基于礦業(yè)安全的礦權(quán)配置與管制政策＊

王 忠，揭 俐

（1.中國地質(zhì)大學 政法學院，湖北 武漢430074；2.中國地質(zhì)大學 藝術(shù)與傳媒學院，湖北 武漢430074）

基于礦業(yè)安全的礦權(quán)配置與管制政策＊

王 忠1，揭 俐2

（1.中國地質(zhì)大學 政法學院，湖北 武漢430074；2.中國地質(zhì)大學 藝術(shù)與傳媒學院，湖北 武漢430074）

礦產(chǎn)資源品的開發(fā)利用需兼顧市場效率與社會公平兩類目標的均衡，這是保障礦業(yè)安全而進行政府管制的價值基礎(chǔ)，礦業(yè)安全的管制研究即是以此為基礎(chǔ)，利用管制經(jīng)濟學的研究方法來劃分礦業(yè)管制與市場機制的邊界，為礦業(yè)安全和有序發(fā)展提供制度保障。中國礦業(yè)市場的治理應從 “控制式的行政管制”向 “協(xié)作式的市場規(guī)制”轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮政府規(guī)制、自由市場與社會組織的力量，構(gòu)建三者協(xié)作共管的 “三維一體”均衡管制機制。礦業(yè)安全管制的有效邊界應通過對礦業(yè)管制的成本—收益分析與風險控制分析的方法加以解決，以實現(xiàn)礦業(yè)管制過程中市場效率與社會公平。

礦產(chǎn)資源；礦業(yè)管制；礦權(quán)配置；管制邊界

近年來，世界各國在礦業(yè)發(fā)展中不斷出現(xiàn)的問題，如礦產(chǎn)資源價格不斷上漲、礦產(chǎn)資源品的國際爭奪、礦產(chǎn)開采引起的環(huán)境破壞、礦產(chǎn)權(quán)沖突引起的價值損益等，為進行礦業(yè)管制問題研究提供了背景。礦業(yè)管制既面臨傳統(tǒng)的管制問題，如礦產(chǎn)公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)的權(quán)利改變、礦權(quán)配置中的利益關(guān)系、礦產(chǎn)開發(fā)的外部性與環(huán)境保護等；也面臨著新的管制問題，如礦權(quán)復合性權(quán)利的分解、礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與相鄰產(chǎn)權(quán)的競合、礦權(quán)流轉(zhuǎn)信息不對稱的道德風險等。2010年10月黨的十七屆五中全會提出要完善城鄉(xiāng)平等要素交換關(guān)系，賦予農(nóng)村集體土地平等分享非農(nóng)收益的改革目標。同年，國土資源部提出要完善礦業(yè)權(quán)市場，形成合理、規(guī)范、高效的礦業(yè)權(quán)一級、二級市場，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、資源效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。這些管制意志的表述，反映了礦業(yè)安全和礦權(quán)配置問題已經(jīng)成為我國當前礦業(yè)管制急需解決的核心問題。

一、礦業(yè)管制的產(chǎn)權(quán)邏輯：從公有產(chǎn)權(quán)到私有產(chǎn)權(quán)的演進

產(chǎn)權(quán)具有排他性。當這種排他性不明確時，便成為產(chǎn)權(quán)外部性或內(nèi)部性產(chǎn)生的內(nèi)在根源。對于礦產(chǎn)資源這種具有有限性、稀缺性、不可替代性的特殊資源，如果完全采取單一的國家公權(quán)所有或市場私權(quán)所有的配置機制，都會造成一定的 “產(chǎn)權(quán)配置失靈”。按照產(chǎn)權(quán)理論的觀點，公共物品的公有產(chǎn)權(quán)分為兩類，一類是眾人共同所有，這將導致因?qū)υ擃愇锲愤^度使用而帶來的 “公地災難”，另一類是名義上全民所有，但實質(zhì)上是國家所有，這類物品的使用依賴國家公權(quán)力的無償劃撥，扭曲了市場價格機制，導致資源配置的失靈。而對于私有物品來講，由于對物品的生產(chǎn)與消費廣泛存在信息不完全、外部性、產(chǎn)權(quán)主體力量不均等問題而導致市場配置過程的成本—收益被扭曲，諸多源于市場內(nèi)在缺陷以及產(chǎn)權(quán)外部性的市場失靈成為政府管制的必要前提。

礦產(chǎn)資源屬于準公共物品，不能任由全體公民自由索取或處置，必須在從自然礦產(chǎn)資源到生產(chǎn)要素供給的生產(chǎn)配置過程中完成產(chǎn)權(quán)的排他性功能。礦產(chǎn)資源在經(jīng)過凝結(jié)人類勞動與地殼剝離之后，成為可分割的、可供不同人使用處置的礦產(chǎn)品。在這一過程之后，礦產(chǎn)資源品便具有了私人物品的特征，競爭性很強而且具有獨占性，因此讓這些礦產(chǎn)品通過礦業(yè)市場進行配置是最有效率的。但礦產(chǎn)品自與地殼剝離之后形成的環(huán)境破壞、地面下陷、地質(zhì)災害等問題則屬于公共品范疇，市場主體不會自發(fā)產(chǎn)生提供這些 “公共性”礦業(yè)附屬品的利益驅(qū)動。礦業(yè)管制可以促使公共礦業(yè)附屬品得以有效率地供給。

世界上大多數(shù)國家都采取對礦產(chǎn)資源實行國家所有的制度安排，以解決經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略安全問題。但是礦產(chǎn)資源的質(zhì)量、數(shù)量、范圍及種類等都具有不確定性，只是一個抽象的類屬物，客觀上無法具體指稱。同時，國家所有的產(chǎn)權(quán)主體是虛擬的，即所有權(quán)主體對任何礦產(chǎn)資源物都難以實際支配，而且國家也無法通過切實的經(jīng)濟活動來實現(xiàn)對社會生產(chǎn)過程的要素投入，以達到發(fā)展社會經(jīng)濟的目標。為此，國家只有通過產(chǎn)權(quán)性質(zhì)改造的過程，將礦產(chǎn)資源品的公有產(chǎn)權(quán)逐漸轉(zhuǎn)化為私有產(chǎn)權(quán)，并通過一定的市場配置過程，實現(xiàn)礦產(chǎn)品流動，以服務于經(jīng)濟發(fā)展的價值創(chuàng)造。在這一過程中，國家公有產(chǎn)權(quán)的價值實現(xiàn)實質(zhì)上是通過對礦權(quán)按不同方式進行權(quán)能的分解，使礦權(quán)配置由國家一元產(chǎn)權(quán)主體向多元產(chǎn)權(quán)主體轉(zhuǎn)變，來滿足不同需求、不同經(jīng)濟主體參與社會生產(chǎn)的需要，進而實現(xiàn)國家公有產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)收益①。而私有產(chǎn)權(quán)則通過礦產(chǎn)權(quán)的市場流轉(zhuǎn)及礦產(chǎn)品的市場流通來實現(xiàn)參與市場配置的收益。

二、礦業(yè)管制的公平與效率：從管制邊界到管制安全的判斷

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用過程具有不可逆性；同時，礦產(chǎn)資源的稀缺性使其資源價值在代際間的公平需要權(quán)衡。從礦業(yè)安全的角度出發(fā)，控制礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用以提高礦產(chǎn)資源的利用效率已成為現(xiàn)代各國政府的管制重點。這里涉及到兩種資源配置的手段，一種是自由市場的建立和完善，另一種則是政府的調(diào)節(jié)作用。礦業(yè)管制的本質(zhì)性問題取決于市場與政府在礦業(yè)治理上的 “邊界”。按照新古典經(jīng)濟學理論，當?shù)V業(yè)產(chǎn)權(quán)不存在外部性時，市場會成為資源配置的最合適手段，政府只是用來彌補市場不完備性的輔助手段。按照公共選擇理論，政府管制具有理性經(jīng)濟人的特點，其管制內(nèi)容與管制程度取決于政治官僚政治支持度與利益集團壓力間的平衡。按照交易費用經(jīng)濟學的理論，管制的邊界應在于邊際的管制收益與邊際的管制成本相等之處。當然，礦業(yè)管制的邊界與管制安全問題還取決于礦業(yè)管制的價值取向與管制目標的實現(xiàn)程度。

管制價值和管制目標的實現(xiàn)程度決定了管制手段及其管制邊界的確定。借助美國學者黑夫蘭（1983）對管制手段的分類［1］（P56－60），對礦業(yè)管制的范疇和方式可以劃分為三類：（1）從經(jīng)濟性管制的角度而言，礦業(yè)管制的價值目標應是考慮如何實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的有效性及稀缺性價值。礦產(chǎn)資源的原始公有產(chǎn)權(quán)無法通過市場談判的形式來衡量其產(chǎn)權(quán)價值，或者即使可以通過公權(quán)無償劃撥或國家公共財貨私有化的途徑來明確其礦產(chǎn)資源的私有產(chǎn)權(quán)屬性，但這種產(chǎn)權(quán)變動的過程也是無效率和無經(jīng)濟性的［2］（P25－27）。解決國家礦產(chǎn)資源價值的評定及規(guī)模經(jīng)濟條件下的沉淀成本投入風險造成的進入障礙，以及技術(shù)因素形成的礦業(yè)利用壁壘等問題，構(gòu)成礦業(yè)管制的經(jīng)濟性管制內(nèi)容。（2）從社會性管制的角度而言，礦業(yè)管制的價值目標應考慮如何實現(xiàn)礦產(chǎn)資源利用的社會公平，糾正礦業(yè)發(fā)展造成的環(huán)境破壞及可能存在的危害社會公共安全的有毒副產(chǎn)品。對礦業(yè)施行的社會性管制應取得公法保護與私法保護的均衡，前者是以保護社會公共福利為價值目標的管制立法行為，如 《礦業(yè)法》、《行政許可法》的立法；后者是以保護私有產(chǎn)權(quán)財產(chǎn)利益為價值目標的管制立法，如 《物權(quán)法》、《民法》的立法［3］（P104－109）。（3）從輔助性管制的角度而言，礦業(yè)管制的價值目標應考慮如何促進礦產(chǎn)市場發(fā)展效率的公民參與、程序正義和市場中介力量的發(fā)展。公民參與的聽證與監(jiān)督、社會中介礦業(yè)評估機構(gòu)是礦業(yè)管制有效性實現(xiàn)的輔助手段。

礦業(yè)管制邊界和管制安全的有效性問題應該尋求成本收益分析與風險控制分析的途徑加以解決。礦業(yè)管制在替代市場和企業(yè)解決問題時是有成本邊界的。只有通過深入研究各種解決市場失靈和市場無能的替代辦法，才能真正有效地劃出礦業(yè)管制的有效邊界。另外，礦業(yè)管制的安全性問題還取決于政府管制多目標競爭的可接受性。在礦業(yè)利用問題上，政府需要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、解決貧困和就業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境和實現(xiàn)國家資源收益等多方面的政治、經(jīng)濟、社會目標。因此，礦業(yè)管制的安全取決于政府在不同經(jīng)濟條件下，按輕重緩急等原則，將礦業(yè)利用與相鄰政策治理目標之間的沖突維持在可接受的范圍之內(nèi)?？偟膩碇v，管制安全取決于政府政策對社會矛盾的可控制、可接受程度，而管制邊界取決于管制成本與社會收益之間的經(jīng)濟性均衡。

三、礦業(yè)管制的基本品格：從經(jīng)濟效率到社會公平的回歸

礦業(yè)管制的過程涉及到管制機構(gòu)、礦業(yè)企業(yè)、社會之間直接和間接的互動關(guān)系，這些關(guān)系建立在一定的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上。直接互動關(guān)系通過公眾參與和規(guī)則制定過程在社會和礦業(yè)企業(yè)之間發(fā)生；間接互動關(guān)系是社會和企業(yè)利益集團通過立法、行政、司法等渠道影響管制決策的活動。要理解這兩種互動關(guān)系，需要建立在一定的礦業(yè)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上。礦業(yè)產(chǎn)權(quán)界定的清晰程度一方面將影響礦產(chǎn)資源的均衡配置以及市場均衡的存在，另一方面又將影響到資源配置的外部效應內(nèi)部化的過程。像煤礦、稀土、天然氣、石油類的礦產(chǎn)資源，很多情況下其產(chǎn)權(quán)是不可能明確界定的。因此，為了達到所有權(quán)的完整，政府必須被視為這類資源的擁有者，并按照公共利益去管理這些資源［4］（P75－87）。但按照波斯納的觀點，通過政府管理而建立的完整產(chǎn)權(quán)，并不能解決公共資源的競爭性使用問題，資源的沖突性使用可以通過財產(chǎn)法和民法來解決，前者可以將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給最能有效利用資源的團體，后者則可使使用者承擔義務［5］（P1－3）。因此，管制機構(gòu)對礦業(yè)管制的策略選擇反映著對社會公平與經(jīng)濟效率的考慮。

對于諸如稀土或油礦資源要不要開發(fā)？對受管制活動的礦產(chǎn)資源品如何定價以實現(xiàn)消費者剩余與企業(yè)邊際收益的均衡？礦產(chǎn)資源開發(fā)的資源補償費和生態(tài)治理費如何確定？這類問題，需要推導出一種貨幣化的利益衡量方法來估計社會消費者的剩余與企業(yè)邊際利潤替代率之間的關(guān)系，并結(jié)合政府管制策略產(chǎn)生的礦產(chǎn)資源分配效應來反映社會消費者需要與規(guī)模經(jīng)濟礦產(chǎn)量供給的產(chǎn)業(yè)供需關(guān)系。由此，可以提供一種綜合考慮市場經(jīng)濟效率與社會公平目標的管制定價與管制策略模型：如果礦產(chǎn)品價格為p，產(chǎn)出量為Q，而其創(chuàng)造的收入超過成本的話，即pQ＞C，那么，這一礦業(yè)利用活動就社會意義而言就是可取的。但此類礦業(yè)經(jīng)濟活動的盈利率只是該活動是否在社會意義上可取的充分條件，而不是必要條件。以成本為基礎(chǔ)的作價策略，只是將社會消費者剩余與企業(yè)利潤率作為礦業(yè)管制經(jīng)濟效率的一種衡量指標。在被管制的礦業(yè)產(chǎn)業(yè)中，簡單的定價模型還需要納入社會邊際福利的影響要素，構(gòu)造經(jīng)濟福利與社會福利的納什均衡。

德姆塞茨 （1967）提出，對于國家所有而非私人所有的產(chǎn)業(yè)而言，通過產(chǎn)權(quán)與控制權(quán)的分離，反復的特許權(quán)拍賣能夠解決資源的有效利用問題，或者政府與公用事業(yè)經(jīng)營者之間有關(guān)特許權(quán)契約的反復再談判，也可以在沒有大量進入成本的條件下實現(xiàn)規(guī)制效率。特許權(quán)的授予面臨報酬率談判、風險分擔、外部性治理、公眾監(jiān)督等多目標戰(zhàn)略。如果礦產(chǎn)資源品的產(chǎn)權(quán)是清晰界定的，那么就可以為礦業(yè)市場提供一種自由競爭的格局，這類競爭市場可以通過經(jīng)濟規(guī)?；蚵?lián)合生產(chǎn)而獲得相應的成本效益［1］（P56－60）［6］（P20－22）。而如果 礦產(chǎn)市 場是可 競爭的，這就提示人們，無需管制的成本價格策略能使企業(yè)在保持盈虧的限制條件下，使消費者剩余最大化。然而，礦業(yè)市場的可競爭性是不完備的，礦業(yè)權(quán)的初始分配不存在交易談判的情況，其礦業(yè)權(quán)的特許配置是保證市場效率的必要手段。政府需要按照公共利益的要求，通過有償或無償提供礦產(chǎn)資源品數(shù)量、規(guī)模、性質(zhì)、需求等信息服務的方式來促進盈利性企業(yè)或非盈利性企業(yè)對礦產(chǎn)資源品的利用［7］（P36－40）。

四、礦業(yè)管制的中國策略：從行政控制到 “三維一體”均衡規(guī)制的重塑

我國的礦業(yè)管制經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟體制和向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌兩個階段，其變革歷程反映了我國礦業(yè)管制所遵循的邏輯，即從 “命令—控制式的計劃管制”到 “協(xié)作式的市場規(guī)制”的轉(zhuǎn)型。在計劃經(jīng)濟體制下，我國對礦產(chǎn)資源品長期奉行高度集中的強力控制方式，由國家公權(quán)力出面壓低礦產(chǎn)資源要素價格，以形成扭曲的宏觀經(jīng)濟環(huán)境政策，來實行優(yōu)先發(fā)展國家重工業(yè)經(jīng)濟戰(zhàn)略。國家對礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)界定采取國家單一所有的產(chǎn)權(quán)制度安排，政府是礦產(chǎn)資源供給與分配的唯一主體［8］（P74－82）。配合這一管制制度運行的是我國特有的城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)，限制依附于農(nóng)村集體土地的各類礦產(chǎn)資源品參與生產(chǎn)要素分配的過程。隨著經(jīng)濟的增長和社會需求的變化，這種傳統(tǒng)管制方式的弊端也越來越多地暴露出來，為此政府不斷對這種高度集中的礦業(yè)計劃管制方式加以改革和重塑，以實現(xiàn)有效治理礦業(yè)市場的公共政策目標，并兼顧經(jīng)濟效率與社會公益的保護。1986年出臺的 《礦產(chǎn)資源法》明確了我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度和相關(guān)的開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)制度，強調(diào)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)相分離，但國家依然是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的唯一主體，體現(xiàn)國家一元強制治理的特性。1996年，國家對 《礦產(chǎn)資源法》進行了修改，確立了探礦權(quán)和采礦權(quán)有償取得的制度，建立礦產(chǎn)權(quán)二級市場，使礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)配置逐漸走向市場化，但一級市場仍由政府壟斷。

我國現(xiàn)行礦業(yè)管制的困境主要表現(xiàn)在主體配置、行政特許、管制內(nèi)容等方面的制度性缺陷上。（1）從管制主體配置看，我國礦業(yè)管制權(quán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系存在委托—代理風險，未能形成一個協(xié)調(diào)有序的權(quán)力體系。在縱向關(guān)系上，基于礦業(yè)規(guī)模決定管制權(quán)限的邏輯，我國對礦業(yè)勘探和開采的審批權(quán)在中央和省級國土資源部門進行劃分，如煤炭勘查區(qū)塊面積大于30平方公里或開采儲量達1億噸以上的，由國土資源部頒發(fā)許可，其余則授權(quán)省級人民政府國土資源主管部門頒發(fā)許可［9］（P28）。這樣一種 “分層化”的管制權(quán)配置政策，常常被地方政府選擇性地加以執(zhí)行，將規(guī)模礦區(qū)分而處之，變相地加以分散分割審批。在橫向關(guān)系上，礦業(yè)利用過程中，國土資源部門、環(huán)境保護部門、規(guī)劃部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、交通部門等都負有相應的管理職責，由于管理體系龐雜，常常出現(xiàn)權(quán)力主體錯位、管制權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)體系混亂等問題。（2）我國礦業(yè)的行政特許管制在管制功能定位上的缺陷客觀上又導致政府管制能力的不足。礦業(yè)審批的方式單一，尚未形成對附著于耕地、林地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等不同地質(zhì)條件下的綜合審批機制，礦業(yè)審批權(quán)力集中在中央和省級政府部門，審批權(quán)限集中導致了審批環(huán)節(jié)多、周期長、成本高，審批效率達不到地方社會經(jīng)濟發(fā)展的效率要求，導致“未批先用”的現(xiàn)象較為普遍。（3）從管制內(nèi)容的角度而言，由于缺乏審批協(xié)商機制，礦業(yè)開發(fā)導致的礦權(quán)與相鄰產(chǎn)權(quán)主體間的矛盾沖突頻發(fā)，土地使用年限與礦權(quán)使用年限不一致、礦區(qū)開采的生態(tài)保護等問題都缺乏規(guī)范性指導。礦權(quán)的沖突導致與礦權(quán)相鄰的農(nóng)地土地權(quán)、公益類探礦權(quán)、礦權(quán)交易主體間的利益得不到有效保障，既沒有 《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《行政許可法》等公法的保護，亦得不到 《民法》、《物權(quán)法》等私法的有效調(diào)節(jié)，礦權(quán)沖突的矛盾日漸積累，不時激化［9］（P28）。同時，在當前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及城鎮(zhèn)化的背景下，礦業(yè)權(quán)人在農(nóng)村集體土地上進行礦業(yè)活動而導致的礦區(qū)采空、水權(quán)利用、環(huán)境破壞等外部性問題，探礦權(quán)流轉(zhuǎn)中國家投資的地勘單位探礦權(quán)被賤賣而導致的 “管制合謀”問題，以及礦權(quán)二級市場流轉(zhuǎn)的信息不對稱問題等，都成為影響我國礦業(yè)安全的制度缺陷。

為此，我國礦業(yè)管制的制度設(shè)計應著力于構(gòu)建“政府管制＋私人契約＋社會組織”三維一體的均衡規(guī)制機制。政府管制機制代表政府對市場失靈的調(diào)節(jié)，主要通過公權(quán)力的強制約束來對礦產(chǎn)資源品產(chǎn)權(quán)進行合理、公平配置，有效實現(xiàn)礦產(chǎn)公有產(chǎn)權(quán)向私有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變，為礦業(yè)市場的自由形成提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；私人契約機制代表礦業(yè)產(chǎn)權(quán)的市場配置，主要通過產(chǎn)權(quán)的明晰消除礦產(chǎn)資源品開發(fā)利用過程中的外部效應，通過礦業(yè)企業(yè)、消費者之間的談判解決礦產(chǎn)資源配置效率的問題；社會組織代表礦業(yè)發(fā)展的中間力量，主要是通過中介組織、新聞媒體、公眾等對礦業(yè)利用的安全性加以監(jiān)督、曝光和事件的追蹤，使得礦業(yè)安全信息由不完備性向充分轉(zhuǎn)變。

我國礦業(yè)管制機制的有效性取決于政府管制機制與非政府管制機制之間的協(xié)調(diào)均衡。非政府管制機制需要對礦權(quán)的配置與市場運行提供保障服務，同時也要對政府管制主體進行問責監(jiān)督，對潛在的“管制俘獲”加以輿論監(jiān)督，與政府管制機制之間形成實質(zhì)意義上的博弈互動。在現(xiàn)實的環(huán)境中，1996年修訂的 《礦產(chǎn)資源法》明確了礦業(yè)管制的重要地位，礦業(yè)管制需要服務于國家行政主導式的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，礦產(chǎn)資源所有權(quán)的處置和分配須通過行政許可的方式來實現(xiàn)，礦業(yè)權(quán)的取得必須通過民事招標、拍賣等過程來決定礦權(quán)民事主體的買受人，國家以行政特許的方式對礦權(quán)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進行改造，形成事實上行政許可權(quán)與礦權(quán)私有產(chǎn)權(quán)的結(jié)合，國家通過收取礦業(yè)權(quán)價款 （包括探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款）、資源補償費和資源稅等形式來實現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的價值收益［10］（P34－36）。這種管制機制由于行政權(quán)力過多介入礦權(quán)用益物權(quán)的配置與流轉(zhuǎn)，不可避免地導致礦業(yè)管制過程中 “管制俘獲”現(xiàn)象的發(fā)生，并在一定程度上妨礙了礦業(yè)產(chǎn)權(quán)的市場配置，既不利于礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)和利用，也不利于礦產(chǎn)物權(quán)效用的最大發(fā)揮，導致我國礦業(yè)管理中廣泛存在的礦權(quán)低價出讓、違規(guī)審批、環(huán)境破壞、礦權(quán)交易的不平衡、礦權(quán)競爭糾紛等問題。我國礦業(yè)管制凸顯的效率問題實質(zhì)上反映了非政府管制機制在礦業(yè)管制過程中尚未形成與政府管制機制協(xié)作共管的規(guī)制均衡，礦業(yè)管制有效性的提升需要從兩者協(xié)調(diào)均衡的角度來重塑礦業(yè)管制的政治經(jīng)濟關(guān)系，一方面需要逐步改變行政許可對礦權(quán)配置與管理的干預方式和干預深度，使具有 “行政壟斷性”的礦業(yè)許可制度逐漸走向 “協(xié)調(diào)均衡”的礦業(yè)規(guī)制制度；另一方面需要逐步提升市場契約、社會組織等非政府管制機制對行政許可式礦權(quán)配置與流轉(zhuǎn)的約束和替代，逐步消除政府理性對礦權(quán)許可過程的影響。

關(guān)于具體的政策應對，可以借鑒國外礦業(yè)發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，使行政權(quán)逐步退出對礦權(quán)出讓、行使和流轉(zhuǎn)的過分干預②，采用市場或政府與市場相結(jié)合的混合制方式來完善對公共自然資源的配置與利用［11］（P18－21）。其管制策略和管制方式應主要側(cè)重于重新調(diào)整礦業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，重塑從重微觀向重宏觀、從重審批向重監(jiān)管、從重項目安排向重制度設(shè)計轉(zhuǎn)變的礦業(yè)管制制度，促進礦業(yè)權(quán)配置市場的成熟，構(gòu)建一套符合公共利益、公眾有序參與、公開透明的礦業(yè)權(quán)交易市場。制度重塑主要從以下三種管制方式展開：

在礦業(yè)管制的經(jīng)濟性管制方面，通過對礦業(yè)權(quán)的有效配置來建構(gòu)合乎市場效率的礦業(yè)權(quán)市場，完善稅費征收制度，優(yōu)化對礦權(quán)配置與流轉(zhuǎn)的國家收益③，并按礦產(chǎn)資源的稀缺性、戰(zhàn)略性、技術(shù)性和社會性等原則來配置管制權(quán)主體，降低或消除礦業(yè)權(quán)市場的不完備性。對稀缺程度高、戰(zhàn)略價值大、技術(shù)開發(fā)程度高和沉淀成本大的礦產(chǎn)資源品，施行國家審批的策略，收回地方省級部門的審批權(quán)力；對稀缺程度低、戰(zhàn)略價值小、技術(shù)開發(fā)程度低和沉淀成本小的礦產(chǎn)資源品，施行省級部門審批的策略，中央政府制定完善有效的監(jiān)督機制，以加強對礦業(yè)開發(fā)中社會公共利益的保護。

在礦業(yè)管制的社會性管制方面，可借鑒西方國家礦業(yè)利用中廣泛使用的權(quán)利金、保證金、聯(lián)合開發(fā)、事前預防與事中監(jiān)督等方式加強對由礦業(yè)利用而導致的外部性、信息不對稱等問題的治理，通過政府規(guī)制來治理礦業(yè)開采所引起的環(huán)境破壞問題，并完善礦產(chǎn)資源品的成本作價機制與私人契約自由談判的協(xié)商機制，實現(xiàn)市場經(jīng)濟效率和社會生態(tài)及代際公平的多重目標；同時還要借助對 《礦產(chǎn)資源法》、《行政許可法》、《物權(quán)法》、《民法》等公法與私法的立法調(diào)整，加強對礦產(chǎn)資源品由公有產(chǎn)權(quán)向私有財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變的權(quán)利保護。

在礦業(yè)管制的輔助性管制方面，需要將管制過程的公眾參與、中介組織納入公平公正的制度建構(gòu)范圍，通過對市場中介組織 （如礦權(quán)評估機構(gòu)、自律性行業(yè)協(xié)會、資產(chǎn)和資信評估組織、公正和仲裁組織、礦業(yè)勘查資質(zhì)認證機構(gòu)等）的扶植和培育，建立和完善符合市場效率的礦業(yè)市場服務體系，為礦業(yè)市場的自由調(diào)節(jié)和有序發(fā)展提供制度保障，并逐步減少或弱化管制機構(gòu)對礦業(yè)中介組織的行政干預，改變當前中介組織接受管制機構(gòu)委托并受其管制意志左右的現(xiàn)狀，賦予其獨立、中立的地位，使其對礦權(quán)的配置、流轉(zhuǎn)、利用等環(huán)節(jié)提供公正、透明的市場信息，對政府管制主體形成有效的監(jiān)督和約束。

［1］［美］史普博.管制與市場［M］.上海：上海三聯(lián)出版社，2003.

［2］朱永峰.礦產(chǎn)資源經(jīng)濟概論［M］.北京：北京大學出版社，2007.

［3］李顯科.論礦業(yè)權(quán)的法律屬性［J］.當代法學，2009，（3）.

［4］朱學義.礦產(chǎn)資源權(quán)益理論與應用研究［M］.北京：社會科學文獻出版社，2008.

［5］康紀田.論科學界定礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的法治價值［J］.礦業(yè)工程，2007，（2）.

［6］許抄軍，羅能生.我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)研究綜述及發(fā)展方向［J］.中國礦業(yè)，2007，（1）.

［7］成金華，吳巧生.中國礦產(chǎn)資源經(jīng)濟研究綜述［J］.中國地質(zhì)大學學報（社會科學版），2003，（6）.

［8］康紀田.礦業(yè)市場進入管制研究［J］.資源與產(chǎn)業(yè)，2010，（10）.

［9］蔣文軍.礦產(chǎn)物權(quán)疑難法律問題解析與實務操作［M］.北京：中國法制出版社，2008.

［10］楊樺，胡乃聯(lián)，等.關(guān)于礦產(chǎn)資源價值、礦產(chǎn)品價值和礦業(yè)權(quán)價值的探討［J］.中國礦業(yè)，2010，（6）.

［11］蓋靜.中國礦產(chǎn)資源稅費金制度研究綜述［J］.經(jīng)濟研究導刊，2010，（18）.

注釋：

①礦權(quán)配置的分解是指對產(chǎn)權(quán)的各權(quán)能按不同方式進行的分割，來滿足多元主體參與社會生產(chǎn)的需要，最常見的是礦權(quán)所有權(quán)與礦權(quán)經(jīng)營權(quán)的分離。

② 如澳大利亞和美國是采用市場方式 （即現(xiàn)金招標合同制）來出讓礦權(quán)，波蘭于1999年修改了 《地下資源與地下資源使用法》，將同時采用行政許可和合同形式授予地下資源使用權(quán)的雙軌制改為通過合同形式授予的單軌制。

③當前中國礦業(yè)管制稅費機制中存在的問題，從根本上看是國家作為所有權(quán)人應該征收的稅費沒有征收，而不應該收的稅費卻以各種名目重復征收。礦山企業(yè)消耗了國家的資源，但卻向國家繳納了相應較少的資源對價；同時，現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源補償費、增值稅、資源稅亦存在立稅法理依據(jù)不足、重復征收等問題。

Study on the Regulation Policy and Configuration of Mineral Rights Based on the Mining Safety

WANG Zhong1，JIE Li2
（1.School of Politics and Laws，China University of Geosciences，Wuhan430074，China；2.School of Arts and Communication，China University of Geosciences，Wuhan430074，China）

The development and utilization of mineral resources need the balance between the market efficiency and social equity，which is the value base of government regulation to protect the safety of mining.The study of the regulation of mining safety is to divide the border between government regulation and market mechanism for the aim of keeping the mining safety and order.As for China，the governance of mining should be transformed from the controlled project regulation to the collaborative market regulation so as to fully display the function of government regulation，free market and social organizations and build a three－dimensional regulation mechanism.This paper concludes that the border of mining regulation should be solved by cost－profit analysis and risk control analysis in order to achieve the regulation efficiency and social equity.

mineral resources；mining regulation；mineral right allocation；regulation border

F206

A

1671－0169（2011）06－0038－06

2011－08－28

中央高校基本科研專項基金 “我國礦產(chǎn)資源安全的公共政策研究”（5Z13809）；中國地質(zhì)大學國土資源法律評價實驗室開放基金 “基于礦業(yè)安全的公共政策研究”（2011ZF13）

王 忠 （1979— ），男，湖北武漢市人，講師，博士，研究方向：資源環(huán)境經(jīng)濟、政府管制。

揭 俐 （1982— ），女，湖南常德市人，講師，碩士，研究方向：政治經(jīng)濟理論、公共政策。

（責任編輯 朱 蓓）