行政執(zhí)行的影響因素及執(zhí)行機(jī)制完善

劉俊生

行政執(zhí)行的影響因素及執(zhí)行機(jī)制完善

劉俊生

行政執(zhí)行也稱行政實施，是國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員依據(jù)憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章，充分調(diào)動政府資源，通過一定運(yùn)作機(jī)制，逐級貫徹國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級行政機(jī)關(guān)的政策、決策，推行國家政務(wù)和貫徹行政決定，以落實公共事務(wù)管理和公共服務(wù)諸種任務(wù)的全部活動過程。可見，執(zhí)行與政策或決策相對應(yīng)。行政執(zhí)行決定行政決策的實現(xiàn)程度，有效行政執(zhí)行方能獲得良好結(jié)果，從而實現(xiàn)決策目標(biāo)。如何才能建構(gòu)一個有效的行政執(zhí)行體制？換言之，有效行政執(zhí)行需要考慮哪些因素？本文認(rèn)為意向、溝通、資源、結(jié)構(gòu)、方法是影響行政執(zhí)行有效性的五個主要因素，并在此基礎(chǔ)上探討行政執(zhí)行機(jī)制的創(chuàng)新與完善，以增強(qiáng)行政執(zhí)行的有效性。

一、意向——執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制

意向乃行政執(zhí)行者之意向。任何行政執(zhí)行者都有其價值體系和需求，并對政策或決策有著不同的態(tài)度和觀點。當(dāng)被要求執(zhí)行一項政策或決策時，執(zhí)行者會根據(jù)自己的價值觀和利益需求形成一種行政執(zhí)行意向，大體上包括順從和抵制兩類意向。一旦意向形成并穩(wěn)定下來，就會影響（促進(jìn)或者抑制）政策或決策的執(zhí)行效果。也就是說，當(dāng)順從性意向形成時，政策或決策落入“無異議領(lǐng)域”，執(zhí)行受阻的可能性很小，有效執(zhí)行的機(jī)會可能大增；當(dāng)?shù)种菩砸庀蛐纬蓵r，政策或決策落入“有異議領(lǐng)域”，執(zhí)行受阻的可能很大，有效執(zhí)行的機(jī)會可能大減。從行政機(jī)關(guān)來看，公務(wù)人員長期在一起工作，相互依賴，休戚與共，很容易形成同質(zhì)的態(tài)度和看法，在價值觀和需求方面基本一致，由這種同質(zhì)的態(tài)度和看法可能發(fā)展成為本位主義，甚至發(fā)展到部門至上主義，個體性意向由此可能聚合成為集體性意向，從而在更大程度上影響政策或決策的執(zhí)行效果。從地方利益看，當(dāng)中央決策與地方利益一致時，容易執(zhí)行；與地方利益不一致或不完全一致時，會遇到阻力。

為確保行政執(zhí)行的有效性，促進(jìn)順從性意向并抑制抵制性意向十分必要。為此，要確立“行政一致性”原則和體制，也就是在承認(rèn)價值多元的前提下，課以執(zhí)行者“保持行政一致性”之義務(wù)，即行政執(zhí)行過程中必須與政策或決策保持一致，不得按照個體意愿或情感行事。但現(xiàn)代社會的價值多元和利益多元決定了順從性意向的減少和抵制性意向的增加，因此，為實現(xiàn)行政一致性的要求，需要加強(qiáng)政府的執(zhí)行監(jiān)控職能建設(shè)。要根據(jù)行政執(zhí)行的不同性質(zhì)和類型，設(shè)立一些相對獨立的執(zhí)行監(jiān)控機(jī)構(gòu)、賦予其執(zhí)行監(jiān)控職能、對決策的實施情況進(jìn)行專業(yè)性的跟蹤監(jiān)督，以保證執(zhí)行者不因抵制性意向而偏離決策目標(biāo)。在目前的行政管理實踐中，執(zhí)行監(jiān)控職能得到了一定程度的重視，就總體而言，我國執(zhí)行監(jiān)控職能不發(fā)達(dá)，專業(yè)性的執(zhí)行監(jiān)控機(jī)構(gòu)和權(quán)限存在缺失，需要進(jìn)一步加強(qiáng)，以保證行政決策的有效執(zhí)行。

二、溝通——執(zhí)行溝通機(jī)制

溝通即彼此聯(lián)通，是信息的傳與受的行為，發(fā)送者憑借一定渠道將信息傳遞給接收者，并尋求反饋以達(dá)到相互理解的過程。日本企業(yè)家松下幸之助有句名言：“企業(yè)管理過去是溝通，現(xiàn)在是溝通，未來還是溝通?！边@句話同樣適用于行政執(zhí)行。良好溝通是有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素之一。

執(zhí)行者的溝通對象呈放射狀，即有很多不同類對象需要溝通，但兩類對象最為重要，一是與決策者（或政策制定者），二是與被執(zhí)行者。執(zhí)行者與決策者溝通之目的在于準(zhǔn)確和全面地把握決策者的真實意圖。一方面決策者頒布的執(zhí)行命令要清晰，不能傳達(dá)錯誤；另一方面執(zhí)行者要學(xué)會聆聽，不能理解錯誤。雙方要反復(fù)溝通，直至對政策或決策內(nèi)容的理解基本一致甚至完全一致。必要的時候，可以吸收執(zhí)行者參與到?jīng)Q策過程中，通過參與決策實現(xiàn)良好溝通。在對政策或決策的真實意圖只有一知半解的理解甚至完全不理解的情況下就去執(zhí)行，執(zhí)行效果就會打折扣。執(zhí)行者與被執(zhí)行者溝通之目的在于使被執(zhí)行者準(zhǔn)確全面地了解執(zhí)行內(nèi)容、方式、時間、程序以及雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。曉之以理，動之以情，強(qiáng)之以權(quán)，多管齊下，以求被執(zhí)行者在理解的基礎(chǔ)上配合執(zhí)行。像前一種溝通一樣，在必要的時候，可以吸收被執(zhí)行者到執(zhí)行過程中，通過參與執(zhí)行實現(xiàn)良好溝通。若在與被執(zhí)行者缺少溝通甚至被執(zhí)行者不知情的情況下執(zhí)行政策或決策，執(zhí)行效果同樣會打折扣。

在執(zhí)行系統(tǒng)中，與溝通相關(guān)聯(lián)的是決策與執(zhí)行之間的溝通與回應(yīng)機(jī)制。我國行政決策大多出自中央政府和上級政府，而行政執(zhí)行大多由地方政府或下級政府承擔(dān)。行政決策是否符合地方實際，是否科學(xué)，行政執(zhí)行中面臨哪些實際困難，需要哪些制度的支持和保障，都需要進(jìn)行充分溝通，而且決策部門需要根據(jù)實際進(jìn)行政策微調(diào)和修正。實踐中也有一些非正式的溝通與回應(yīng)，但這種非正式的溝通與回應(yīng)不是法定機(jī)制，而是建立在人脈關(guān)系上，容易滋生腐敗和不平等。為保證行政執(zhí)行的通暢，需要建立正式的溝通和回應(yīng)機(jī)制。

三、資源——執(zhí)行保障機(jī)制

資源即資財之源，是創(chuàng)造人類社會財富的源泉。充足的資源是有效行政執(zhí)行的直接因素。行政執(zhí)行如果缺少資源，政策或決策只能束之高閣，無法付諸實施。

有效行政執(zhí)行的資源除包括人、財、物等傳統(tǒng)資源外，還包括信息、知識、技術(shù)等現(xiàn)代資源。兩方面的資源同樣重要。傳統(tǒng)的人資源（合格勝任的執(zhí)行者）、財資源（充足的經(jīng)費(fèi)保障）、物資源（自然物資源和人工物資源）構(gòu)成有效行政執(zhí)行之“硬件”，而現(xiàn)代的信息資源（有效且信息對稱）、知識資源（豐富的經(jīng)驗和成熟的理論）、技術(shù)資源（解決問題的方式）則構(gòu)成有效行政執(zhí)行之“軟件”，二者相互依存，共同作用，保障行政執(zhí)行的有效性。就行政執(zhí)行而言，物資源多源自于財資源，而信息、知識和技術(shù)資源多源自于人資源。合格的人資源和充足的財資源均不易獲得，這就是資源有限性原理，但有效行政執(zhí)行必須仰仗于必要資源甚至充足資源的支持，因此需要建立執(zhí)行保障機(jī)制，使政策執(zhí)行有相應(yīng)的資源保障。執(zhí)行保障機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是建立決策目標(biāo)和行政執(zhí)行資源的匹配關(guān)系，目標(biāo)設(shè)定要考慮可用資源，目標(biāo)確定后要配備必要的執(zhí)行資源，否則決策目標(biāo)無法真正實現(xiàn)。

四、結(jié)構(gòu)——執(zhí)行組織制度

結(jié)構(gòu)指組織結(jié)構(gòu)，是指組織整體的各部分安排，表達(dá)組織存在狀態(tài)和運(yùn)動狀態(tài)。政府體系縱向分層級，橫向分部門。政策或決策的執(zhí)行任務(wù)就分解或分散在上下左右的千百個行政機(jī)構(gòu)中，分離化現(xiàn)象或者碎片化現(xiàn)象不可避免，意向更加多元，溝通更加困難，資源多有浪費(fèi)，這影響行政執(zhí)行的效果。如何使組織體的各部分協(xié)調(diào)一致運(yùn)轉(zhuǎn)，是人類面臨的重要挑戰(zhàn)之一。從進(jìn)化論角度看，生物體各部分能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)一致是適應(yīng)自然環(huán)境的結(jié)果，由此推之，組織體各部分也可能由于環(huán)境壓力而逐漸實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致。從歷史角度來考察組織，尚沒有發(fā)現(xiàn)這種成長規(guī)律。但現(xiàn)實中確有組織能夠協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，也有組織分崩離析，所以經(jīng)驗研究成果至關(guān)重要。

從國內(nèi)外經(jīng)驗看，科學(xué)的行政執(zhí)行組織主要有兩種：一種是相對集中的“大部制”執(zhí)行部門，把職能相近的執(zhí)行事務(wù)集中起來，以統(tǒng)一規(guī)范、提高效率、減少相對人的負(fù)擔(dān)，還可以超越部門利益，有利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)，避免職能交叉和責(zé)任推諉，是一種比較有效的執(zhí)行組織。另一種是專業(yè)化的執(zhí)行部門。比如說，負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)督的部門、負(fù)責(zé)工程設(shè)計的部門、負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生的部門等，都應(yīng)具有專業(yè)技能的支撐。

至于行政執(zhí)行部門與行政決策部門是融為一體還是相對分離，需要認(rèn)真研究。從強(qiáng)化執(zhí)行功能的角度看，執(zhí)行組織應(yīng)該相對獨立，有明確的執(zhí)行目標(biāo)和責(zé)任，有相應(yīng)的執(zhí)行資源和手段。執(zhí)行組織的相對獨立有利于打破部門分割、克服部門利益，也有利于整合執(zhí)行資源、避免浪費(fèi)和提高執(zhí)行效率。那種集決策與執(zhí)行于一體的組織框架由于組織目標(biāo)太多，往往容易顧此失彼。

五、方法——執(zhí)行手段和程序制度

方法即門徑，指為達(dá)到某種目的而采取的途徑、步驟、手段等。我們常說的“得法（以合適的方式做事情）事半功倍，不得法事倍功半”，講的就是方法的重要性。

方法有多種分類，與行政執(zhí)行關(guān)系密切的方法有兩類，就是技術(shù)性方法和社交性方法。一方面，現(xiàn)代行政職能的專業(yè)性越來越強(qiáng)，處理公共問題需要越來越多的專業(yè)技術(shù)，與此相關(guān)的方法就是技術(shù)性方法，如技術(shù)鑒定、行政勘驗、確認(rèn)辨別、檢疫檢驗等都要使用大量的專業(yè)技術(shù)手段?？梢哉f，當(dāng)代行政執(zhí)行離開了技術(shù)性方法就寸步難行。另一方面，現(xiàn)代行政所要處理的公共問題中多半涉及到公民權(quán)益，相比傳統(tǒng)行政與公眾的接觸更為頻繁，行政執(zhí)行中需要更好地處理公共關(guān)系，需要擁有能夠與公眾良性互動的某些技巧和手段，這些都屬于社交性方法?？偟膩碚f，技術(shù)性方法較后者社交性方法更容易掌握，因為前者是一種技術(shù)，可以通過專業(yè)培訓(xùn)和教育途徑而習(xí)得，而后者則是一種溝通藝術(shù)，很難通過培訓(xùn)或者教育來習(xí)得。

與行政執(zhí)行方法相聯(lián)系的是行政執(zhí)行手段和程序制度的建設(shè)。在成本容許的情況下，要盡可能借助于技術(shù)手段來保證執(zhí)行的有效性。另外在執(zhí)行程序上，要有民主參與、專家論證、成本效益分析和風(fēng)險評估，還要有績效評估和責(zé)任追究，以確保行政決策目標(biāo)的真正實現(xiàn)。

總之，意向、溝通、資源、結(jié)構(gòu)和方法是有效行政執(zhí)行的主要影響因素，強(qiáng)化行政執(zhí)行功能，實現(xiàn)行政執(zhí)行目標(biāo)，必須考慮這些影響因素，并建立健全相關(guān)的執(zhí)行機(jī)制和相關(guān)制度。

（作者系中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）

注：本文系社會科學(xué)基金重大項目“法治視野下的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制研究——決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)”（項目編號07&ZD029）的部分研究成果。