽效益，再加上政府采購制度對供應(yīng)商準入資格的限制。因而，存在于政府采購市場的巨額租金必然吸引著眾多尋租者的競相追逐。同時，政府采購管理部門、采購單位、采購和監(jiān)督人員因掌握著市場參與規(guī)則的制定與修改、采購活動監(jiān)管以及適當靈活處理的權(quán)力，必然成為供應(yīng)商爭相拉攏、合謀的對象。另一方面，掌握和影響著稀缺資源流向的采購部門、采購代理機構(gòu)、采購人員和監(jiān)管部門也清楚地明白他們的權(quán)力行使將對供應(yīng)商產(chǎn)生何種影響。于是，兩種“經(jīng)濟人”有可能在追求自身效益動機的驅(qū)使下，分別從事創(chuàng)租與尋租活動，但卻給政府采購活動帶來損失。

（二）政府采購市場開放的機遇與挑戰(zhàn)

中國政府加入WTO《政府采購協(xié)議》、中國政府采購市場融入國際政府采購市場是必然趨勢。中國政府采購市場的開放，對于完善中國政府采購制度、促進中國政府采購市場健全以及中國企業(yè)獲得國際政府采購市場訂單等方面都具有積極意義，同時，中國政府采購市場的部分“讓出”，以及對于弱勢的民族產(chǎn)業(yè)、政府采購監(jiān)管水平等又會帶來諸多挑戰(zhàn)。

就機遇而言，加入GPA，有利于促進中國政府采購制度的進一步健全和國內(nèi)政府采購市場的規(guī)范，有利于破除地方保護與行業(yè)壟斷。同時，其他成員方將對中國開放其政府采購市場，有利于中國企業(yè)和產(chǎn)品進入國外政府采購市場，有利于拓寬中國的貿(mào)易渠道和增加出口機會。加入GPA，還將使得中國政府采購?fù)该鞫群鸵?guī)范性大大增強。按照2007年版的GPA要求，政府要保證采購程序透明和公平，避免利益沖突，防止腐敗做法，并規(guī)定了公開招標、公平競爭、程序透明、信息披露等競爭機制，使國內(nèi)外所有的供應(yīng)商得到平等的競爭環(huán)境，防止政府采購過程中發(fā)生錢權(quán)交易、收受賄賂，客觀上能夠抑制與消除腐敗的滋生?？梢姡珿PA規(guī)則有利于強化中國政府采購領(lǐng)域反商業(yè)賄賂和反腐敗的外在壓力。就挑戰(zhàn)而言，首先是中國國內(nèi)政府采購制度與

GPA的相關(guān)條款對接的問題。其次是對國內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)的沖擊，尤其是過去在中國政府采購中長期處于保護之下的產(chǎn)業(yè)將受到強烈沖擊。再次是對政府采購活動的監(jiān)督、管理、執(zhí)行提出了更高的要求，要求中國在政府采購的監(jiān)管手段、管理能力、從業(yè)人員水平等方面有較大幅度的改進與提高。

〔1〕章輝.政府采購風(fēng)險及其控制[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2009.

〔2〕章輝.我國政府采購制度建設(shè)探析[J].地方財政研究，2009（8）.

〔3〕商務(wù)部世界貿(mào)易組織司.政府采購協(xié)定[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2009.