銀川市探索食品安全監(jiān)管運行機(jī)制改革的實踐與啟示

馬軍生

銀川市探索食品安全監(jiān)管運行機(jī)制改革的實踐與啟示

馬軍生

“ 民以食為天、食以安為先”。食品安全事關(guān)人民群眾身體健康和生命安全、事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、事關(guān)黨和政府形象。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的全面快速發(fā)展，食品安全日益成為社會廣泛關(guān)注的焦點和熱點問題。尤其隨著新的食品安全法的頒布和實施，如何履行好法律賦予的“各級政府負(fù)總責(zé)”的神圣職責(zé)，切實保障人民群眾的飲食安全，是對地方各級黨委政府高度重視民生問題的政治考驗。銀川市立足現(xiàn)有的法律法規(guī)、現(xiàn)行的分段監(jiān)管體制以及監(jiān)管現(xiàn)狀，充分借鑒國家大部門制改革的經(jīng)驗和扁平化管理原則，探索從運行機(jī)制角度進(jìn)行改革，并以創(chuàng)建全國食品安全城市為載體，積極探索并大膽創(chuàng)新食品安全監(jiān)管運行機(jī)制，取得了一定成效。

一、主要做法

1. 立足政府負(fù)總責(zé)，積極推進(jìn)食品安全監(jiān)管運行機(jī)制改革。為進(jìn)一步減少行政管理層級、部門之間職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不一、推諉扯皮、多頭執(zhí)法等現(xiàn)象的發(fā)生，建立權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力的食品安全監(jiān)管機(jī)制，打造全國食品安全先進(jìn)城市，銀川市出臺了《關(guān)于在銀川市食品安全委員會實施專項工作委員會改革試點的意見》（以下簡稱《意見》），將原來的食品安全委員會

改為主任領(lǐng)導(dǎo)下的委員工作制，探索專委會監(jiān)管食品安全的新機(jī)制，形成了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、專委會統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，部門靈活緊密轉(zhuǎn)換、社會共同參與的工作格局。新的專委會按照“立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)、標(biāo)本兼治、重在治本，建立科學(xué)有效的長效管理機(jī)制”總體要求，堅持了“統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分工負(fù)責(zé)、監(jiān)督有力”的基本原則，其主要特點體現(xiàn)在“實”、“新”、“強(qiáng)”三個方面。所謂“實”是指專委會的職能實。以前的食品安全委員會履行的是綜合協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)，對各成員單位沒有真正的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。而新的專委會實行的是在食品安全法明確的部門法定職責(zé)下，按照“統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分工負(fù)責(zé)、監(jiān)督有力”的原則，對原承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)的食品安全委員會，從組織構(gòu)架、工作職責(zé)、運行機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整。明確了專委會從人、財、物以及對各成員單位及其工作人員的評議考核、對各縣區(qū)政府就食品安全工作進(jìn)行考核打分的實實在在的具體職能。所謂“新”，是指專委會的運行機(jī)制新。建立了專委會半月例會、每季度工作報告、半年工作述職等制度。另外，還規(guī)定了每周一項重點，每月一個監(jiān)管主題的督查暗訪和聯(lián)合執(zhí)法制度。同時，專委會下設(shè)了食品安全督查局和七個專項工作辦公室（辦公室主任分別由各監(jiān)管部門的分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任），七個專項工作辦公室分別設(shè)在七個主要法定監(jiān)管部門，對監(jiān)管部門內(nèi)部是本部門的內(nèi)設(shè)處室，對食品安全委員會是專委會分段監(jiān)管辦公室。所謂“強(qiáng)”，是指監(jiān)管力量得到了強(qiáng)化。明確了食品安全督查局5名公務(wù)員編制，日常從七個專項工作辦公室各抽調(diào)1個人（不少于一年）在督查局工作，也明確規(guī)定了對包括七個專項工作辦公室工作人員的考核評定由專委會進(jìn)行。通過建立嚴(yán)格的考核和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，即體現(xiàn)了強(qiáng)有力的執(zhí)行力，又體現(xiàn)了高效整合集中多部門執(zhí)法力量，形成強(qiáng)大監(jiān)管合力的靈活緊密新優(yōu)勢。

2. 強(qiáng)化食品安全委員會責(zé)任，完善食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。市食品安全委員會主任由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，設(shè)秘書長、副秘書長各一名，專門負(fù)責(zé)日常領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)和處理日常工作，增強(qiáng)了統(tǒng)籌指揮力量。其主要職責(zé)是：貫徹落實市委政府有關(guān)決策部署，研究食品安全重大問題；分析食品安全形勢，研究食品安全監(jiān)管的重大政策措施；統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管工作；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作；組織實施食品檢驗檢測能力建設(shè)；完善落實食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制；對食品安全管理部門進(jìn)行評議考核。

食品安全委員會下設(shè)綜合管理辦公室，掛市食品安全督查局的牌子，全面承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全委員會日常工作，制定發(fā)展規(guī)劃和工作計劃并推進(jìn)實施；建設(shè)食品安全協(xié)調(diào)聯(lián)動、全程監(jiān)管和隱患排查治理長效機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮各部門工作銜接和任務(wù)安排，組織開展食品安全重大整頓治理和聯(lián)合檢查行動；督促檢查有關(guān)部門和縣級人民政府履行食品安全監(jiān)管職責(zé)情況，評價考核各部門和縣（區(qū)）食品安全工作開展情況，統(tǒng)籌安排和使用全市食品安全年度專項經(jīng)費預(yù)算。綜合管理辦公室直接受食品安全委員會領(lǐng)導(dǎo)，不取代相關(guān)部門在食品安全管理方面的職責(zé)。食品安全委員會成了一個真正意義上的“大食品安全監(jiān)管局”，實現(xiàn)了現(xiàn)代政府的統(tǒng)籌整合理念和傳統(tǒng)的部門分工體系有機(jī)結(jié)合，減少了行政管理層，解決了監(jiān)管責(zé)任不清，責(zé)任追究不明的難題。

3. 統(tǒng)籌監(jiān)管資源，建立扁平化監(jiān)管體制?！兑庖姟芬笤趯Ω鞑块T食品安全監(jiān)管方面的職責(zé)進(jìn)行內(nèi)部調(diào)整的基礎(chǔ)上，成立了7個專項工作辦公室，具體是：在市農(nóng)牧局設(shè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理辦公室、質(zhì)監(jiān)局設(shè)生產(chǎn)加工管理辦公室、工商局設(shè)市場流通管理辦公室、藥監(jiān)局設(shè)餐飲管理辦公室、城管局設(shè)餐廚垃圾管理辦公室、商務(wù)局設(shè)畜禽定點管理辦公室、民委設(shè)清真食品管理辦公室。同時，明確要求其專職食品安全工作，接受市食品安全委員會和本部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)了食品安全監(jiān)管資源統(tǒng)籌整合和優(yōu)化配置，解決了監(jiān)管人力不足的問題，確保了食品安全委員會的決策得到更好地貫徹落實，進(jìn)一步提高了政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度和各部門的執(zhí)行力，實現(xiàn)了食品安全工作由一家“大部門”組織、實施和管理的目標(biāo)。

4. 整合理順監(jiān)管職責(zé)，形成監(jiān)管執(zhí)法合力。此前，各監(jiān)管部門承擔(dān)的食品安全監(jiān)管職能和從事監(jiān)管執(zhí)法的人員相對分散，不利于形成執(zhí)法合力。通過改革，將各單位承擔(dān)的食品安全監(jiān)管職能和人員進(jìn)行整合、歸并，集中由一個處（科）室負(fù)責(zé)，調(diào)整明確了人員力量，進(jìn)一步加強(qiáng)了部門監(jiān)管力度。將原市衛(wèi)生局所屬的市衛(wèi)生監(jiān)督所按照職責(zé)任務(wù)和隸屬關(guān)系劃分為市衛(wèi)生監(jiān)督所和市食品安全監(jiān)督所，將市食品安全監(jiān)督所調(diào)整為市食品監(jiān)督管理局的領(lǐng)導(dǎo)下，開展餐飲消費環(huán)節(jié)監(jiān)管的法定機(jī)構(gòu)，依法強(qiáng)化了市食藥局餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)安全監(jiān)管能力。同時，還建立了靈活緊密、高效順暢的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，各監(jiān)管部門依法開展的專項整治工作在時間緊任務(wù)重的情況下，任何一個執(zhí)法部門在舉全局之力前提下，都可利用專委會工作平臺，及時整合其他專項工作辦公室的力量，真正形成了在法律授權(quán)框架內(nèi)執(zhí)法主體的及時靈活轉(zhuǎn)換，各種執(zhí)法力量及時高效整合。

5. 實施量化考核，建立嚴(yán)格責(zé)任制?！兑庖姟芬?guī)定將食品安全工作納入市委、市政府績效考核。從市委、市政府績效考核的總分值中分別拿出5-10分由市食品安全委員會對各縣（市、區(qū)）、各成員單位進(jìn)行考核打分。將食品安全綜合工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，并由2009年的50萬元增加到2011年的400萬元。建立了食品安全工作會議制度和督查暗訪機(jī)制及聯(lián)合執(zhí)法制度。實行嚴(yán)格的行政問責(zé)制，明確了各縣（市）區(qū)的職責(zé)任務(wù)，確保市及轄區(qū)食品安全監(jiān)管工作上下順暢，管理有序，落實到位。

6. 強(qiáng)化現(xiàn)代手段，構(gòu)建食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。一是推行食品安全網(wǎng)絡(luò)化管理。利用現(xiàn)代技術(shù)，對食品單位基本生產(chǎn)經(jīng)營狀況、食品安全監(jiān)管人員執(zhí)法等情況、實行電子跟蹤。二是實行食品安全網(wǎng)格化管理。以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)為單元，將全市劃為若干網(wǎng)格，食品安全監(jiān)管責(zé)任到人、到單位、到社區(qū)，使食品安全監(jiān)管網(wǎng)經(jīng)緯交織，橫向到邊，縱向到底，做到監(jiān)管全環(huán)節(jié)、無縫隙、無盲區(qū)。同時積極探索將組織各食品安全監(jiān)管部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處委托下放部分食品安全執(zhí)法權(quán)，建立了完善的食品安全監(jiān)管網(wǎng)底。將食品安全納入基層公共衛(wèi)生服務(wù)體系，增強(qiáng)基層執(zhí)法的專業(yè)性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）至少配備1名食品安全專干，負(fù)責(zé)轄區(qū)食品安全協(xié)調(diào)、宣傳、日常巡查及有關(guān)信息的報送等工作，提高突發(fā)食品安全事件應(yīng)對能力。

7. 強(qiáng)化輿論宣傳和社會監(jiān)督。廣泛開展食品安全知識上微博、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)景區(qū)、進(jìn)工地、進(jìn)軍營系列活動，充分利用各種輿論宣傳陣地和宣傳工具，全方位、多形式、多層次加大食品安全的宣傳力度，一方面把群眾急需的法律法規(guī)和食品安全知識送到手上，另一方面激發(fā)群眾參與食品監(jiān)管熱情，讓每個人都成為食品安全的監(jiān)督員，營造全社會關(guān)心、支持、參與食品安全的良好氛圍。銀川食品安全微博于2011年4月19日正式開通，截至10月20日，共發(fā)微博1298條，收到評論2935條，共受理、調(diào)查各種食品安全問題35類、51種，組織查處各類食品生產(chǎn)經(jīng)營單位284家，銷毀問題食品13噸，罰款約10萬元。先后有銀川晚報、新消息報、北京青年報、杭州都市快報、法制網(wǎng)、新華社、寧夏日報、寧夏電視臺對微博銀川食品安全進(jìn)行了報道。

二、取得的成效

1. 食品安全專委會工作機(jī)制初步建立。食品安全委員會綜合管理辦公室（食品安全督查局）及七個專項辦公室全部建立并掛牌運行；食品安全工作會議制度、督查暗訪制度、聯(lián)合執(zhí)法制度建立并得以落實；食品安全經(jīng)費得到保障并大幅度提升，2011年預(yù)算安排了400萬元；食品安全績效考核第1、2季度已經(jīng)完成。新的工作機(jī)制形成基本上保障了食品安全工作有序推進(jìn)，安全狀況有序可控，從農(nóng)田到餐桌全過程實現(xiàn)食品安全性、放心度的提升。在近年國家對全國31個省會城市實施食品放心工程的綜合評價檢查中，銀川市食品安全綜合管理指標(biāo)均處于前列。出臺了《銀川市餐廚垃圾管理條例》。食品安全整頓工作得到了國務(wù)院食品安全整頓考評組的肯定。餐飲業(yè)全面推行的“看臉消費”，小餐飲實行的“六統(tǒng)一”管理模式、火鍋底料備案管理制度、火鍋類餐飲單位食用油購進(jìn)及廢棄油脂監(jiān)控制度等工作得到國家食品藥品監(jiān)管局的肯定。餐廚垃圾處理被列為全國33個示范推廣城市之一，中央電視臺新聞聯(lián)播和《人民日報》分別進(jìn)行專題報道。2011年8月10日，應(yīng)邀在國務(wù)院食品安全委員會辦公室召開的食品安全工作座談會上發(fā)言，匯報了銀川市食品安全專委會工作機(jī)制改革情況。

2. 政府負(fù)總責(zé)，統(tǒng)籌推進(jìn)食品安全工作的力度明顯增強(qiáng)。在市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下，食品安全專委會以綜合管理辦公室（食品安全督查局）為核心工作平臺，制定了年度食品安全工作計劃、食品安全城市（縣區(qū)）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、食品安全績效考核辦法；召開了全市食品安全工作會議、17次食安委（辦）例會及專題會議；及時劃定了市場監(jiān)管中出現(xiàn)的豆芽菜及牛羊雜碎加工等部門的監(jiān)管職責(zé)范圍，并牽頭開展了全市豆芽菜監(jiān)督檢查及整治；組織對4家添加罌粟殼拉面館進(jìn)行了行政、刑事案件查處；通過召開新聞發(fā)布會、定期發(fā)布食品安全信息、開展“食品安全宣傳月”活動、開辦食品安全微博等活動，真正實現(xiàn)了食品安全監(jiān)管由松散型綜合協(xié)調(diào)職能向緊密型履行政府負(fù)總責(zé)職能的過渡，以大部門制和扁平化為基本原則的食品安全監(jiān)督合力初步形成。

3. 食品安全督查組織統(tǒng)攬力度明顯增大。各專項工作辦公室和成員單位的主動性、配合性明顯增強(qiáng)。整合了內(nèi)部監(jiān)管力量和資源，配備了專職人員。在積極做好本職工作的同時，對市食品安全委員會指派和協(xié)調(diào)的工作都能及時高效辦理，對市食品安全委員組織開展的聯(lián)合執(zhí)法工作都能夠主動配合、有效落實。開展了每月一個主題、每周一個重點的督查暗訪工作。根據(jù)輿情動態(tài)和工作實際，定期、不定期組織開展調(diào)查摸底和抽檢工作，查找本市食品安全工作中存在的問題和隱患。發(fā)現(xiàn)問題以食品安全問題查辦通知書形式協(xié)調(diào)各有關(guān)部門、各縣（市）區(qū)核查整改，并跟蹤整改情況。截止8月10日共發(fā)出查辦通知書41份，組織暗訪、調(diào)查、督查了瘦肉精豬肉、彩色饅頭、黃色釀皮、豆芽菜、泔水油、鴨脖子、嫩肉粉、塑化劑食品、放心碗等多起案件和食品安全問題。利用“銀川食品安全微博”收集線索，督促各有關(guān)辦公室對184家食品生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行了查處。

三、對進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管機(jī)制的啟示

完善食品安全監(jiān)管機(jī)制，是一項社會系統(tǒng)工程，也是一項長期任務(wù)，需要根據(jù)不斷變化的新形勢、面臨的新任務(wù)，予以加強(qiáng)和完善。

1. 完善運行機(jī)制比改革體制更重要。一是要做強(qiáng)。把食品安全專委會作為政府負(fù)總責(zé)的載體，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化其行政職能，賦予其相應(yīng)的行政權(quán)力，全面提高統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)能力、組織協(xié)調(diào)能力、指揮應(yīng)對突發(fā)事件能力和查處重大安全事故能力，全面履行食品安全監(jiān)管職能。二是科學(xué)合理配置監(jiān)管部門資源，理清各監(jiān)管部門的法定職責(zé)。一方面把分散在部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中的相同職能集中起來，將主要職能集中于監(jiān)管部門的一個內(nèi)設(shè)的綜合管理機(jī)構(gòu)，日常履行好法定職責(zé)。另一方面以食品安全專委會為地方最高業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)其延伸到各相關(guān)監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，真正形成集專業(yè)性與綜合性、縱向性與橫向性、靈活性與高效性相統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管運行機(jī)制。

2. 更新食品安全監(jiān)管理念比單純增加監(jiān)管力量更重要。隨著食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、食品貿(mào)易量的增加、新食品種類的快速增加、新的食品技術(shù)的發(fā)展以及飲食方式的改變，食品安全問題日趨復(fù)雜，使得無論日常的監(jiān)管工作還是構(gòu)建新機(jī)制的任務(wù)都更加繁重，要求我們用更新理念的辦法來克服人員的不足。一是強(qiáng)化嚴(yán)格執(zhí)法和監(jiān)管服務(wù)并重的理念。食品產(chǎn)業(yè)是地方就業(yè)最大的容納器，是國民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)之一，監(jiān)管與發(fā)展從短期看是相互矛盾的，但從長遠(yuǎn)看是相互促進(jìn)的。要看到監(jiān)管是促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要基石，監(jiān)管機(jī)制越完善，人民群眾身體健康、生命安全才會越有保障，食品產(chǎn)業(yè)的環(huán)境才會更加優(yōu)良，食品市場才會更具有活力，才能真正培育出在國內(nèi)外市場具有較強(qiáng)市場競爭力的清真食品行業(yè)。只有培育大量重誠信、講品牌、有能力、善經(jīng)營的民族企業(yè)，才能從根本上保障群眾食品安全。二是強(qiáng)化發(fā)現(xiàn)問題就是政績的理念。任何安全工作最大隱患不是隱患本身，而是隱患發(fā)現(xiàn)不了或發(fā)現(xiàn)了不能及時消除隱患。只有不斷發(fā)現(xiàn)問題，不斷研究和尋找影響食品安全不確定因素，查找影響食品安全的已知和未知的隱患，才能使未知變已知，被動變主動，已知更深化。三是強(qiáng)化宣傳也是監(jiān)管的理念。一條禁煙標(biāo)志的作用體現(xiàn)在它的宣傳效應(yīng)上。重視和抓食品安全宣傳工作，就是抓食品安全監(jiān)管。四是強(qiáng)化社會監(jiān)督是最大監(jiān)管隊伍理念。食品安全連著千家萬戶，牽著百姓生命健康，食品安全是社會和百姓最為關(guān)注的。發(fā)揮好社會監(jiān)督作用，就是整合了全社會的資源和力量。

3. 嚴(yán)格落實責(zé)任比提高應(yīng)急處置事故更重要。安全工作，預(yù)防第一。落實好政府的監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)、經(jīng)營者的主體責(zé)任是食品安全的基本保障。在落實政府監(jiān)管責(zé)任上，要把食品安全工作納入地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核范圍和行政首長問責(zé)范圍，完善食品安全工作考核體系，加強(qiáng)對縣（區(qū)）、市人民政府食品安全工作進(jìn)行考核評價。建立起嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管責(zé)任追究制度，對監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)和存在失職、瀆職行為的，依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究責(zé)任。在落實企業(yè)主體責(zé)任上，無論規(guī)模大小，最核心的是建立并落實對法人的具體責(zé)任。在此基礎(chǔ)上建立健全食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)質(zhì)量檔案和安全監(jiān)管信用檔案，建設(shè)食品安全信息監(jiān)測系統(tǒng)，建立信用信息評價、披露等制度、獎懲制度和信用信息公告制度，公布守信企業(yè)，公布嚴(yán)重失信企業(yè)、個人的“黑名單”，讓違法者付出沉重代價直至依法追究其刑事責(zé)任。建議在國家層面制定食品安全特別規(guī)定和特別退出程序，對違法情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)法人實行終身禁止進(jìn)入食品行業(yè)制度，對違法情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)實行“一次性死亡”制度。

（作者系寧夏銀川市副市長）

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